高校内部治理结构重建中的范式选择——兼谈高校章程建设的路径

曾中秋

（安康学院 政治与历史系，陕西 安康 725000）

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》中明确提出要建设“依法办学、自主管理、民主监督、社会参与”的新型高校管理制度，这表明完善高校治理结构是建立现代大学制度的核心内容和实现形式。我国高校大学内部治理结构的改革，既有创办世界一流大学的驱动，亦有国家教育行政管理层面的推动，还有大学内部自我改革的萌动。改革动因不同，认识有别，理念各异，改革范式不一，出现诸多问题不可避免。本文仅对目前我国高校内部治理结构存在的问题及其重建方式予以探讨。

一、高校内部治理结构存在的主要问题

（一）阻滞了高校决策层的多元化，内部治理缺乏科学民主的决策程序

1.从治理结构的主体看，决策主体及构成以行政力量为主，学术力量参与度有限

高校治理结构的改革属于高校内部行政管理阶层的自我改革，由以前的管理者推动或制定改革政策值得商榷，权力的再分配值得期待。我国高校的决策主体过于单一，目前高校内部治理的主体是党政力量，高校实行党委领导下的校长负责制。学校党委会是学校的最高决策机构，校长办公会是学校决策的最高执行机构，高校学术委员会、教学委员会等对学校发展至关重要的各类机构的负责人也基本上都由学校行政领导担任，组成人员则由各院系及相关职能部门领导组成，代表学术力量的教授象征性地参与，导致普通教师话语权有限，院系普通教授和一般管理干部缺乏参与学校决策的途径和平台，无法真正参与学校各项管理与决策，高校内涉及广大教职工和学校发展的重大决策往往由少数人作出。这种“精英治校”模式下，决策主体单一，缺乏普通公众的有效参与，导致了决策为校领导意志所左右，在决策无法统一不能形成合力时，领导职位的高低无疑成为形成统一决断的标准。这决定了以普通教授为代表的一般教师被排除在决策层之外，对高校发展最有发言权的教师基本丧失了话语权，普通公众参与度有限，难以真正实现教授治校、学术自治，难以遏制行政权力对学术自治的干预。伯顿·R·克拉克曾经指出：学术系统如何分配权力和使权力合法化，这可能是最重要的方面，他引用阿什比的话说，“大学兴旺与否取决于其内部由谁控制”[1]。

2.高校内部治理缺乏科学民主的决策程序

目前高校民主管理监督尚未真正实现，决策过程缺乏严格的制度保障和严谨的民主程序，高校管理民主化在某些方面甚至有倒退的趋势。在“官员治校”这种单一的管理构架和“精英治校”模式下推崇的科层制官僚式管理方式，是目前我国高校的基本管理构架和管理模式。这决定了学校发展和涉及教职工切身利益的重大事项，基本由“精英阶层”在小范围通过“圆桌”会议敲定。这种决策模式高度集权，透明度严重缺失，普通教师只能通过各种文件关注学校发展。欧美国家的大学管理极其注意发挥教授的作用，大学的决策机构、重要管理机构都积极吸纳一线教学人员加入，特别是教授加入。这一点也可从欧美高校的大学章程中清楚看出，如哥本哈根大学章程规定，“评议会由校长和14名成员组成。其中2名为任命的校外成员，还有5名院长，2名研究人员和其他教师的代表”；耶鲁大学章程规定，“每个学院的终身教授同时是行政人员，他们和校长、教务长、院长一起组成终身职员理事会。该理事会是学院的管理机构，处理有关教育政策、学院管理的事情”。

（二）碍了学术事务的有效开展

高校“行政化”管理使得高校的学术自治难以实现。高校学术事务的顶端设计和管理基本由科层制的行政人员在管理，这样就存在两个问题：一是管理人员不熟悉学术事务和教学管理的规律，深入基层调研不够，政策制定难免脱离实际，抑或曾经服务于教学一线，但不能紧紧把握教学发展变化的实际情况，致使政策的制定脱离真实情况。二是长久形成的行政官僚作风严重妨碍学术事务的自由发展，习惯于高高在上，不深入研究学习，“拿来主义”倾向严重，导致制定的政策脱离本校实际情况，事与愿违。大学的本质在于学术自由，学校的一切事务都要为这一本质服务。教授治校、学术自治是大学的基本管理模式和大学制度的核心内容。例如，1873年哥廷根大学哲学院颁布的章程中就规定：“所有教授，只要不涉及损害宗教、国家和道德的学说，都应该享有教学和思想自由这种责任攸关的权利，关于课程中使用的教材及讨论的各家学说，应该由他们自己决定。”[2]“如果大学没有全面接受和贯彻落实学术自由的原则，那么大学就不能履行她的三大功能。从总体上看，大学是为社会而存在，任何限制大学教师自由的行为都将影响大学的效率，破坏大学的精神，最终将损害社会利益。”[3]“在西方大学的发展过程中形成的教授治校，是现代大学制度的核心内容之一。教授治校赋予教授参与学术事务的决策和管理的权力。教授团体主要通过评议会（或教授会）及其下设的一些专业委员会，如经费预算委员会、学术委员会、教务委员会、教师聘任委员会等，决定经费预算、课程计划、学位标准、人事聘任政策等”[4]。“其用意在于实现教育资源从‘行政权力主导型’配置模式向‘教育规律主导型’配置模式的转变，其本质是教育活动规律、科学研究规律和学校发展规律重新成为公共资源配置的圭臬”[5]。

二、高校内部治理结构范式重建的路径

（一）明确范式重建的原则

1.协商一致原则

20世纪80年代以来兴起的“协商民主”理论为如何制定大学章程提供了有益的视角和方法。“协商民主”理论强调以交往理性取代工具理性，充分发挥话语的建设性作用，强调人们在遇到一些政治问题时，应该通过对话、讨论、辩论、审议以达成共识而不是以操纵、强迫、欺骗和武力相向等方式来解决。“协商民主”理论认为，在非强制交往中会催生形成一种相互理解关系、达成共同意志的潜力，即交往权力。交往权力向行政权力转化的意义就在于，行政权力不应该自我繁殖，它的再生产，应该仅仅是交往权力之转化的结果，即用交往权力驯化行政权力。哈贝马斯指出，“法律的合法性必须从形成意见和意志的话语实践中产生出来。”[6]即强调法律的来源，必须是在经过合理商谈之后形成的。大学章程作为高校根本性规范文件的文本和大学精神的载体，实际是依法治校在一所大学的延伸和具体化、个性化。那么如何制定出既具有合法性又具有合理性的大学章程，不仅是一个理论问题，同时也是一个实践问题。高校内部治理结构重建和大学章程制定过程可以借鉴“协商民主”理论的主要思想：一是吸收“协商民主”理论的本质“形成共同意志的权力”，强调权力的合法性和保证“合法性权利”取得的程序正当。二是借鉴“协商民主”理论中“合法性权利”获得过程中“话语实践”的作用，强调权力博弈过程中双方要通过对话、讨论、辩论、审议的形式互相说服，比如事关学校发展重大政策的出台和涉及教职工重大利益的分配，不能以行政权力替代学术权力，不能用权利操纵、引导、利诱甚至欺骗等方式来解决，应通过建设性的交流，诚实地传递思想，注意倾听并理解他人，利用批判性思考和理性观点制定出一个能够为全体教职员工和学生集体同意的大学章程，用交往过程中释放出来的交往权力去制约行政权力对学术自治的入侵。

2.程序公正原则

程序公正原则是在大学章程建设中应坚持的应用性原则。协商民主本质也是一种程序民主，大学章程的建立应当遵循正当的程序原则，高校内部治理结构重建中主体的遴选和重建过程的制度设计是关键，而最重要的就是要保证程序公正，这是首先要解决的问题之一。因此，在结构重建及章程制定中应遵循以下应用性原则：

第一，制定章程参与主体的广泛性。高校内部治理结构的重建是学校最核心的制度安排，是行政权力和学术权力博弈的结果，选择什么样的人领导及参与重建工作是首先要解决的一个问题。大学治理是利益相关主体的共同治理，每个利益相关者都有参与大学治理的权力，主体的多元化是解决问题的基本办法。除了行政力量之外，校内教授会、学术委员会、教学委员会、工会、教代会代表、学术科研机构、学生社团、校友会等各种团体都有权参与其中，形成各利益相关主体共同参与决策的机制。一方面，参与主体的产生应有相关制度的约束，应在校内外大范围地公开遴选，而非领导划圈指定；另一方面，需通过各种形式的舆论宣传引导，召开一定形式的动员会，让大家充分认识改革重建及大学章程建设对学校发展的重大意义，形成人人关注学校改革，人人参与学校建设的局面，引导教职工去思考如何争取自己的各种权利。

第二，制定章程过程的充分论辩。高校内部治理结构重建过程中存在争议不可避免，特别是在权利重新界定和划分等方面，而面对分歧最好的办法就是充分论辩。不同的利益代表方需抛弃先前的经验主义优势，与对方针锋相对、互相质疑，在接受对方质疑中证明自己观点的正确性。对章程设置中的核心制度安排，特别是关于教授治校的相关制度设计是否能充分体现教授的主体作用，如关于学术委员会的人员组成、条件规定、功能整合、权利划分、学术委员会是否能独立运行，行使审定权、审议权、评定权和咨询权等内容展开辩论。在此过程中，学校领导及行政力量应和所有持不同见解者展开辩论，并接受各方的质询，而不仅仅是作为政策的解释者而存在。通过各种形式的座谈会对章程草案进行充分讨论和辩论，主要的利益相关体均可获得对话资格和事实上的话语权利，为各种见解提供均等的公开讨论机会，不能埋没窒息任何一种见解，使大学内部各种力量形成合力、组成合作共赢体，推动现代大学制度的高效运行。

第三，制定章程过程中的认真反思。利益各方在倾听和接受质疑的过程中，对自己坚持的认识和见解进行反思，逐渐认识不足。一是反思者须有主动反思的意愿，需认识到反思是统一认识、消除差异、共同提升的有效方法。二是双方需意识到反思是个过程，不期望通过几场辩论就能让对方心悦诚服地接受自己的观点，所以认识未统一前，不宜过快出台政策。三是通过反思，对原有的论据进行补充、完善乃至修正，逐渐消除对立、取得共识。

第四，章程制定结论自治。经过充分论辩和认真反思而获得的论辩双方均认可的结论，应通过适当的程序为所有制定者遵守。

（二）明确范式重建的内容和方法

高校内部治理结构范式的重建，务必革除各种无序和失范，主要解决两个重点问题：

首先是领导决策权、行政权力、学术权力三者权力的关系和权责界定。

理想的状态是，坚持具有中国特色的党委领导下的校长负责制，学校党委会是我国高校的最高领导和决策机构，这是必须坚持的具有中国特色的领导和决策机制，无需讨论；校长做为学校法人代表，独立行使学校行政事务管理权，对党委会负责；学术委员会或教授会独立行使学术事务管理权，实现学术自治、教授治学，学术委员会接受党委和行政监督，非大学章程约定事项行政权力不得干预学术委员会独立自主地开展工作。

改革的重点，一是将行政权力和学术权力切块分割，将学术事务管理权从原来的校长行使交由学术委员会独立自主行使，强调党委决策权、校长行政管理权、学术委员会学术自治权三权相对独立。二是完善配套制度。党委领导、校长治校、教授治学三者地位和功能界定清楚后，重点解决配套制度建设问题，各高校根据自身实际情况在彰显学校特色的基础上，应重点解决校长治校、专家治学、民主管理三类制度。清晰厘定大学学术权力与行政权力各自的权责边界，需要在内部制度设计中得到体现和保障，其核心要素是学术自治、教授治学，行政管理应围绕学术管理来进行，以学术自由为导向提升大学学术管理的地位。学术管理的重点是明确高校教授会的作用、学术委员会的职能和地位以及学术委员会在教学科研评价标准、学科专业建设规划、专业设置调整方案、学术成果评定方面的地位。三是在现行高校管理体制无法实行变革的情况下，应鼓励各高校在现行体制内尝试教授治校的多种实现途径，给予教授更多的空间，使其充分参与大学管理。如加大学校党委会中党员教授的比例，党员教职工代表列席党委会，扩大教代会的职责，加大教授代表的比例，教职工代表参与校务会议，减少学校学术委员会、学位评定委员会、职称评审委员会、教学指导委员会等学术机构中行政领导的比重等等。

其次是构建学术委员会民主管理、协商监督程序的设计。

在党委领导决策权、校长行政管理权、学术委员会学术自治权划分明确的前提下，明确大学学术委员会的民主管理、协商监督机制，是需要做的另一项重要工作，任何失去监督约束的权利都存在失衡的可能，程序的合法才能保证既定制度持久地运行。程序设计的重点应放在学术委员会审定权、审议权、评定权、咨询权等四类职权的使用程序和监督管理上。这样，既能保证学术委员会自由裁量权的充分使用，又有相应的程序管理制度约束，从而使权利运行在程序约定的轨道上，明确任何越轨失范的行为都会受到应有的惩戒。同时还应重点解决好学术委员会的建立及相关工作程序的制度建设。如学术委员会及各专门委员会的选举办法、学术委员会各专门委员会的议事规定、学术争议申诉处理办法、学术评价与学术道德管理办法、学术委员会委员惩戒管理规定以及健全二级单位学术自治管理等相关规定。