论NGO在环境行政公益诉讼中的法律地位

董一

摘 要：环境社会公共利益不同与国家、政府利益，是属于不特定多数的社会公众的，环境资源是公共财产，NGO可以从一定程度上传达社会公众意愿来执行对政府的监督，捍卫社会公共利益，并且NGO比起个人更具有公益诉讼的优势。赋予NGO在环境行政公益诉讼中的原告地位对于环境问题的解决、推动政府转变职能、做好环境社会公益保护有着重大意义。

关键词：NGO；环境行政公益；诉讼

1.NGO 获得环境行政公益诉讼原告资格之理论基础

1.1 环境社会公共利益之独立存在

何谓社会公众利益，社会作为一个整体的系统，不能简单的被看作是组成社会的所有个人的总和，而公益的概念解释中比较精辟和认可度高的是由F.J.Neumann在于1886年，在《在公私法中关于税捐制度、公益征收之公益的区别》一文中提高的，公益是一个不确定多人数的利益，只要有那些“不确定”人数的利益人存在就是公益。所以社会公共利益也是以不特定人数的社会公众作为主体的，与特定个人或者集体的利益不同，也不能用政府的利益做替代。

1.2政府权力可能对环境社会公共利益之侵害

政府的其中一项主要职能就是做好对环境和资源资源的保护，所以多数情况下环境社会公益和政府的利益是统一的，政府可以通过行使行政权力来保护国家的环境利益，但是这只是一个理想狀态，在实际中，很多时候政府的权力都会对环境社会公共利益产生侵害。比如1997年山东应东平县斑鸠店镇政府填河造田，就极大地损害了社会利益。

1.3 社会对政府权力监督渠道之选择

环境行政公益诉讼可以看作是是一种突破，突破了近代传统政治法律理论框架，不仅真正做到了用社会力量来对政府的权力进行监督，而且做到了维护社会公共利益。如果现在我们能更进一步，向这些旨在保护公共利益的非政府组织敞开司法的大门，同时把刑事诉讼的管辖范围扩大至行政机关滥用权力或者那些损害环境社会公益的行为，那么就可以更好地动员社会力量运用司法武器实现对环境社会公众利益的维护。

1.4 NGO进行环境行政公诉讼所具有的优势

世界各国对于非政府组织都有着各自不同的称呼，在我国官方文件内一般为“社会团体”。根据国内外的实践结果表明，有个人对环境行政公益提出诉讼可谓是困难重重，原因主要有以下几点，首先是个人的时间和精力以及诉讼的费用是有限的；其次是由于这些巨献会造成个人对环境政策、法律法规、诉讼相关的一些知识和信息掌握都是非常有限的；然后是自然环境是公共财产，而且很多国人是缺乏公共精神的，利己而冷漠事他们也不愿意以个人的名义去进行诉讼；最后是中国的老百姓对于诉讼还没有形成足够的认可，也缺乏诉讼的相关传统、理念等。

从上面的内容可以看出，由NGO进行环境行政公益诉讼是较为可行的方案，其一它作为一种社会组织力量，比起个人更具有优势，也更具有责任感和使命感，组织方式灵活，比较容易得到社会公众的认可以及支持；其二是环保NGO相对独立，不会受制于某一个利益团体，所以可以在诉讼中更好地排除干扰，坚持自身的价值取向来维护社会环境公益；其三是NGO更加专业，拥有大规模的专家来研究环境问题，自然也就能更多地掌握诉讼所需要的信息和证据，这种专业性和权威性会博得社会和民众的极大信任；其四是由 NGO 提起环境行政公益诉讼与该诉讼特征更加符合。

2.NGO 诉权授予之保障及规范

2.1 NGO 诉权之法律确立

突破传统行政诉讼法中的“直接利害关系”原则，是确立NGO诉权的第一步，虽然现在行政诉讼在不断地变得客观化，一些国家也规定只要形成处分客观的违法即可撤销，无需审查原告权利是否受过侵害。但是这种国家只是少数，所以在大多数国家内公民或者NGO想要成为原告还是通过突破“直接利害原则”来实现。

我国也应该改变行政诉讼制度主观化的情况来保护环境社会公共利益，真正从程序上确立NGO诉权，本文建议可以采用放宽原告资格限制，扩大“实际影响”司法解释的方法。NGO只要能证明在其提出的环境行政公诉中，自己所保护的环境要素的利益确实受到了行政行为侵害，并且范围在组织活动地区内即可，并且今后可以不断的放宽限制，真正将环境公益诉讼的诉权交到环保NGO的手中。

2.2 政府行政职责之规范化

环境法技师政府进行环境管理的基本法律准则，也是NGO对于政府进行监督的依据，我国环境法存在着过于简略和抽象的缺点，比如《环境保护法》中仅仅规定了执行环境监管的政府以及部门，在宏观上提了其职责，但是划分不够具体，也没有对于权责的详细说明，对于那些不履行职责的政府应该如何追责更未提及。这种情况会使NGO无法明确检验政府行为的标准，同时失去了政府是否是指的法律依据，在诉讼中很难拿到诉讼资格，就算进入诉讼程序也逃不过败诉的结果。

2.3 NGO 参与诉讼之资金保障

想要解决诉讼成本高这一阻碍着环境行政公益诉讼的难题，就要保障NGO在诉讼过程中经济不受损，同时NGO在发展过程中也应该广开筹资渠道提升自身实力。引进德国的法律保障险，增加环保NGO的筹资能力和渠道以及设立环境公益诉讼基金都是其解决办法。

2.4 NGO 设立之鼓励政策及 NGO 诉讼资格之认许

很多环保NGO没有登记，所以也没有法人资格，只能作为“地下组织”而存在，这种情况对于NGO提起环境行政公益诉讼是很不利的。想要改变这一情况就要从以下几个方面入手：对社团登记程序进行简化并降低注册资金的起始线；鼓励公民自愿组织环保NGO，各NGO建立良好的合作关系共同实现环境社会公益保护；真正把NGO的合法行动监督权放进公众、检察院和登记管理机关的手中。

3.NGO 诉权行使之保障及规范

3.1前置程序

通过规定诉讼前置程序的方法来加强NGO对于政府的提醒作用，保证政府可以纠正违法行为，减少诉讼中敌对的情绪，一方面对于NGO自身发展有好处，另一方面更好的督促政府保护环境。

3.2 受案范围

（1）行政机关不作为或是违法作为，如违法颁发采伐许可证等；（2）对环境公益产生了重大危险或者造成了了实际损害的行政行为；（3）具体及抽象行为；（4）行政机关的自由和非自由裁量行为。

3.3 NGO 处分权

NGO诉讼不同于私益诉讼，其诉权不应该被自由处分，除非被告主动采取措施补救了自己对于环境公益的侵害行为，并且结果合格，否则原告不能撤诉；如果在一审中原告败诉并放弃诉讼权，其他NGO可以再次申请。

3.4 诉讼请求

在政府违法行为确实给社会环境利益带来了损害的前提下，NGO是可以提出国家赔偿的，这样才可以更有力的进行惩罚，并且防止其再次违法，但是赔偿所得的钱不能由NGO所有，可以用于社会环境的建设。

3.5 第三人设置

NGO在诉讼中可以通过追加第三人的办法来提升判决的效率，有效的节约了时间，法院在判决时可以直接要求责任人停止对环境的污染或是履行职责。

3.6 举证责任

NGO提出的环境行政公益诉讼能否顺利进行下去，最终是否能胜诉，一个重要保证就是举证责任的合理分担。

3.7 诉讼费征收及诉讼费用承担原则

诉讼费征收分为有偿主义和无偿主义两种，前者又分为轻度有偿和高度有偿，美国就是轻度有偿主义代表国家，象征性的缴纳少数诉讼费即可。无偿主义一般认为既然法律不允许私人自力救济，那么公力救济就是国家应该承担的，费用也是由国家来出。

4.结束语

虽然人民委托政府管理环境资源，但是很多时候行政权力甚至会侵害环境社会公共利益，赋予NGO在环境行政公益诉讼中原告地位，可以让其更好的行使权力，保护环境。（作者单位：山西财经大学）

参考文献：

[1] 关丽.环境民事公益诉讼研究[D].中国政法大学，2011.

[2] 李国奇.环保NGO参与环境行政公益诉讼法律问题研究[D].石家庄经济学院，2011.