地方法规与地域社会变迁——以《南山州县章程》对清代陕南移民租佃的规制为中心

王聪聪

（宜春学院 政法学院，江西 宜春 336000）

在很长时间里，清代陕南地域开发都是学术研究的热点。由于清陕南移民中租佃与雇佣关系发达，甚至被学界认为是传统中国资本主义萌芽发育与发展的典型。因此，学界对清代陕南移民的原因、成就、问题等宏观方面有较多研究，但很少从微观方面，以地方法规为切入点，探讨地方法规与清代陕南地域社会变迁的关系。事实上，地方法规对区域社会发展具有重要影响，是观察区域经济演变不可缺少的视角。比如，清代陕南租佃地方法规对协调移民与土著利益，减少租佃矛盾，促进陕南的有序开发起了重要作用。本文试图以清代陕南地方法规《南山州县章程》为切入点，勾勒出地方法规对租佃之规制、对陕南区域开发与生态变迁之影响以及历史启示。

一、清代陕南移民开发中的租佃纷争

（一）清代陕南移民与陕南区域开发

1.清代陕南移民

清代陕南包括汉中府、商州直隶州及兴安府。清代陕南成为移民迁入地，与自然资源、地理位置、人地关系与政府推动等因素密切相关。

首先，清代陕南拥有众多森林和矿产资源，而且陕南气候适中，水资源丰富，具有良好的生态环境。在地理位置上，陕南居于多省交汇处，便于各地移民迁入。其次，陕南在明末清初屡遭战乱，人口稀少，大量土地有待开发，吸引了众多外来移民，“自乾隆三十七、八年以后，……穷民就食前来，旋即旋谷依言，开垦度日”[1]。再次，清政府为开发山区，缓解人地矛盾，增加税收，推行“招徕流徙，尽辟荒芜，生聚繁衍”，“轻徭薄赋，相与休息”的政策[2]。同时，清政府为鼓励向陕南移民，减轻税收，“山内地广赋轻。……极多不过三四千，小县只数百数十两，缘当国初定赋之时，多系未辟老林，故率从轻科”[3]。而陕南地主也以薄赋、低租招揽移民，“徭粮极微，客民给地主钱数千，即可租种数沟数岭”，“附近省民利其地方赋轻，襁负而至，佃山结屋，垦土开荒”[4]。这些构成了移民的拉力。

而在清代湖南、江西、湖北等东南地区，人口稠密而土地稀少，土地已无法容纳如此多人口，“今生齿日繁，谋生者众，几使野无旷土，人无游民，地利尽而民亦困矣”[5]。人口与土地之矛盾促使大量民众离开故土，去寻找新栖息地。这些构成了移民的推力。

清代陕南大规模移民历经百余年，始于康熙初年，以乾隆中期为盛，渐息于嘉庆年间。清代陕南移民涉及全国十几个省份，汉中知府严如煜称，“川、陕边徼土著之民十无一二，湖广客籍约有五分，广东、安徽、江西各省约有三四分，五方杂处”[1]。清代地方志记载，“土著十之一，楚、皖、吴三省人十之五，江、晋、豫、蜀、桂五省人十之三，幽、冀、齐鲁、浙、闽、秦、凉、滇、黔各省人十之一”[6]。

2.清代陕南移民对区域开发的作用

在清代，当移民进入陕南，就要寻求可耕种土地。这主要有三条途径：第一，移民购买土地。由于需要资本，很多移民不具有此能力。第二，移民开垦政府荒地。嘉庆五年，曾谕令：将南山老林等处可以耕种之区，拨给开垦，数年之内，免其纳粮，俟垦有成效，再行酌量升科[7]。第三，移民佃种当地人的荒地或荒山，成为佃户。由于不具很多资本，许多新移民佃种土地，构成了陕南庞大的移民佃农群体，“本大者买地、顶地，广辟山场；本小者典地、租地，耕作谋生”[6]。“外省流民，……佃地承课者十之五六。买地落业者十之一二”[8]。

很多新移民通过向地主交纳押租，租种土地，成为佃农，“土著者不能垦，则课之流寓。先贽山主用金多寡不等，谓之进山礼。山主给以课帖，议课钱若干，□有书有长远耕种，听凭添棚、顶卸，无得阻挠者”[8]。租佃对移民在陕南站稳脚跟并寻求进一步发展起了积极作用，“新民善规地利，所获之利子母相权，不数年称小康焉，又数年至巨富焉”[9]，“尽力耕耘，多方勤苦，兼且数年起家”[10]。而且，移民对发展陕南农业起了重要作用。移民开垦了大量荒地，耕地面积不断扩大。陕南南郑“因川民移居日众，昔之深山大林概成熟地”[11]，“低山尽村庄，沟岔无余土”[1]。同时，陕南移民刺激了经济作物的市场化。湖南、江苏、安徽等地的治茶历史及技艺领当时之先，随着移民迁入，这些地区先进的生产技术也传播到陕南，提高了陕南制茶工艺，促进了陕南茶业的发展。顺治初年，安徽歙州刘国正迁徙商洛，采用南方茶种及耕作技术进行试种，获得成功，并不断扩大生产规模，茶叶增至二十余亩[12]。到清末，陕南汉中已经非常繁华，“西则陆道陇蜀，东则水达鄂皖，商贾辐辏，货物山积虽繁荣不及长安，亦陕西第二都会”[13]。

（二）清代陕南移民开发中的租佃纷争及影响

但陕南开发中，也存在不少问题。比如，移民与地主租佃关系紊乱，两者权利义务难以确定，争诉频发，阻碍农业良性发展并加剧了生态恶化。

1.租佃争诉阻碍了经济发展

在陕南，很多移民租佃土地，仅是口头承若，并没有签订书面契约。即使签订租佃契约，也不规范，双方权利义务并不明确。笔者以同治年间陕南兴安府紫阳县一份租约为例说明陕南租佃契约之不规范：

立出承稞字人黄制义，今承到陈义源名下高姓所种之地壹分、房屋壹座，其界照高姓所耕原地原畔，地内茶桐竹木乙并在内，议定每年完纳包谷租稞壹石三斗正，无论丰歉之年，送门过斗，不得短少分文。当出扯手钱壹拾六串文，比日现交，无欠分文。在地下不得短少稞租，损坏树木滋事等情，如有此事，听主提地另佃。日后不种，钱稞两交，不得异言。今恐无凭，特立承稞字为据。

外批：每年春季还小麦一斗，内少包谷课一斗，又据。

陈肇田

在中见人李枝富

戴宁信笔

同治七年十月廿八日黄制义面立[14]

此租佃契约订立于同治年间，但也反映了清代陕南租佃契约的基本状况。此租佃契约对土地四至、租额、送租方式、欠租等有规定，但对转佃、退佃、押租等诸多方面缺乏规定，地主与佃农权利义务并不明确。

首先，由于租佃关系芜乱，转租之风盛行，争诉频发，“白河县境内四面皆山，外来佃种者十居六七，率多争佃距压或因辗转佃种，以致兴词控告者，几无虚日”[13]。对移民转租争诉，清代汉中知府严如煜也称，“积数十年，有至七八转者，一户分作数十户，客租只认招主，并不知地主为谁，地不能抗争，间有控讼到案”[3]。

其次，移民向地主交纳押租，作为保证金。如移民不欠租，当地主退佃，应退还押租，否则就会酿成纠纷，“土著者不能垦，则课之流寓。先贽山主用金多寡不等，谓之进山礼。……非流寓黠而土著愚也，盖不如是则垦山者望望然去之，而肯费功力为他人作嫁衣裳哉!”[8]再次，移民花费大量心血，开垦荒地，使之成为良田。如果地主退佃，不给移民补偿，亦会产生诸多退佃补偿争诉，“南山恶习，佃户佃种土地，辞佃后不即交庄，既退复种。或籍修补房屋，栽有竹树及琐细物件。……至地内种有麻根，应即挖起迁栽，或地主量给钱文买回，不许佃户借端生事，以致口角斗殴”[15]。

由于租佃无序，争诉频发，而且移民利益无制度性保障，其劳作成果被无偿剥夺。这不仅打击了移民的生产积极性，亦阻碍了陕南经济发展和区域开发。

2.租佃无序加剧了生态恶化

租佃无序亦对陕南的生态变迁产生了不利影响。在短时间内，大量移民涌入，造成人地关系紧张，移民釆取焚烧森林等原始野蛮的开釆措施，对生态造成严重破坏。而租佃关系混乱，移民利益缺乏保障，又在很大程度上加剧了乱砍滥伐等短视行为，加重了陕南生态恶化。

首先，如地主任意退佃，移民利益难以保障，同时地主也没有经营土地的长远计划，“十年种树，其利不在目前，定难责之棚民佃户，是在山主之能为远图也”[16]。地主恣意加租，移民辛勤耕种，却不得其利，自然没有改善土地的主动性，“一切耕褥培奎之法皆无力为之”[17]。 其次，由于租佃关系芜乱，移民只顾眼前利益，粗放开发，导致水土流失，土地肥力下降；乱砍乱伐，致使大片森林消失，“山谷依旧，林木全非，究其故，皆佃户希图渔利，私行转佃，一任砍伐”，“以致古木荡然”[18]。

这使陕南生态环境严重恶化，“山中石多而性浮，非独杂主土山者，雨多必至碎裂，即一望悬崖，本自石骨峥嵘，而久雨之后，亦时时砰坠”[19]。同时，陕南自然灾害也更频繁，“自开种苞芦以来，沙土倾泻溪涧，填塞河流，绝水利之源。其山既垦，不留草木，每值霉雨，蛟龙四发，山土崩溃，沙石随之，河道为之壅塞，坝岸为之倾陷，桥梁为之坠圮，田亩为之淹涨”[1]。

陕南移民租佃关系的无序加剧了租佃争诉，而移民利益缺乏保障，乱砍滥伐，水土流失，则加剧了对陕南开发中原本就脆弱的生态环境的破坏。

二、《南山州县章程》对陕南移民租佃纷争的规制

清代陕西地方政府洞察到陕南移民与地主租佃关系的无序性。为规范租佃关系，保护陕南生态环境，使开发更有序，秉持中立立场，兼顾地主与佃农双方利益，于嘉庆十七年颁布了《南山州县章程》。清代并无统一的租佃成文法典，《南山州县章程》则在一定程度上弥补了国家成文法典之不足。

（一）对租佃契约的规制

当移民来到陕南，往往会租种土地。但在很多情况下，移民与地主并不签订书面租佃契约，而仅仅是口头约定，引起很多纠纷。为规范移民与地主之间的关系，《南山州县章程》规定，“佃户契约宜开载分明也。……契约内注明山地丘段，或四至里数，并顶手租稞各若干，及佃种年分，以杜争占讦讼之端”[20]。《南山州县章程》要求移民与地主签订内容详细的书面租佃而非口头契约。如地主与佃农以契约约束双方行为，可预防很多争诉。并且，当双方产生争诉，租佃契约也能作为司法裁判的重要依据。

（二）对移民转佃的规制

1.限制移民转佃

受利益以及其他因素驱动，移民转佃非常盛行。移民会把自己租种的土地转租给他人，这样不仅侵犯了地主对土地的处置权利，而且使土著害怕不能及时收租。因此，土著往往不允许移民转佃，从而造成不少争诉。当移民转租时，租佃从地主与移民两方关系转变为地主、移民与实际耕种人三方关系，利益关系更复杂。对转佃，《南山州县章程》规定，“如原佃不能遍种，另招佃户分种，亦应邀同乡地人等共同立约，仍由地主出名，原佃不得私行转佃”[20]。如果移民要转佃，必须经地主应允，以地主名义而非佃农名义与实际耕种者签订租佃契约。

2.要求签订转佃契约

㉑㊸S．M．Cretney and J．M．Masson，Principles of Family Law，Sweet and Maxwell Publisher，1997，p．642，p．639．

虽然地主反对佃农转佃，但在现实中很难禁止佃农转佃，因此需要有效规制转佃而非单纯禁止。当移民转租，转租人与被转租人通常不会订立租佃契约。对此，《南山州县章程》规定，“倘佃户将地转佃他人，或与人分种，从前未曾知会地主、眼同乡地写立契约者，勒限半年补换契约”[20]。其解决方法是要求佃农及时通知地主，签订新租佃契约，明确租佃关系。

（三）对地主增租的规制

1.地主不能随意增租

当土地经过移民开垦，肥力提高，受利益驱动，地主会要求加租。署佛坪同知贾荣怀写道，“垦得荒山变熟田，悔将佃限写多年。额租难益庄难退，只好扯手频添钱”[21]。对此，《南山州县章程》规定，“原佃开垦成田者，取有顶手，地内出息，应听原佃收用，仍于佃约内注明，给地主收执，地主不得妄冀分肥”[20]。为平衡双方利益，章程禁止地主随意加租或以土地买卖为借口退佃。

2.规定增租比例与程序

移民投入大量人力物力，使荒地变成熟地。如果地主见机加租，对佃农显然不公平。对此，《南山州县章程》承认了地主可加租，但对加租比例予以限制，“垦地成熟，获利倍多，许地主邀同原议乡地人等，酌加租稞，俟加租后仍于原契内批明加稞年分，此后不得再加。所加租稞，俱不得过十分之五”[20]。

同时，《南山州县章程》规定地主加租需一定程序，不能擅自加租，必须公议，“地主加租须凭乡地酌定，不得多加也。山内荒地，地主不能自垦，有地与无地同”[20]。即使地主要加租，也要双方和当地名望之人公议。在加租次数与比例上，地主只能加租一次，比例不得超过百分之五十。并且，此后地主不得再加租。

（四）对移民优先购买的规制

移民为土地开发花费了大量心血，《南山州县章程》保护移民合法利益，规定了移民的优先购买权，“至地主欲行变卖，先尽原佃之人，或承买，或分买。如原佃无力置买，始准另卖”[20]。在同等条件下，移民优先购买，这有助于保护移民利益。移民耕种多年，对土地情况比较熟悉，也倾注了情感。由移民获得土地所有权，继续耕种，能稳定农业生产与佃农生活。

（五）对地主退佃的规制

1.地主不能任意退佃

如地主任意退佃，会打击移民的生产积极性。如果移民按时交租，地主就不能退佃。《南山州县章程》规定，“其佃户人等如无欠租等事，一律换约认主，不得夺佃自种，亦不得将原佃起发，另招佃户”[20]。

2.规定退佃具体标准

当移民欠租，地主可要求退佃。但如佃农仅少量欠租，地主退佃，显然对移民不公平。对此，《南山州县章程》规定，“佃户拖欠租稞应准地主禀追，不得率行夺佃也。……如因岁歉无收，或因地土瘠薄，出产利微，该地户多年承佃，家室众多，应将所欠租稞量为情让，或分年代交，以纾佃力”[20]。只有当佃农欠租达到一定数额，地主才能退佃，这就限制了地主的任意退佃，保护了移民利益，亦使租佃关系更稳定。如佃农少量欠租，地主可免除部分欠租，亦可让移民分年归还，减轻佃农负担。

3.规定退佃程序与补偿

如移民欠租，地主可退佃。但为避免激化地主与移民之矛盾，《南山州县章程》也规定了退佃程序，“若并非歉收，佃户藉词拖欠及逐年尾欠不清，准地主禀官究追，不得径行夺佃，致肇事端”[20]。其规定，如要退佃和驱逐移民，必须由官府出面，地主不能自行退佃。

佃农投入很多人力与物力，培育土地肥力，提升土地价值，如地主退佃，移民可要求补偿。对此，《南山州县章程》承认其权利，“其地内如有已盖房屋，即令地邻、乡约同业户公同估价，酌给银两，以作搬移之费”[20]。要求地主给予移民补偿。同时，为兼顾两者利益，《南山州县章程》规定移民与地主邀请其他人共同评估房屋等价值。

（六）对移民丧葬用地的规制

丧葬是指移民自己或亲人去世，埋在土地中。这虽然不属于租佃，但与租佃密切相关，“民间贫乏之人，寸土皆无，设遇家族死亡，即须央人到地主或亲朋处讨土埋葬”[22]294。移民本人或者亲人去世，会埋葬在地主土地上。但如没有事先约定，两者便会产生冲突。对此，清代陕南商南县习惯法规定，“如讨土并附有坟境时，应将其除留坟境若干丈尺，令人议价书立字据，由讨土人收执。其有地主出卖地亩时，亦须将契内注明地内客坟几冢、有无坟境字样”[22]294。如地主同意，移民可在土地上埋葬，但土地所有权不发生变动，仍归地主所有。清代陕南商南县习惯法确认，“此项葬坟，均系有坟无境，若将来迁柩以后，其废穴仍归地主所有”[22]294。

随着时代变迁，土地所有权与租佃关系都会发生变动，佃农丧葬很容易引起纠纷，有的甚至延续数代之久。《南山州县章程》吸收了陕南地方习惯法中的合理因素，规定“佃户亲属死亡就地掩埋，宜分别立契约也。佃户种地日久，父子相承，亲属聚处，其有死亡人口，不能另行迁葬，或向地主价买穴地，或恳求地主给地掩埋，势所必有，若不明立契约，徒多讦告之端”[20]。为避免纠纷，地主与移民必须在契约中明确规定移民能否埋葬在地主土地中。

三、《南山州县章程》与清代陕南地域社会变迁

《南山州县章程》通过规范租佃关系，明确了移民与地主之权利义务，对清代陕南区域开发、生态变迁产生了积极影响。

（一）《南山州县章程》与清代陕南经济发展

移民按照自然环境与社会条件趋利避害，来选择阻力最小而收益最大的行为方式。由于移民与地主租佃关系紊乱，移民利益无法保障。移民只着眼于眼前利益。而《南山州县章程》引导与规范租佃关系，提高移民的生产积极性，亦使移民开发具有长远规划，从粗放型开发向内涵型开发转变。

首先，《南山州县章程》形式规范。《南山州县章程》吸收了陕南地方租佃习惯法中的合理因素，填补了清代租佃地方法规的空白。清代有些地方政府发布告示来规范租佃纠纷，但告示具有临时性，内容也比较简陋，效果并不显著。不同于一般告谕，《南山州县章程》有相当系统化的载体，是清代陕西地方长官制定的重要文件，具有长久效力，对陕南区域开发的规范是持续性的。

其次，《南山州县章程》内容丰富。其对转佃、退佃、佃农的优先购买权、埋葬问题都有比较详细的规定。以退佃为例，当移民欠租，地主可退佃，但必须由地方政府来处置，而不能自行退佃；当移民少量欠租，地主并不能退佃。地主应免除移民部分欠租，移民也可分年归还欠租；当地主退佃，地主应对移民给予适当补偿，保障移民利益，使其开发有长远规划。

因此，《南山州县章程》有利于规范租佃关系，有序配置土地与劳动力等资源，促进陕南区域开发。移民有了对未来的合理预期，就会轮耕土地，休养地力，避免土地过度开垦而造成地力下降，“山坡地土，原系瘠薄，种植之后，必须歇力，间年耕种，方能有收”[23]。

当移民的利益得到保障，生产的积极性就会提高，兴修水利，抵抗自然灾害，“川楚徙居之民，……导小渠以资灌溉。……各渠大者灌百余亩，小者灌数十亩，十数亩不等，町畦相连”[24]，“白邑侨户居多，素以贸易为利。尔来田畴日辟，水堰日增”[20]。

陕南移民修复和建立水利设施，增加灌溉田亩的数量，使粮食产量大增，经济作物亦快速发展，“近年汉南知种木棉，秋收木棉，秋收之际，白英满畦，亦兴利之一端”[25]，“汉中郡城，烟贾所居尽植烟草。盛夏晴雯弥望野绿，皆此物也，当其收时，连云充栋”[26]。

同时，部分移民还租佃山场从事手工业生产，“客户给稿立券，预写‘木尽留山，木尽留土’字样”[27]。因此，租佃关系的规范也促进了陕南手工业发展。

在道光与光绪年间，陕南经济呈现出欣欣向荣的局面，成为陕西地区的佼佼者，“安康城市繁华，商贾辐辏。……山西馆、黄州馆、武昌、四郎庙、江西馆、陕西馆、皆高大宽敞。……于此益见商旅之多，贸易之盛”[28]。陕南城固县，“康熙以来，休养生息百余年，蔚为繁富之区。……至道光、咸丰间、农多饱暖，商裕财贷，县境世家望族，闾里之民户口滋繁，称极盛焉”[29]。

（二）《南山州县章程》与清代陕南生态变迁

通过租佃，移民获得和开垦土地，使荒山变成良田，助推陕南发展，但也造成了生态问题。大批移民的流入，超过土地承载限度，破坏生态环境。在一定程度上，《南山州县章程》对保护陕南生态环境起到了有益作用。

首先，移民垦殖带有盲目倾向，往往更重视短期利益，泽竭而渔，不计后果。《南山州县章程》规定，地主不能随意退佃、加租，规范了租佃关系，使移民的长远利益得到保障，减少短期行为。从而，移民可合理、科学利用土地，采取深翻土壤、套种、轮作等精耕细作，而不是野蛮开发，减少移民对环境之破坏。

其次，《南山州县章程》影响着移民的产业选择。农业见效较快，而对生态环境具有重要作用的林业见效慢。因而移民倾向于发展农业，而不愿发展林业，这是农业短期利益与林业长期利益之矛盾。《南山州县章程》通过规范租佃关系，确保移民长远利益，从而使其愿意发展林业，改善生态环境。

但尽管如此，《南山州县章程》也无法逆转清代陕南生态环境不断恶化的局面。其一，《南山州县章程》制定时间较晚，已经严重滞后于陕南区域开发的历史进程。清代陕南移民开始于康熙年间，历时百余年。其间，地主与移民租佃关系紊乱，租佃争诉也日益频繁。移民私自转佃非常普遍，树木乱砍滥伐现象严重，土地被破坏性开发，但清政府没有及时制定法律，适应社会变化。其二，《南山州县章程》的内容存在缺陷。对租佃的很多方面，比如减租、押租、额外租、租斗、送租，并无规定。以押租为例，移民进入陕南，要向地主交纳押租，作为保证金。当移民不能交租，地主就可以抵扣押租。在押租上，地主与移民对押租数额有分歧，地主要求交纳高额押租，而移民只愿交纳合理数额的押租；在退还押租上，有些地主收取押租，但并不愿退还押租。而《南山州县章程》对押租并无规定，产生了消极作用。

在陕南开发过程中，大量森林被砍伐，“焚林斩木，一望荡然。梯田板屋，鸠民渐集。……非复囊时陆海矣”[30]。森林被砍伐，大量野生动植物失去栖息地，不断消亡，“昔年地广人稀，山深林密，时有虎患。乾嘉以后客民日多，随地垦种，虎难藏身，不过偶一见之”[31]。生态恶化使自然灾害频发，成为制约陕南进一步发展的瓶颈，“老林开空，山地既松，每当夏秋之时，山水暴涨。……其沙石往往灌入渠中，非冲坏渠堤即壅塞渠口”[1]。并且，其影响及于后世。二十世纪三十年代，陕西实业考察团成员何庆云在考察陕南后说，“只以佃户居住不定，无久远经营心，只知砍伐，不愿培植，故林木茂密之庄。多系自耕农，反之，童山濯濯者，一望而知其为佃农区减。现在南郑森林，荒弃之地，殆过半矣”[32]。

可见，《南山州县章程》滞后于清代陕南区域开发，已很难逆转陕南山区生态环境恶化的趋势。当陕南生态环境遭受严重破坏时，清政府也没有及时制定法律来解决问题。

总体而言，《南山州县章程》在清代陕南区域开发中发挥了独特的、不可替代的作用。针对陕南移民开发中存在的经济纠纷与社会问题，清代陕西地方政府吸取习惯法中的合理因素，制定了《南山州县章程》，用法律制度的形式，而不是通过发布告示等暂时的、非制度化的方式调控租佃关系，这有利于清代陕南区域开发。

笔者认为，对《南山州县章程》的研究，可以丰富我们对清代租佃地方法规的认识，同时也带来了相应启示。中国地域广阔，各地经济发展不平衡，因此各地方政府应认真履行政府职能，制定地方法规，将社会问题纳入法制化轨道，从而达到缓和矛盾，持续推动经济与社会发展的长久目的。在时间上，地方法规应及时制定，不能滞后于经济与社会发展。在内容上，地方法规应广泛征求意见，吸收地方已有习惯中的合理因素，使内容系统完备。如地方法规实施效果良好，立法者可借鉴地方法规，制定全国统一法典，从而减少经济与社会成本。