清末宪政改革中的地方自治法律实践

姜水静

（中共马鞍山市委党校 网络教育部，安徽 马鞍山243000）

古今中外，地方者，政之本也。中国传统社会历来重视地方制度，也不缺少地方自治学说，但诸多学说基本上没有转化为制度性的实践，更不存在以制度化实践为基础的地方自治法律学说。而从清末立宪运动开始，传统中国的地方自治学说受西方地方自治法律制度的影响，开始逐渐进入法律实践，并经历了从无到有、日益繁荣的过程，并在中国宪法发展史上留下了极为浓重的一笔。

一、民间自发倡办地方自治组织

清末宪政改革中，最初尝试地方自治的是由地方开明知识分子和绅商通过自发倡办地方自治组织实现的。湖南“南学会”和“保卫局”是中国最早的有近代意义的典型地方自治组织。

（一）倡办南学会

清光绪二十四年（1898年2月），南学会首先在湖南成立。当时，德国侵占胶州湾，掀起瓜分中国的狂潮。南学会可以说是湖南志士思谋自治独立以挽救民族危亡的产物。南学会由以梁启超等戊戌维新派为代表的当地开明绅士10人为总会长，由会长各举所知，汲引好义爱国之士为会友，包括官、绅、士、庶各界人士。会友分为三种：一曰“议事会友”，由学会创办者谭嗣同、熊希龄、唐才常等充任，凡会中事务章程均由其议定，是为学会的决策人。二曰“讲论会友”，即担任南学会讲学的人员，定期开讲，随时答疑问难。三曰“通讯会友”，这是外地士绅向南学会函讯新政、新学，南学会负责“随时酬答”联系的会友。［1］

南学会讲爱国之理，并商讨地方重大应兴应革事宜，提出方案，供省政当局采纳，先后发布了三个章程——南学会入会章程、南学会大概章程、南学会总会章程。虽然南学会订立的宗旨是讲学论道，但其实际培养了绅民议政和参政的能力。南学会已非一般讲学论道的学术团体。正如梁启超所云，南学会虽名为学会，但实为地方议会，据有学术和政治双重意义，被认为是是湖南新政的命脉。虽然南学会还不具备地方议会的规模，但戊戌维新派将其作为地方议院的尝试训练并且增强了地方绅商参政议政的能力，推动了地方政治的革旧图新。

（二）成立保卫局

同是在清光绪二十四年（1898年2月），黄遵宪与谭嗣同、唐才常等人筹划成立的仿效西方警察制度的湖南保卫局则使得清末地方自治法律实践呈现了新的面貌。根据《湖南保卫局章程》，保卫局的职能为“去民害、卫民生、检非违、索罪犯”。［2］保卫局尤其值得一提的是其机构设置和辖区划分。保卫局于设总局1所，分局5所，分局下设小分局共30所。此外，保卫局通过制定《分局员绅职事章程》、《巡查长职事章程》、《巡查吏职事章程》、《总局巡查职事章程》、《巡查各项章程》，保卫局还将各级员绅的巡查职责做了详细规定。湖南将保卫局作为湖南自立的措举，服务于湖南实行地方自治。其与中国古代传统的保甲局最大的不同在于其创办格局改变了治安机构官办的正统形式，正如黄遵宪在其著述《人境庐书札钞稿》中说到：“听民之筹款，许民之襄办，则西方自治之规模隐寓于其中，而民智从此而开，民权亦从此而伸。”

（三）成立上海城厢内外总工程局

1905年，上海的绅商自发成立的城厢内外总工程局亦属典型。为防止独断，总工程局将立法权和行政权两权分离，设议事会和参事会分别为代议机关和执行机关。议事会可议决本局的各项章程和规则、审查决议本局年度出入预算报告及本局内的财产各物的管理方法等，其自治范围及权限均更加广泛。相比湖南保卫局，上海城厢内外总工程局更具有近代色彩。因而，其也被认为是中国第一个组织较为完备的市政议会组织。在清末宪政改革的道路上，上海城厢内外总工程局已实际经演变成了地方权力机关。

南学会、保卫局、上海城厢内外总工程局虽由民间自发创办成立，仅是清末地方自治法律实践的初始，但他们的设立培养了绅民议政、参政能力，为后期清政府督导和统筹推行地方自治奠定了基础。

二、地方官督导推行成立地方自治团体

受民间自发倡办之影响，地方官开始督导推行地方自治团体的建立。地方官督导推行地方自治的初衷是通过建立地方自治机构，借自治之力，有力掌控地方，扩张个人势力，从而加强对地方的监督控制。

天津地方自治局是由时任直隶总督的袁世凯支持倡办，在清末地方官督导推行成立的地方自治团体中属典型代表。天津自治局不仅宣讲自治法理，培训自治人才，还仿照日本，选举成立了天津县自治期成会。自治期成会设立议事会、董事会为地方自治机关。规定：“凡会议决定之事，由议长移知本县知县及董事会并公布之。”［3］96设立自治监督机构，规定：“自治之监督官，初级为本府知府，最高级为本府总督，其属各司道主管之事务，各该司道亦得监督。”［3］107不仅如此，1906年3月，天津自治局举行地方议事会、董事会选举。虽然整个选举活动被官府所操纵且人数有限，但当时能严格按照普选制度的要求设立选举机构、划定选区并开展对选民的调查，将选举程序自始至终地贯彻已属难能可贵。虽然选举的议员们提交的议案很少有设计地方建设的实质性内容，但他们积极地参与地方政治并谋求社会进步，参政意识较此前有了更显著的提高。

综观清末前两阶段以地方新兴资产阶级绅商为主导力量的自治法律实践，主要经历了从自发倡办开始到地方政府默认许可到督导推行的发展历程。虽然是各地自立规约且名目各不相同，但自治机构民主启蒙和政治动员的运作成效是较为显著的。普选制度、分权原则等均体现了宪政思潮下浓厚的资产阶级民主精神。为了推动地方自治法律实践的开展，光绪三十四年（1908），清政府颁布《九年预备立宪逐年筹备事宜清单》。办理地方自治作为宪政改革基础性工作92项清单之一被列入其中。至此，清末真正意义上由中央政府主动践行并全面控制的地方自治开始纳入政府设计的轨道。在清政府的直接规划和督导下，地方自治的实施步骤被统筹规划。自治法律实践进入了新的发展阶段，开始朝着新的方向发展。

三、各省筹设咨议局作为地方政府咨议机关

1908年，清政府公布《咨议局章程》，命令各省筹设咨议局作为地方政府的咨议机关。咨议局实质是模仿西方立宪制国家的国会。《章程》颁布后，除新疆外，全国各地共设安徽、江苏、江西、浙江、福建、湖北、湖南等21个局，选出了议员近2000人。［4］101

（一）赋予咨议局行使广泛议政权以制约督抚

按照《咨议局》章程，咨议局职权较为广泛，包括了议决本省内 “应兴应革”事宜、“预决算”事宜、“义务增加及权利存废”事宜以及“公断和解自治会争议”事宜等共十余件事项。较以往不同，咨议局已开始具有一定的立法和监督的权力。议员们以积极的态度提议案，论改革。提交了大量兴利除弊、弹劾官吏等影响地方政局发展的议案。虽然督抚在很大程度上拥有对议案的最终决定权，但是咨议局议员们敢于利用自己的职责权限同督抚及官绅斗争，在很大程度上牵制了督抚的活动，推进了宪政的进程。

（二）详细规定咨议局相关选民资格、议员选举资格和选举方式等

按照《咨议局》章程，咨议局议员经过初选和复选产生。且对议员的选举资格进行了严格的限制。章程规定：凡是 “品行悖谬、营私武断者、曾处监禁以上之刑者、营业不正者、失财产上之信用被人控实尚未清结者、吸食鸦片者、有心疾者、身家不清不白、不识文义者”［5］全都被剥夺了选举权和被选举权。“从全国范围看，清末省咨议局议员的出身背景：第一、有功名的士绅阶级占91%；其中进士占4.7%；举人占19.1%；贡生占29.7%；生员占37.5%；第二、国外留学者约占20%，以留日者居多；第三、议员均曾在中央或地方政府中担任过职务，尤多中上级官吏；第四、议员多数家庭殷富。”［6］虽然，较高财产和资历的限制，使广大劳动群众无缘参与到咨议局的相关选举之中。但这些议员的政治态度已带有明显的立宪倾向。与早期的封建官绅不同，它们已经是带有近代资本主义特征或资产阶级属性的新式知识分子。咨议局成为了一个资产阶级代议机关的性质的机构。

（三）定期召开常年会议，通过议案行使参政权

咨议局议员通过提交议案行使参政权以维护本阶层的利益。议案包括：立法、保护主权、弹劾官吏、发展实业和办理宪政。议案内容反映出咨议局议员们意图摆脱官府的控制，使咨议局成为真正的立法机关和权力机关。尤其是议员们提交的宪政议案，其中涉及大量的改良司法，开办各级地方审判厅；筹办巡警，维护社会治安；实行地方自治，改革自治研究所等内容。议员们敢于直犯督抚独断专行的尊严，在参政过程中不仅获取了权力也有效抑制了横行肆虐的督抚权力。这标志着国人开始某种程度地参与管理国家的政治生活。中国地方议会的建设由此发端。

四、筹办府厅州县和城镇乡上下两级地方自治

1910年，由清廷统设，先在城区进行自治试验，然后再推至乡镇的城镇乡级自治级和府厅州县级上下两级地方自治制度开始初具规模。从府厅州县和城镇乡各级地方自治制度的具体内容来看，已经广泛涉及自治区域、自治范围、自治经费、自治机关和自治监督能内容，职能较咨议局有更大的扩充。

（一）城镇乡下级地方自治

1.自治区域及自治事宜的划定

根据《城镇乡地方自治章程》，下级地方自治按照区域和人口划分地方自治体。“城”为府厅州县官府所在地，府厅州县官府所在地以外的其余市、镇、村等地，人口满5万的为“镇”，不满5万的为“乡”。城镇乡的自治事宜主要包括：本城的学务、卫生、道路工程、农工商务、公共营业等。该自治事宜的划分有效地减少了政府的社会管理成本。《城镇乡地方自治章程》第一次以法律形式将城镇与乡村区分为两个行政系统，这在中国历史上是破天荒的。

2.自治机构设置

根据《城镇乡地方自治章程》，城镇乡的自治机构包括议事会和董事会。议事会作为议事机构除负责本城镇乡自治事宜的议决外，还担负着选举董事会、乡董并对其执行予以监察的职责。董事会为议事会决议的执行机构，负责执行议事会决议的各事及议决执行方法。议事和行政分立，董事会与议事会互相独立又互相制约，体现了近代的分权原则。

（二）府州县上级地方自治

按《府厅州县地方自治章程》，与城镇乡自治不同，府厅州县设参事会，不设董事会。董事会的职责被分解为两部分。其中执行议事会的相关决议由地方行政长官负责，而议决执行方法与执行程序由参事会负责。

在府州县上级地方自治的推行过程中，一是自治监督明显加强。章程详细规定了对行政长官的种种限制，如：“府厅州县议事会或参事会之议决及选举如有逾越权限或违背法令者，长官得说明原委是由，即行撤销或将其议决事件交令复议，若仍执前议得撤销之。”［7］“府厅州县议事会或参事会于府厅州县之收支为不适当之议决或议决事件有碍公益者，长官得说明原委是由，交议事会或参事会复议，前项复议若议事会参事会仍执前议，长官得呈请督抚核办。”［7］除此之外，议事会或参事会对长官的做法感到不合适则要求向上一级的行政督抚核办或行政审判衙门对长官作法裁决；参事会对行政长官意见相左者也可以将不同意见列在行政长官提出的意见之后。另章程还有专门对自治职员违反职责的处罚规定：“府厅州县长官监督自治委员如有过失得依情节轻重分别处分：申斥、罚薪十日以上两月以下、撤差。”［7］这种双向监督体系极大地稳定了清末统治。二是，体现了更加浓厚的资产阶级民主精神。如：限制“现任本地方官吏者”的选举权和被选举权以排除行政对自治的干扰；限制“现为僧道及其他宗教师者”的选举权和被选举权以排除宗教对自治的干扰；限制“现充军人者”的选举权和被选举权以排除军事对自治的干扰，这使得自治具有了较强的独立性。再比如，《章程》第十六条：“县议会议员不得兼任官吏与国会省会议员及县参事会参事或市乡议会议员及董事。父子兄弟不得同时任为县议会议员，若有父子兄弟现为县参事会参事者，不得任为县议会议员。父子兄弟同时当选者，应以子避父，以弟避兄。”“议员不得兼任”之规定以及“亲属回避”之规定等在一定程度上能防止利用血缘关系来违法犯纪，扰乱地方自治及国家行政秩序。

为了推动地方自治的开展，抢占舆论高地，清政府1909年还颁布了《自治研究所章程》，命令各地设自治研究所，每8个月为一期，培养自治人才。研究所遴选了大量通晓法政的师资，并将官府新颁布的法律和新制定的制度设置为研究所讲授的主要课程，如：包括宪法纲要、咨议局章程、选举章程、城镇乡地方自治章程等。《自治研究所章程》颁布后，“至1909年底，各属设所计有99处，1910年上半年已达134处。培训学员3400余名”。［4］59大量熟知地方自治政策的人才，积极参与地方自治事务，成为了清末地方自治的中坚之力。

五、结语

清末宪政改革中这场“自下而上”的地方自治法律实践由于与近代民族国家“自上而下”的官僚化、组织化的近代化过程背道而驰，最终没能扭转清末面临的困窘境地，实现民主政体。自治对中央专制集权政治发起的挑战，最终成了官治的附属品。但不可否认，这场“自下而上”的地方自治法律实践是国人在一百多年前第一次以地方自治的形式反抗封建主义和帝国主义所做的不懈努力。它显示了地方自治作为国家权力架构内不可或缺并能产生良性互动的价值。

［1］南学会大概章程12条.湘报［N］.中华书局，1965：35号.

［2］湖南保卫局章程.湘报［N］.中华书局，1965：7号.

［3］试办天津县地方自治公决草案一百一十一条.北洋公牍类纂（卷一）［M］.中国台北：台北文海出版社，1966.

［4］马小泉.清末地方自治与宪法改革［M］.郑州：河南大学出版社，2001.

［5］各省咨议局章程.政治官报［N］.光绪三十四年：六月二十六日

［6］.张朋园.近代地方政治参与的萌芽－湖南省举例：中国近现代史论集［M］.中国台北：台湾商务印书，1986：75.

［7］府厅州县地方自治章程.政治官报［N］.光绪三十四年正月初八日，第八百二十五号.