论紧急状态下政府对盐业经济的调控

2014-03-21张峥

赤峰学院学报·哲学社会科学版 2014年2期

摘要：在抗日战争时期，国家处于紧急状态下，政府对关系到国计民生的产业的调控空前加强。抗战时期，食盐成为重要的战略物资，面临日军的“盐遮断”，自贡盐场担负了抗日救亡的历史责任，政府采取了政府定价、政府主导信息、制定战时配给制度、统筹资源促生产、政府保障鼓励增产等系列调控措施。政府的调控造就自贡盐业辉煌的同时也产生了负作用。对抗战时期政府对自贡盐业经济的调控进行分析，可为今后国家面临紧急状态时对重要产业的调控模式提供借鉴。

关键词：紧急状态；抗战时期；经济调控；自贡盐业

中图分类号：K265 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2014）02-0042-03

一、问题提出

2004年通过的宪法修改案将现行宪法第六十七条二十项中的“戒严”改为“进入紧急状态”，①这是借鉴了国际上各国的普遍做法，以及对2003年“非典”教训的总结。这一修改“完善应对严重自然灾难、突发公共卫生事件、经济危机、重大事故等紧急情况的法律制度……修改宪法规定紧急状态，它是一个宪政国家在非常状态时期的一种法制，宣布进入紧急状态时，一方面政府就要超出宪法规定按特别授权行使权力，对公民的权利进行限制；另一方面也要对公民权利进行保护”[1]。据相关考证，紧急状态的说法在古罗马时代就已经存在，而有第一次正式记载的是英国国王彼得为了应对国内的饥荒而在1765年发布禁止小麦出口的命令。目前世界上大多数宪法中都明确规定了紧急状态，紧急状态制度是“指在一定范围和时间内由于突发重大事件而严重威胁和破坏公共秩序、公共安全、公共卫生、国家统一等公共利益和国家利益，需要紧急予以专门应对的社会生活状态”[2]，它虽然不常发生但是一旦采用却对人民生活和国家政治有着极大的影响[3]。有些学者将在紧急状态下国家所享有的超越平常时期的权力称为“紧急权”，认为“国家紧急权必须要以维持最基本的宪法秩序为前提，否则，所谓国家紧急权只是国家机关的独裁”。紧急状态始终涉及两个方面的问题，其一是国家紧急权的使用以保证社会和国家的利益；其二是国家行使紧急权的限制和底线。可以看出，对于紧急状态存在的合理性以及对国家紧急权的合理规制已经是共识，但是对于“相关的理论问题并没有得到……高度重视”，已有的研究都是从宏观的角度，大概的论述了：必须要有明确无误的紧急危险的存在、紧急权的行使必须有明确的法律规定、必须依据法律规定的程序行使紧急权[4]，并且都是从保障公民权利方面入手的。众所周知，在紧急状态下对于一些事关国计民生的行业——如盐业——都会进行调控甚至是直接国家干预，介于紧急状态的特殊性——虽然政府权力在此时异常强大甚至个别国家此时中止宪法效力，但是其也是一种法治状态——以及盐业的重要性，对紧急状态下国家对盐业的调控进行分析就显得具有一定的现实性：国家在紧急状态下如何对重要国民经济进行干预，进而明确在紧急状态这一非常状态的法制时期政府对国民经济的干预如何保持在宪政法治允许的范围之内。

我国现行宪法第十五条第二款规定：国家加强经济立法，完善宏观调控。“宏观调控是指调控主体从社会公共利益出发，为了实现宏观经济变量的基本平衡和经济结构的优化，引导国民经济持续、健康、协调发展，对国民经济所进行的总体调节和控制。”[5]基于对国家干预经济的法学分析和论证，有学者提出了需要国家干预论，认为现代法学（重点是经济法）意义上的国家干预经济主要来自于以下方面的原因：市场失灵和政府失灵的双重矫正；市民社会与政治国家的渗透和融合；经济民主、人权与法治[6]。在需要国家干预论中的干预既指“要规范政府对经济的干预，同时又要规范政府对经济的干预行为，从而在国家适度干预的价值目标下实现‘政府干预和‘干预政府的辩证统一”[7]。在正常状态下政府对于经济的干预手段基本上都是集中宏观调控，而在紧急状态下政府干预经济可能会并常常会超出宏观领域而直接进入微观领域。需要国家干预理论主要是对正常情况之下国家对经济干预而提出的经济法基本理论。但是我们认为基于学科交叉融合以及宪法的统帅性（需要国家干预论本身在完善的过程中也提到了近代宪政理念对其的统帅和基础性关联），需要国家干预理论可以适用于宪法意义中的紧急状态下国家对经济的干预。需要国家干预论中的“政府干预”理论可以扩展到紧急状态下国家“紧急权”——国家对于经济的超出日常的干预；而需要国家干预论中的“干预政府”理论是宪法紧急状态制度中“保障最低权利”以及其他对于国家紧急权限制的理论和措施在干预经济领域的细化。笔者认为分析在紧急状态下国家对盐业的调控，必须要结合宪法中的紧急状态理论和经济法中的需要国家干预理论甚至还包括经济学中的一些理论才能全面的分析问题。

二、抗战时期政府对自贡盐业经济的调控措施

自贡位于四川盆地南部腹心，以将近两千年的盐业历史驰名中外，从东汉章帝时期开凿第一批盐井开始，历经一千多年的变迁，到19世纪中期，因第一次“川盐济楚”而迅速发展，一跃成为四川井盐制造业的中心，也由此成为富庶甲于蜀中的川省精华之地。抗日战争爆发后，东部沿海地区相继失陷，海盐生产濒临瘫痪，四川作为全国主要的井盐产地担负起供给军民食盐的重任，占四川井盐产量一半以上的自贡盐场的政治、经济和战略地位日益凸显。

自贡盐场原分属富顺县和荣县，又称富荣盐场。为了适应抗战形势发展的需要和加强对自贡盐业经济的管理，国民政府于1939年9月1日成立了自贡市，城市面积仅161平方公里，总人口235200人。②但是，自贡在抗日战争中起着重要的作用。抗日战争期间自贡盐场产盐总量为4182.5万担，最高年产量为518万担[8]。冯玉祥将军谈及自贡时说到：“自贡盐场在国防接济上都站在第一等的地位。”③鉴于自贡盐业举足轻重的地位，政府为确保自贡食盐生产和供应对自贡盐业经济进行调控。

1.提供低息、无息贷款。抗日战争爆发后，为解决食盐危机，国民政府财政部命令川盐增产，并且强调从自贡盐场着手。但是自贡盐商资金周转困难，对投资增产感到力不从心[9]。针对此情况，国民政府决定经财政部担保，川康盐务管理局与四大国家银行订立了1350万元的贷款合同，再由盐务总局拨款100万元，一共1450万元，低息贷给自贡盐商，用于恢复旧卤井、开凿新卤井、添锅增灶。到1941年仅自贡盐场的生产卤井就从57眼增加到了122眼，卤水生产能力提高了28%，盐产量增加了58%[10]。资本的数量和质量、劳动力的质量和规模、科学技术水平和科技应用能力决定着生产能力的大小，在当时的社会条件下，提高自贡盐业生产能力最快捷的方法便是大量资金的投入[11]。

2.给予盐商补贴奖励。自贡盐场岩盐井使用机车推汲卤水，设备所消耗的费用大，如果所产卤水含盐量低，那么井商获利甚微。因此，政府规定，对每桶含盐量不足2.8两的岩盐井卤水，给予“补咸津贴”；对于月产量不能达到规定标准的机推井，按照相差的数额，每担给予应得盐卤价格1/4的少产津贴。相对而言，对月产量超过核定的“负责产量”的车卤井，按照超过担数，给予应得盐卤价格1/10的“超产津贴”。对保持安全生产的盐卤井发放奖金以资鼓励。

3.统筹资源、保障生产。在抗日战争时期，用于盐业生产的原材料和燃料的数量锐减，采购价格上涨幅度大，盐商自行采购困难。四川省政府在1938年命令各地尽量开发煤矿，以利生产。④因此在自贡成立了“四川省盐业燃料材料统制处”，并且由中国、中央、交通和农民四大国家银行提供500万元贷款作为周转资金。在燃料方面，通过组建“威煤统制委员会”对制卤燃料进行统制。对制盐的原料、燃料进行统制，由政府限价收购，平价供应给盐商，确保了盐业生产顺利进行。

4.工业内迁、技术更新。为了建立长期抗战的工业基础，在政府主导下，沿海内迁的企业落户西南地区，政府致力于将西南地区建设成为新的工业基地。这批企业对自贡盐业经济的发展起到了促进作用。被称为当时国内制盐巨头的天津久大盐业公司内迁到了自贡，为自贡盐业生产输送了一批技术工人和先进生产设备。这使得自贡盐业生产技术得到更新，增加了食盐产量，节约了原料、燃料，更多优质食盐被输送到了抗日前线。

5.盐工船工缓服兵役。在生产力不发达的抗战时期，人力成为了盐业生产的主要因素。自贡井盐生产的规模大，汲卤、煎制工序主要是人工完成，所以需求大量的劳动力。为保持盐业生产劳动力的稳定，经国民政府最高军事当局的批准，对盐场盐工、运盐船工实行缓服兵役，并且强化对盐工的管理防范和控制。⑤

6.实行盐价管理。盐价管理采用“核本定价”的办法，用于调整根据供求关系而上下浮动的盐价，当产量不能满足需求时，在价格上给与生产者较多的优惠；当产量多于需求时，则适当降低优惠额度，用价格来调节盐的产销量。再者就是根据自贡盐场的销售区域定价，自贡本土、两湖地区、贵州边岸等盐价是不同的，价格的变化很大程度上取决于政府的直接调控。

7.政府保障、鼓励增产。政府针对自贡盐场增产而出台了一系列调控办法，以保障自贡盐商的生产积极性，从而增加产量。其中包括凿井风险补偿、余盐政府收购等办法。新盐井的开凿风险较大，若新井的卤水含盐量低，则达不到生产的要求。政府给予盐商凿井风险补偿，大大降低了盐商开凿新井的风险。自贡盐场大规模的增产，食盐供应量增多，也会给盐商带来风险。因此国民政府制定了明确的保障办法，将湖南、湖北的34个县设立为战后川盐专销区域，以解决食盐产量过剩问题。

政府采取的这一系列调控措施在客观上保障了在战争中食盐的供应，促进了自贡盐业经济的发展。但是这种被动的应急性干预并没有很好的遵循市场秩序和经济规律，政府对经济的调控也显得干预过度，没有根据自贡盐业经济的特点调整产业结构，而是盲目强调食盐的增产，这不利于战后自贡盐业经济的发展。

三、紧急状态下政府调控盐业经济的奇迹与现实

自贡盐业因抗日战争而崛起，主要源于政府在紧急状态下对自贡盐业经济进行调控，提供条件，整合资源，保障自贡盐业稳定增产，不仅基本保证了抗战期间国内的盐业供应，而且客观上促进了自贡相关产业的发展，造就了自贡短暂的辉煌，在历史上留下了灿烂的篇章，这是政府调控经济的奇迹，但是也带来食盐产量过剩等问题，并且随着抗战的结束，自贡盐业经济繁荣的景象也随之消失。

古典宪法学理论认为，要保障公民的权利就必须对政府的权利进行限制，甚至要求政府恪守“守夜人”的角色。但是随着行政国家和福利国家概念的兴起，只强调政府的有限已经不能满足对公民权利保护的需要了，于是新宪政论者认为政府应该是“既受到制约的，又是能动进取的”[12]。基于新宪政论者的观点，笔者基本认同“通过宪法规范的制定与运作谋求一种‘有限并且‘有效的宪政政府的建立，以确保国家权力的理性设置与运作一直是宪法学的基本品格”[13]。在国家处于紧急状态之时，国家权力的有效行使就显得格外重要，从某种角度上讲此时国家权力有效进行政府干预的程度就是政府能否有效应对紧急状态的一个重要指标。在抗战时期，政府为了应对日军“盐遮断”在盐业企业的建立、技术、人力、销售等方面都积极的进行干预，使得在抗战期间全国的盐业供应基本得到保障，保证了社会稳定。紧急状态虽然特殊性——政府权力在此时异常强大甚至个别国家此时中止宪法效力，但是其也是一种法治状态，在这一非常状态的法制时期政府对国民经济的干预应该保持在宪政法治允许的范围之内。所以即使在紧急状态之下，政府在高度追求有效性的同时也必须坚持其有限性——有限的适度的进行干预。

在紧急状态下政府的权力能够突破平时有限性范围的唯一理由必须就基于政府能够有效应对紧急状态下的危机，政府对重要经济行业进行干预的范围和程度必须基于应对紧急状态的需要，在紧急状态结束之后必须要有相应的弥补措施来应对由于采取紧急状态而产生的社会问题。在抗战时期，政府为了应对盐业危机而果断采取一系列政府干预取得了非常明显的效果，但是由于干预的程度没有把握好导致了后来的盐业生产过剩，不得不采取专销区来解决这一问题。在抗战结束后，国家恢复正常状态政府并没有采取有效的措施来维持自贡盐业的发展，自贡盐业衰落必然会带来人力、社会等问题。

综上，在紧急状态之下，政府为了有效的应对局势采取一系列的非常措施是必要的也是正确的，但是这些措施在范围上和程度上也有其有限性。另一方面，在紧急状态结束之后，政府必须采取措施来应对由于紧急状态中特别措施的采取以及由于紧急状态中政府干预措施的取消而带来的诸如相关产业迅速衰落所引发的社会问题——这是紧急状态下国家权力有效且有限向正常状态下国家权力有效且有限的转变，这一转变如果不能很好的完成势必会使得政府在紧急状态中所取得的成就大打折扣。

注释：

①关于紧急状态和战争状态之间的关系，学界存在不同观点，笔者采取广义紧急状态说——“当在国际法的意义上使用‘战争状态时，它和属于一国国内法调整的‘紧急状态是两个不同范畴的概念；当在国内法的意义上使用时，则战争状态是一种特殊的紧急状态”，所以本文的紧急状态和本文的战争状态是包含与被包含的关系常璇，杨成梁.“紧急状态”、“战争状态”概念及辨析.当代法学，2005，（2）.

②自贡市经济研究中心，自贡市统计局.自贡四十年.2—3.

③冯玉祥.给爱国朋友的第十二封信.自贡盐业历史博物馆馆藏，1941-7-22.

④四川省档案馆馆藏，第2252卷。

⑤财务部盐务总局.中国盐政实录（第3辑）.

参考文献：

〔1〕蔡定剑.宪法精解[M].北京：法律出版社，2006.343.

〔2〕韩大元.论紧急状态下公民基本权利的限制与保障[J].学习与探索，2005，（4）.

〔3〕〔4〕莫纪宏.实践中的宪法学原理[M].北京：中国人民大学出版社，2007.548，544-550.

〔5〕王全兴.经济法基础理论专题研究[M].北京：中国监察出版社，2002.620.

〔6〕李昌麒.经济法理念研究[M].北京：法律出版社，2009.35-58.

〔7〕李昌麒.寻求经济法真谛之路[M].北京：法律出版社，2003.103.

〔8〕〔10〕钟长永，宋良曦.川盐史论[M].成都：四川民出版社，1990.19.