生态文明制度建设研究综述

2014-03-21秦成逊等

昆明理工大学学报·社科版 2014年1期

秦成逊等

摘要：我国生态文明建设需要完善相关制度，以实现经济发展与生态环境的可持续性。近年来，学者们对我国生态文明制度建设的理论基础、现实必要性和框架结构进行了分析；对我国生态文明制度建设的构建路径进行了探索，重点涉及绿色发展制度、生态补偿制度、环境保护制度、责任追究和监管制度、公众参与制度和生态文明教育制度等研究领域。从生态文明体系构建的系统性和完整性出发，我国生态文明制度建设尚需从制度建设的系统性和整体性、全局性和区域特殊性以及制度约束力和执法独立性方面进一步加强和完善。

关键词：生态文明；制度建设；绿色发展；生态补偿；环境正义

中图分类号：X2 文献标志码：A 文章编号：1671-1254（2014）01-0030-05

生态文明制度建设是重大现实问题，也是学界的热门话题。近年来，我国学术界对什么是生态文明制度、建设什么样的生态文明制度和怎样建设生态文明制度等进行了较多探讨，提出了许多富有见地的看法。本文拟对相关理论观点作一简要概述，以期促进对我国生态文明制度建设认识的不断深化，推进我国生态文明制度建设。

一、生态文明制度建设的内涵分析

（一）制度与生态文明制度

美国新制度经济学派代表人物之一道格拉斯.C.诺斯认为：“制度是一个社会的游戏规则。更规范地说，它们是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约。”[1]他将制度分为三种类型，即正式规则、非正式规则和这些规则的执行机制，涉及责任规则、惩罚规则、度量衡规则以及价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习惯和意识形态等。

我国学者沈满洪认为，生态文明制度就是关于推进生态文明建设的行为规则，是关于推进生态文化建设、生态产业发展、生态消费行为、生态环境保护、生态资源开发、生态科技创新等一系列制度的总称。他把生态文明制度分为以下几个层次：正式制度（环境法律、规章和政策等）和非正式制度（环境方面的意识、观念、风俗、习惯和伦理等）；既有的有效制度的继承和因时因势的制度创新；单一制度的建设和整个制度体系的构建等[2]。夏光认为生态文明制度是指在全社会制定或形成的一切有利于支持、推动和保障生态文明建设的各种引导性、规范性和约束性规定与准则的总和，他也把制度分为法律、规章和条例层面的正式制度以及伦理、道德和习俗层面的非正式制度[3]。王丽娟则认为凡是有利于支持、推动和保障生态文明建设的各项引导性、规范性和约束性的规定与准则，都可以称之为生态文明制度[4]。由上可见，我国学者对生态文明制度的理解深受新制度主义学派的影响。

（二）生态文明制度建设的理论基础

为了从根本上解决经济发展与资源环境之间的矛盾，人类不断反思工业文明所带来的生态危机和环境破坏等负面影响，以尊重自然、顺应自然和保护自然为价值理念的生态文明随时代要求而诞生。近年来，学术界从不同的视角对如何理解和把握生态文明的理论基础进行了有益探索，并取得了一些有价值的研究成果，也形成了一些基本共识。学者们认为生态文明制度的内涵就蕴含在马克思主义的生态思想中，马克思主义生态思想就是中国生态文明制度建设的指导思想和理论基础。马克思、恩格斯早就觉察到了资本主义制度深刻影响资源、生态及人类的本性，并批判了作为生态危机社会根源的资本主义制度本身。我国实行的是中国特色的社会主义制度，基本具备了规避生态危机的制度前提，但是如何发展和制约资本与自然的利益关系是中国生态文明制度建设的重要环节[5]。

（三）生态文明制度建设的现实必要性

有学者认为，我国已有的对生态文明建设的研究存在着一个普遍问题，那就是太过于注重对生态文明价值维度的考察，而忽视了对生态文明制度维度的研究，其结果是生态文明作为一种新的价值观，无法有效地规范人们的实践行为[6]。有学者认为中国生态文明制度的主要问题是宏观发展全局中的微观具体生态制度缺失，政治领域所存在的若干弱点是我国生态文明的制度建构的症结所在，主要包括生态政治意识偏低、生态政治机制缺失和生态政治监管不足三个方面[7]。从马克思主义生态思想来反思我国微观具体生态制度的缺失，生态文明制度建设是出路。生态文明的全球化趋势和生态制度的缺失决定了我国生态文明制度建设的现实必要性[5]。我国的生态文明制度建设，就是要从根本上解决我国经济发展中存在的轻质量、重数量，轻结构、重规模，轻长远、重眼前，轻生态效益、重经济效益等问题，以避免“公有地悲剧”，实现经济社会与生态环境的共同可持续发展目标[8]。

（四）生态文明制度建设的框架结构

对于我国生态文明制度建设的框架结构，沈满洪认为，那不是单一的制度设计，而是制度结构的创新和制度体系的构建，是强制性制度、权衡利弊的选择性制度和道德教化的引导性制度等共同构成的制度体系，需要根据匹配原则、适用条件和彼此关系进行生态文明制度的优化选择[2]。在具体的制度框架上，张瑞、秦书生认为我国加强生态文明建设必须强化制度保障，需要在政治、政策和法律三个方面采取相应的措施[7]；张春华则认为应该从政府生态行政制度、生态文明产权制度、生态文明监管制度及生态文明参与制度等四方面来构建[5]。还有学者认为我国生态文明制度构建中存在约束性不强、资源环境产权交易处于初期阶段等问题，需要构建以资源环境产权交易和环境类税收为基础的生态文明制度[9]。2012年，党的十八大提出了要建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法和奖惩机制；建立国土空间开发保护制度，完善最严格的耕地保护制度、水资源管理制度和环境保护制度；建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度与生态补偿制度；健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度。这是一个完整的制度体系，它为我国完善生态文明制度建设提供了方向和指引。

二、生态文明制度建设的理论焦点和路径探索

（一）对绿色发展制度的理论探索

1.绿色GDP制度的理论探索。我国学者对地方政府实际以GDP增长为核心的政绩考核制度和评估体系进行了多方面分析，对生态文明建设视角下的地方政府绩效考核制度的创新进行了深入探索。学者们认为我国存在政绩考评体系决定经济发展模式的问题。我国各级政府长期存在“唯GDP论”的政绩观，片面地以GDP为中心，追求牺牲长远利益的“快速增长”，追求牺牲生态环境和自然资源的“无效增长”，制造出大量低效的GDP，却付出了高昂的环境代价[10]。在众多相关研究文献中，学者们从绿色GDP的概念和内涵入手，回顾了绿色GDP提出的背景和理论基础，概述了绿色GDP的表现形式，探索了绿色GDP的指标体系。其中比较有影响的有北京师范大学科学发展观与经济可持续发展研究基地所设计的绿色GDP指数体系，中国林业科学研究院森林生态环境与保护研究所探讨的“生态GDP”生态文明评价制度，以及北京林业大学生态文明研究中心设计的中国生态文明建设评价指标体系（Eco-Civilization Construction Indices，简称ECCI）等。这些指标体系非常有创新性，但是还未形成能被普遍接受的具有可操作性的绿色GDP考核制度体系。

2.循环经济和低碳经济制度的理论探索。针对循环经济发展制度，学者们进行了诸多分析和探索，所涉及的内容包括循环经济的指标体系、循环经济发展的制度障碍以及促进循环经济发展的税收与法律制度、财政制度、金融制度和产业制度创新等。有的学者还涉及到了包括产权、矫正性税收和补贴、成本、资金、需求、信息及对政府激励的循环经济立法中的基本激励制度[11]。针对低碳经济发展制度，学者们也进行了诸多分析和探索，所涉及的内容包括低碳经济评价指标体系的构建、促进我国低碳经济发展的财税政策、跨区域低碳经济发展管理协同机制、我国低碳经济法律制度和碳汇交易制度等内容。

3.“生态省”与“美丽中国”建设制度的理论探索。生态省（区）创建是由国家环保局在全国打造生态示范区的基础上拓展而来的，是以省为单位开展生态环境保护的制度。我国许多省市结合地方实际，纷纷制定政策规划，推动了具有自身特色的“生态省”制度建设。学者们对“生态省”相关的制度设计也进行了探索。党的十八大报告提出，要把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。为了促进美丽中国的实现，学者们对美丽中国建设的法律制度和机制进行了有益探索[12]。

（二）对完善生态补偿机制的理论探索

生态补偿机制是生态文明建设的重要动力机制。完善的生态补偿机制是保护者自觉行为的动力机制，更是我国经济社会发展与生态文明建设实现共赢的重要前提。在诸多研究中，学者们对生态补偿机制的重要性、各主体功能区和具体区域的生态补偿机制构建、生态补偿机制中的政府财税政策完善、跨地区跨流域间的横向生态补偿机制构建、民族地区生态补偿机制的特殊性等进行了系统分析。学者们认为，我国生态补偿机制尚不够健全，不足以从根本上驱动生态环境保护者的自觉保护行为，应该从宏观层面出台《生态补偿条例》或相关制度，加快生态补偿立法进程，建立和完善生态补偿政策体系，开征生态税费，建立多元化融资渠道，进一步完善生态补偿管理体制以及全面强化多部门间的协调与配合[13]。

（三）对资源环境保护制度的理论探索

针对资源环境存在的问题，学者们从多方面探索了国土空间开发保护制度、耕地保护制度、水资源管理制度、环境保护制度和资源有偿使用制度等制度建设问题。在探索中，学者们有两种思路，一是重视政府严格监管的制度建设思路；二是注重市场机制作用的制度建设思路。面对比较严峻的资源和环境问题，学者们认为应建立最严格的相关法律制度，并实行最严格的政府监管，如通过划定土地红线和生态保护红线等实行最严格的国土空间开发保护制度、最严格的耕地保护制度、最严格的水资源管理制度和最严格的环境保护制度等；为了充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，对某些会产生外部性影响且可以通过市场机制作用调节的领域，可通过排污权交易制度、集体林权制度、环境的产权制度和资源的产权制度等来完善和创新产权制度；但也必须充分认识到市场经济的局限性，更好地发挥政府的监管作用，控制“资本逻辑”的有效性范围[14]。

（四）对违法责任追究制度和监管制度的理论探索

违法责任追究制度和监管制度是生态文明制度建设中十分重要的环节。生态环境属于公共产品，不具有排他性。环境保护好则能体现出其正外部性；反之，则带来负外部性。因此，必须由政府出面严格监管。学者们认为，由于我国现行法律、法规和政策在环境责任和环境损害赔偿等方面存在制度缺失，严重影响了环境责任的有效落实，造成大量环境被破坏的现象。因此，健全违法责任追究制度和监管制度，是维护环境公平正义和公众环境权益、强化企业社会责任的重要举措，也是维护社会和谐的重要保证。建立以环境损害赔偿为基础的环境违法责任追究制度和监管制度，依法追究环境损害责任者和监管不作为者的刑事、民事责任，可以使“污染者负担的原则”落到实处，从而有效地分解和传递环境责任[6]11。

（五）对生态环保公众参与制度和生态文明教育制度的理论探索

在我国，生态环保公众参与制度和生态文明教育制度尚未健全，非政府环保组织话语权缺失，不能有效发挥应有的作用[10]。学者们认为，要从维护公众环境权益出发，进一步完善政府信息公开制度，确保公众的知情权、表达权、参与权和监督权，充分发挥公众的监督力量，推动公众自觉参与生态文明建设。要建立完善的生态文明教育制度，把生态伦理道德教育贯穿于国民教育全过程，大力开展丰富多彩的生态文化教育宣传活动，树立起生态文明价值理念，提高公众自觉遵守生态道德准则和规范的能力，形成有益于人与自然和谐共处的生产方式和生活方式。

（六）对生态文明制度建设系统性和整体性的理论探索

北京大学郇庆治认为，党的十八大报告设了“大力推进生态文明建设”专篇，使得党中央所确定的面向未来创建社会主义生态文明的政治行动纲领有着明确的制度创新维度。这对我们深入理解与贯彻落实其战略部署和任务总要求具有重要的现实指导意义。这意味着，在制度层面上，我们需要依照生态文明所彰显的新理念和总体目标，全面反思与审视当前的政治、经济、社会、文化制度及其组合架构。其最终指向则是，在经过一个漫长的不断创新和不断演进过程之后，能够建立起一整套崭新的或合乎生态文明的生态、社会与经济制度体系，从而构成一个社会主义生态文明新时代的制度（组织）结构基础[15]。生态文明制度的建设并不是孤立进行的，它与中国特色社会主义政治、经济、社会、文化制度的改革和完善密切相关。我国生态文明制度建设应更加注重制度设计的系统性和整体性，在探索生态文明制度建设的同时，探索有利于生态文明建设的行政管理体制、法治体系和责任考核制度；探索有利于生态文明目标实现的经济调节机制；探索有利于生态文明建设的社会监督机制和公众参与机制；探索有利于生态文明思想弘扬的文化教育体制。

三、我国生态文明制度建设亟需加强探索的领域

近年来，我国经济社会发展与环境保护之间的矛盾十分突出。我国已有的生态文明制度为何不能有效遏制生态环境破坏的行为？其原因不仅仅是制度体系不健全，更重要的是人们在现实生活中仍缺乏对实现生态公平和环境正义的应有关注，从而易于出现有法不依、执法不严等问题。为了建立系统完整的生态文明制度建设体系，应该加强以下领域的探索和研究：

（一）生态文明制度建设的生态公平和环境正义

生态公平和环境正义表达着人们利用自然并在自然资源中获利时所需承担的保护自然资源的基本责任，是生态文明制度建设的重要理论前提和主要任务，也是关于环境主体之环境行为所关涉的伦理系统（理念、规范和德性）的核心内容。我国的生态文明制度建设，必须促进生态公平和环境正义的实现，合理地关照其他物种和生态环境应该享有的公正与正义要求，从而公平地在人与人之间（代内之间和代际之间）分配自然资源和分摊生态责任。为此，必须重视对生态文明制度建设中的价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习惯和意识形态等非正式制度层面内容的研究和探索，促进人类自我意识的全面提升，实现生态公平和环境正义。

（二）生态文明制度建设中的制度约束力和执法独立性

制度之所以可以起到约束的作用，是以有效的执行力为前提的，即有强制力保证其执行和实施，否则制度的约束力无从实现。生态保护是不能逾越的红线，是高压线，但现实生活中，经常出现被逾越的现象。发生在许多地方的生态安全事件和环境污染事件就是源于地方监管部门执法不力，而执法不力的直接根源又在于地方政府部门主导的唯GDP政绩观和行政干预以及监管部门实质上的监管权力缺失。为保证相关制度的执行效果，在生态文明制度与相关机制设计上，应高度重视对环保部门执法权扩充和执法独立性的探索。只有保证环保部门执法的独立性、公开性、公平性和公正性，才能消除地方政府部门为了经济发展的政绩而对环境执法的干扰，也才能保证在监管上严格执行环境影响评价指标，真正起到制度约束的作用。

（三）生态文明制度建设中的制度全局性和区域特殊性

要从国家战略的高度，进一步探索全国性的生态文明制度体系，以统领全局，协调各方利益和关系。同时，也应该关注生态文明制度建设中的区域特殊性，特别是西部民族地区的特殊性。西部民族地区既是自然资源富集区，又是生态环境脆弱区。目前，西部民族地区生态环境整体功能退化的趋势并未得到根本遏制。西部民族地区将在很长一个时期内面临自然资源大规模开发与该地区民族群众因为改善生存条件、提高生活水平而对脆弱生态环境加剧破坏的双重压力。因此，要制定和完善相关法律法规，为西部民族地区生态文明建设常态化提供规范保障；要根据实际需要，探索民族地区地方生态保护制度、资源有偿使用制度和重点生态功能区的生态补偿制度，健全体现生态文明要求的考核评价体系和执法机制等。

参考文献：

[1]道格拉斯·C·诺斯.制度、制度变迁与经济绩效[M].杭行，译.上海：上海三联书店，1994：3.

[2]沈满洪.生态文明制度的构建和优化选择[J].环境经济，2012（12）：18-22.

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[5]张春华.中国生态文明制度建设的路径分析：基于马克思主义生态思想的制度维度[J].当代世界和社会主义，2013（2）：28-31.

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