战后美国退伍军人安置与房地产发展

李 浩

(安徽师范大学历史与社会学院， 安徽 芜湖 241003)

战后美国退伍军人安置与房地产发展

李 浩

(安徽师范大学历史与社会学院， 安徽 芜湖 241003)

二战后期，陆续退役的美国士兵需要妥善安置，《退伍军人权利法案》的颁布成为战后安置退伍士兵的法律基础。该法案对于退伍军人的房屋贷款和住房补贴等都作出了明确的规定。政府对退伍军人的教育支持，更是促进了高等教育的发展和造就了战后一大批中产阶层的崛起，为房地产市场提供了一个稳定的购买力。

美国；退伍军人；房地产

二战结束，美国面临着老兵退役的巨大压力。由于美国在和平时期没有保持大量常备军的传统，所以二战后美国将有一千万左右军人退出现役，“截至1947年7月，陆军官兵(包括空军在内)将减至107万人”[1]507。这项任务是艰难的，正如杜鲁门所说：“我们不是在退役军人，而是在瓦解整个组织。”[2]在这样的巨大退伍潮之下，美国政府面临巨大的就业和社会保障压力。要让一千多万的退伍士兵及其家属得到很好的安置，同时也是为了避免重蹈一战退伍军人“补偿金远征军”[3]的覆辙，美国政府制定了一系列非常的政策和法律来安置退伍军人，尤其是《退伍军人权利法案》的颁布，为战后美国军人的退役安置提供了法律保障，也为美国房地产行业提供了巨大的发展机遇。

一、战前房地产行业基础和战后行业需求准备

美国是二战主要参战国中本土唯一没有受到破坏的国家，生产力非但没有因为战争而遭到破坏，反而得到了极大的保护和发展。二战期间，美国成了“民主国家兵工厂”。从1941年罗斯福总统签署《租借法案》到战争结束，美国向反法西斯同盟提供总共超过300亿美元的物资。珍珠港事件爆发后，美国被迫直接卷入大战，在太平洋战场和亚欧战场上的军事行动，消耗的战争物资将近2 000亿美元。如此庞大的军事物资消耗，必然需要建立强大的军事工业体系，最直接有效的办法就是将现有的相关民用工业迅速军事化。

二战期间，美国的房地产建设基本上处于停滞状态。由于军事工业发展的需要，民用工业军事化生产占用大量的劳动力、战略物资(原材料)和资金设备。“由于建筑材料的缺乏以及没有把家庭建筑计划列入优先发展规划，大多数家用建筑工程都停止了”[4]778。在参加战争之后，美国就将几乎所有的相关重工业产业转变为军事性质。例如为了节省钢铁，“1941年夏天，政府颁布了第一道限制令，禁止生产汽车、卡车、冰箱、洗衣机和其他家用电器。”[4]778房屋建筑所需的大量钢铁也不可能得到满足。在劳动力方面，青壮年参军入伍，剩余的国内劳动力大多数都在为战争服务的行业就业。与军事无关的项目基本上没有劳动力可供使用。同等需求下，很多房地产项目因为其非军事性质而无法开工。1943年—1945年美国新建房屋总量仅占1941年—1942年新建房屋总量的一半[5]。这就直接导致了房地产市场无房可供。这不仅极度压抑了国内对住房的需求，更重要的是，美国没有足够的“房屋储备”来满足或者说是应付退伍军人对住房的需求。

二战时期美国积压了大量的住房需求，再加上战后大量的退伍军人和家属需要安置，所以在战后的很长一段时期内房地产市场始终保持需求大于供给的状态。由于供给始终得不到满足，“刚性需求”带来的房地产行业的发展一直是战后初期房地产行业发展的主导力量。在经济复苏和房地产政策的刺激下，美国房地产行业进入一个快速发展的时期，住房需求远远大于住房供应，开工率创新高，住房拥有率节节上升，从1950年的55%上升到1960年61.9%。

20世纪初，以建筑业、汽车业和制造业为三大支柱的产业格局奠定了美国20年代的“柯立芝繁荣”。所以，20世纪初美国建筑业得到了巨大的发展，奠定了战后房地产行业坚实的基础。从法律方面来说，美国在20世纪颁布的几项有关房地产行业的法律，虽然是为解决国内民生问题，但无一例外地巩固了美国房地产行业的发展。30年代大危机时期，罗斯福签署了《住宅抵押贷款法》，该法规定由联邦政府提供担保，形成长久性、以分期还款方式运作的抵押市场；1934年，美国国会颁布《国家住房法》，成立联邦住宅管理局和联邦储蓄贷款保险公司，组建“互助抵押贷款保险基金”，对个人住房抵押贷款提供保险；1937年通过《公共住宅法案》，建立联邦平民房屋建设署。经年累月的积累，使得美国房地产行业有了一个坚实的基础。

从劳动力方面来说，战时发展的巨大生产力可以迅速地民用化。战争时期的军事订货在战后初期大部分被迫取消，大量的军事工业劳动力可以迅速补充到房地产建设行业，这样战时从事军工生产的大批劳动力成为战后美国房地产行业劳动力的一个重要来源。 “美国人及同盟国战争机器的近于无止境的要求，几乎一下子就解决了就业问题。”[6]战时美国的充分就业极大地保护了美国的劳动力市场，这也为战后美国房地产事业的发展奠定了一个坚实的劳动力基础。

二、《退伍军人权利法案》的颁布与美国房地产供求关系的困局

1943年，在战局形势比较明朗的情况下，罗斯福总统就在考虑退伍军人的安置问题。“罗斯福还在1943年7月28日的一次‘炉边谈话’时提出六项满足退伍军人要求的建议，‘发给退伍金，退伍金额必须足以维持从退伍到找到新的工作的一段合理时间’；‘在经过努力未能找到工作的情况下，如本人向美国职业介绍所登记，应发给失业保险金’；‘提供由政府出资接受进一步教育或职业训练的机会’；‘发放服役期间的贷款，他们的待遇应同在私营企业中继续供职一样’；‘改善并放宽对武装部队与商船队残疾人员住院、休养和医疗等方面的规定’；‘对残疾军人发放充分的抚恤金’。”[7]291944年4月，罗斯福签署了《退伍军人权利法案》。

《退伍军人权利法案》大致规定了服役期满90天的退伍军人，在接受高等教育教育、推荐就业、享受住房补贴和房屋贷款等方面应该得到的特殊“照顾”，不仅在技术层面上给予退伍军人首期支付能力的支持，也培育了大量的战后中产阶层。《退伍军人权力法案》是二战后对退伍军人的安置的主要法律文件，也是战后美国退伍军人安置的法律基础。

退伍军人基本上是以青壮年为主、不分种族的庞大群体。首先，退伍军人数量庞大。在二战即将结束的时候，以美国陆军为例，截止1945年5月31日，陆军的官兵人数为8 291 336人[1]455。到1947年，在役军人即将减少到一百万左右。陆军退伍人数达到七百多万。其次，退伍军人的受教育程度不高。因为战前美国的教育并非大众化的普遍教育，所以入伍士兵大多文化程度不高，战后在就业求职方面受到限制。再次，退伍军人的服役年限集中，多以青年为主，年龄差距相对较小。在战时政府向全国发出征兵令，年轻人集中入伍较多，1941年前，总参谋部预计“到1941年10月1日作战陆军需要100万人”[1]444，而到1945年，这一数字实际已经达到八百多万。在短短几年之间服役退役，年龄跨度较小，容易形成一个差别较小的群体。对于处理退伍军人事物来说，群体特征突出，容易集中处理。但是遇到例如住房需求等问题时，也会将问题成倍扩大，由小问题变成大问题。

退伍军人的数量庞大一直成为战后急需解决的社会问题，退伍军人的住房、教育、就业安置等等都需要政府解决，住房需求问题尤为突出。然而美国在二战期间住房建设基本停滞，有统计数据表明，“在1898年至1989年的一百年间，只有1941年至1946年的总固定投资跌破2%，达到1.7%，而其余时期均超过2%”[4]275。国内需求在战时尚且达不到满足，退伍军人在战后回国更是加深了房地产市场的供求困局。

三、建筑材料和技术革新与美国房地产的飞速发展

面对战后庞大的退伍军人大潮，虽然美国的房地产行业在20世纪初作为美国的三大产业基础之一支撑着美国经济的发展，在二战前也积累了比较雄厚的基础，但是在实际的需求面前，雄厚的行业基础也无法完全解决房产供需的矛盾。

在政府的干预下，美国房地产迅速迎来了一个巨大的高速发展期。政府为了安置即将回归并退伍的大量军人，对房地产市场进行了直接的干预投资。“1946年5月22日政府颁发两年内为退伍军人建 270万套住房的命令”[7]48。如此规模的住房建设需要在两年之内完成，除了加大投资力度、集中使用更多的人力和物力之外，相对比较容易实现的便是对于房屋建筑技术的革新，以便加快建设速度和建设周期。这样就必须改革房屋建筑领域的材料和技术问题，以便能够更多地更好地解决退伍军人的住房问题。

技术革新的成果好坏很大程度上受其前有基础是否雄厚的影响。美国房地产行业的基础向来雄厚，又在战争中积累了大量的资金，工业基础也最完善。由于战争的需要，二战中发展的新技术和新材料，大多能够应用于建筑行业，美国建筑行业掀起了技术革新的热潮。首先在材料选择上，“战争促进了科学技术的发展，战后建筑领域的科学技术也有新的进展”[8]159。钢材是主要的建筑结构材料，随着美国工业的发展，钢的韧度和强度也有了很大的增强，水泥的标号也在不断提升。约翰·根舍在撰写《美国内幕》一书时“曾向美国钢铁工人联合会的领导人请教‘钢铁’一词作何解释，得到的回答是：钢铁就是美国”[9]。可见当时美国钢铁工业的发达和钢铁在美国社会应用之广。 由于建筑材料应用技术的提升，使得房地产行业的建筑可以使用更为大胆的建筑方案和更为美观实用的结构。

“二战之后建筑结构科学有很大进步，电子计算机(电脑)的应用大大加快了结构计算的速度，先前难于采用的结构形式现在可以采用了壳体结构、空间结构、悬索结构大量用于跨度建筑物，影响并改变了大跨度建筑物的形体。房屋施工方面，预制装配化水平和机械化、工业化水平提高，加快了房屋建筑速度。”[7]159例如，“50年代因为大型塔吊的正确使用，高层建筑物的施工周期可以缩短一到二个月”[8]159。建筑周期的缩短加快了房屋建设的速度，使得开工率迅速提高，有效地缓解了房屋供应紧张状况。战后美国房地产技术革新，也是得益于二战后美国的移民政策变化，大量的科学家和技术人才为躲避战火，纷至沓来。这为二战后美国各项领域尤其是房地产行业快速发展奠定了人才基础。

四五十年代，美国房地产行业的发展与建筑技术的革新有着密不可分的关系。由于新技术和新材料的出现，最大程度上的缩短了房屋的建筑周期和提高了房屋的质量、耐用性。这些不仅缓解了房地产市场供需矛盾的燃眉之急，更是改变了房地产行业的建设格局，从而促成了四五十年代美国房地产行业的飞速发展。

四、房地产市场中退伍军人信用和支付能力的加强

为了解决退伍军人的住房问题，美国政府采取了两条措施：在房地产市场方面，以政府法律的形式来增加房地产市场的可供数量；在信贷方面，政府以房屋贷款担保的政策形式加强退伍军人在房地产市场上的个人信用，以期提升退伍军人在房地产市场的购买力，从而促进退伍军人在房屋产市场上的成交量，确保退伍军人能够有房可住。

在应付退伍士兵的住房问题上，美国政府分别以法令的形式通过了大量建造住房计划来满足退伍军人对住房的需求。在这些法令通过的背后，杜鲁门总统的贡献是巨大的。正如黄安年所指出的那样：

战后初期，美国虽然没有遭受战乱的破坏，但是由于战争推迟了民用建筑发展的需求，尤其是上千万复员军人急需住房，美国面临又一次住房保障危机，提供廉价、经济实惠的公共住房成为公共社会保障的一项紧迫任务。1945年战后经济政策和计划委员会提出一个广泛的清理贫民窟和兴建公共住房提案，即《瓦格纳—艾伦德—塔夫脱》议案，但是未被通过。1946年4月15日参议院虽通过但被住房金融与货币委员会否决。1946年2月总统提出给退伍军人住房的紧急计划，即HR4761号法令。其后由于遭到国会内共和党多数的反对而连续三年被否决。1946年据HR5991号国会通过的农场主住房管理法建立了农场主住房管理署。1947年1月，杜鲁门总统在《总统经济报告》中提出，要求在1947年建筑100多万套住房，以解决居住条件恶劣以及退伍军人的住房的需求，为此投资近60亿美元；要求减低房价[7]48。

在1949年修订的《国家住房法》中，杜鲁门政府提出了宏伟的目标：“为每一个美国家庭提供大方的、具有良好居住条件的住宅。”联邦政府对于住宅建设的力度是相当大的，在联邦政府的大力推动之下，各州和地方政府解决退伍军人的住房问题也相当得力。伴随着战后美国城市形态的发展和城市交通网络的完善，郊区的城市化速度加快。地方政府大多采用的是在郊区集中为退伍军人建造住房的形式来解决问题。在华盛顿州，“1949年一年建造的住房就达到125万套”[10]。这样，在解决退伍军人的住房需求之下，也大大加快了美国战后房地产行业的发展。可以这样说，为退伍军人解决住房问题的方法成为战后美国城市住房建筑行业的样板。

当然，美国在战后极力加快建筑住房的同时，也在提高退伍军人在房地产市场的支付能力。在这些住房建设法令颁布之前，美国政府早已经考虑到退伍军人在需求与购买力之间的矛盾。为此，《退伍军人权利法案》规定：“联邦政府向退伍士兵提供用以购买或建造廉价住房、农场或开办企业用房的某些贷款的一半以下金额。”[11]在管理退伍军人的联邦退伍军人事务管理局的帮助下，大部分符合条件的申请者都能够得到这样的政策优惠。所以，在政策的支持下，“政府为退役军人购买住房贷款提供担保”[12]的政策能够很好地贯彻下来。这样，就能够确保退伍军人在市场上的首期支付能力。虽然这种奖励和补偿军功式的政策无法彻底地解决退伍军人住房问题，但对战后美国房地产行业的发展起步阶段起了重要的推动作用。

战后的城市形态的发展也是迎合中产阶级购买住房和向郊区迁移的一个具体的体现。随着中产阶级的日益增多，城市交通网络的完善和交通工具的发展，使得中产阶层脱离城市中心成为可能。中产阶层逐渐由城市中心向城市郊区发展。郊区城市化让房地产行业得到了一个快速发展的机会，大量的中产阶层涌向了郊区，郊区的城市化进程逐渐加快，改善性住房的需求量的增长始终伴随着这些外迁的中产阶层。

五、结 语

二战中，美国为了完成军需生产任务，将大部分的民用生产力军事化，因此基本停滞了房地产行业建设，积压了大量的住房需求。战后初期，美国二战退伍军人大量地退出现役，数量和规模都是前所未有的。大量退伍军人的到来，加剧了房地产市场的供需困局。为了解决退伍军人的安置问题，美国政府出台了《退伍军人权利法案》。该法案通过规定退伍军人享有的各项权利，大体上解决了退伍军人的安置问题。同时，《退伍军人权利法案》在住房补贴、房屋贷款、教育支持等方面对退伍军人做出了严格的权利界定。由于在教育和就业等政策的扶持之下，退伍军人绝大多数能够顺利地转化成为中产阶层。随着经济地位的提高，退伍军人成为战后房地产市场的重要购买力，推动战后美国房地产市场快速发展。

[1]拉塞尔·韦格利.美国陆军史[M].北京：解放军出版社，1989.

[2]哈里·杜鲁门.杜鲁门回忆录[M].北京：世界知识出版社，1964:420.

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[11]续润华.《退伍士兵权利法案》对战后美国社会变革的影响[J].河南师范大学学报(哲学社会科学版)，2007(3).

[12]邹波，李晓.美国退役军人事务管理[M].北京：中国社会出版社，2007:36.

责任编校：徐希军

2013-12-10

李浩，男，安徽六安人，安徽师范大学历史与社会学院硕士研究生。

时间：2014-6-17 14:29 网络出版地址：http://www.cnki.net/kcms/doi/10.13757/j.cnki.cn34-1045/c.2014.03.020.html

F293.3

A

1003-4730(2014)03-0079-04