论环境保护公安司法机关的专门化设立

王凌燕

(安徽农业大学 人文社科学院，安徽 合肥 230036)

论环境保护公安司法机关的专门化设立

王凌燕

(安徽农业大学 人文社科学院，安徽 合肥 230036)

随着各种环境案件的逐年增加，环保执法机构身单力薄以及与公安司法机关衔接不畅等法治瓶颈日趋突显。为保证生态文明建设能够有一个良好的法治环境，基于环保法治的内在要求，国家有必要效仿林业、铁路等部门设立专门公安司法机关的做法，设立专门的环保公安司法机关，以增强环保法治力量，及时有效地遏制环境违法犯罪行为。

生态文明；环境保护；专门化；公安司法机关

近年来，一些地方政府以牺牲环境为代价追求GDP的提高，少数企业或个人为牟取私利，不时破坏环境，致使环境案件呈上升趋势，环保部门的执法压力与日俱增。尽管各地环保法治不断推出“新政”，例如部分地区定期开展环保联合执法专项行动；少数法院探索设立环境法庭，以支持环保部门的行政执法等。但这些举措难以从根本上摆脱我国环保法治不力的困境。对此，国家应设立专门的环保公安司法机关，以提高环保法治主体的地位和权能，促进环保法治公正、高效、权威。

一、设立专门的环保公安司法机关的必要性

(一)增强环保法治专门力量，重拳打击环境违法犯罪行为的需要

环境案件专业性强、涉案面广、案发率高等特点必然要求环境保护应当具备系统性、权威性的环保法治专门力量，以突显国家遏制环境违法犯罪的强大法治攻势。系统性、权威性的环保法治专门力量不仅包括环境行政执法，而且还应当包括环境公安司法。但是，我国现有的环保法治专门力量仅限于各级人民政府的环保行政执法机构，缺乏专门的环保公安司法机关。虽然普通的公安司法机关有职责对环境违法犯罪行为依法立案查处，以配合环境执法，但这些公安司法机关还得兼顾其他领域违法犯罪行为的查处，现实中，有限的公安司法资源通常集中在对人身侵权、财产侵权等传统的违法犯罪的打击或查处上。

在环保法治意识不强的地区，环境案件很难置于优先立案和查处的位次，配置于环保法治方面的公安司法力量自然也是很有限的。在当下环境行政部门或现场监察部门有监督检查处罚权，无对责任人的现场强制权的执法环境下，环境执法效果难以达到遏制环境污染的目标，执法追究不能震慑污染制造者[1]。这种状况无疑使环保法治面临行政执法机构孤军奋战的困局。加之我国环境执法体制机制固有的缺陷，如限期治理处罚权分配不合理，处罚力度弱；环境保护监督管理权划分不符合科学管理的规律等[2]，使得环保法治中有案不立、立而难查、以罚代刑等现象成为常态。从环境权力配置的角度看，其根源还是在于环保法治专门力量薄弱。而国家一旦设立专门的环保公安司法机关，便可以形成从执法到司法多部门合力打击环境违法犯罪行为的专门力量，从而提高环保法治的权威性和威慑力。

(二)促使环保执法与司法的无缝对接，提高环保案件查处效率的需要

不论是基于缓解因环保法治力量有限而造成的“案多人少”压力的考量，还是从及时保护环境案件受害人合法权益的考虑，依法从快查处环境案件，最大限度地提高环保执法和司法效率都具有现实意义。如果环保行政执法部门和公安司法机关在案件查处程序上衔接不畅，或者相互配合不力，环境案件的查处效率自然会降低。为此，在环境案件的查处程序上，需要在环保行政执法机构和公安司法机关之间建立一种既分工负责又互相配合的环境法治无缝对接机制，而这种机制的构建是以专门化设置、一体化管理的环保法治体制为基础的。针对我国环保行政机关、公安机关和司法机关互不隶属、归口不一的体制现状，特别需要建立专门的环保公安司法机关，促使三种不同性质的国家机关在环保法治方面凝合在一起。这不仅有利于提高环保法治主体的整体合力，而且也有利于环境案件及时、快捷的查处，最大限度地提高环保法治效率。

在一些环境法治较为成熟的国家，为了提高执法和司法的效率和效益，包括执法、司法在内的多部门协同联动的法治机制受到重视，如德国成立了各部门环境问题负责人常务委员会专门具体负责政府各部门之间在环保工作实践中的协调与配合，再如美国甚至详尽地构设了环境执法机构与政府机构司法机构之间固定的协调机制，协调方式包括设置协调机构共同协作提起违法诉讼和建立具有一种约束性的伙伴关系等[3]。这一环境法治经验值得我们学习和借鉴。环境保护不是环境行政机关的独角戏，不仅需要执法、司法联动，更需要环境司法主动性和专门化，像有的学者所主张的那样，生态文明建设的主战场或主阵地，抓手为环境法治，切入点为环境司法，环境司法改革应当重点解决环境司法专门化等问题[4]。

(三)创设独立的环保法治环境，促进环保执法和司法更加公正的需要

独立是公正的基本保证[5]。不论环境执法，还是环境司法，独立而不受非法干涉地查处案件是保证环境法治公正的基本前提。要做到这一点，就需要从管理体制上建立一个独立于地方党委政府的自治型环保执法和司法机关，以增强环保执法和司法抵抗外界干扰的“免疫力”。只有在这样的法治环境下，环保执法和司法的公信力才可能得到最大化的确立。现实中，很多环境案件为何会有案不立、立而难查、查而不彻、执行不力，除了环保法治自身力量的薄弱外，很多情况下也与地方党委政府的不当或非法干预脱不了关系。为此，在完善环保行政机关管理体制的同时，建立专门化并实行垂直管理的环保公安司法机关，能够为各种环境案件的查处创造独立的法治环境，促进环保执法和司法更加公正。

二、设立专门的环保公安司法机关的可行性——基于林业、铁路等部门设立专门公安司法机关的启示

设立专门的环保公安司法机关不仅是环境保护的基本国策和宪法规定的内在要求，而且也有先例可循。自新中国成立以来，我国先后组建了多种专门的公安司法机关，以突显国家对相关行政管理的重视程度。就专门的公安机关而言，包括林业公安、水上公安、铁路公安、缉私公安等，这些特殊的公安机关仍在特定的行政管理领域发挥专门作用。就专门的司法机关而言，包括森林法院和检察院、铁路运输法院和检察院、军事法院和检察院、海事法院等，除了森林法院和检察院现已撤销，其他专门法院和检察院尚在发挥特定功能。

横向比较不同领域在国家政治、经济和社会发展中的地位和作用，环境保护的重要程度并不逊色于林业和铁路，这不仅因为保护环境早已成为一项基本国策，而且2012年《民事诉讼法》修改时环境公益诉讼制度的确立彰显了最高权力机关已将环境保护提升到新的法治高度。基于上文设立专门环保公安司法机关必要性的分析，国家完全可以总结设立林业公安机关、铁路公安司法机关的经验，设立专门的环保公安司法机关。

从设立专门的环保公安司法机关的现实基础来看，现有的环境行政执法机构、林业等与资源环境密切相关的专门公安机关以及部分地区试设的环境法庭、检察院正在组建的环境公益控诉机构等均为国家组建专门的环保公安司法机关奠定了组织基础。另外，我国近年来环保专业人才、法律人才培养规模的快速提升也为专门的环保公安司法机关的设立提供了高素质的人才保障。专门的环保公安司法机关的设立可谓是万事俱备，只欠“东风”(即相关法律和政策的出台)。

党的十八届四中全会提出：“实现……生态良好，……目标，必须更好发挥法治的引领和规范作用。必须深化行政执法体制改革，健全行政执法和刑事司法衔接机制。探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，探索建立检察机关提起公益诉讼制度。”[6]这其中就蕴含着国家应当进行执法、司法体制及其相互衔接的改革，以推进包括生态文明法治建设在内的理论和制度创新。可以说，十八届四中全会的法治决策也为创新环境保护的公安司法的专门化、专业化创新奠定了政治和法治基础。

三、设立专门的环保公安司法机关的基本思路

(一)环保公安机关的设立

环保公安机关的设立有两种方案，第一种方案是：以目前的林业公安为基础，吸收同级环保、国土资源、水资源等行政执法力量，组建综合性的环境资源保护公安机关。这种构想的依据有三点，一是环境资源保护含摄了森林资源保护、国土资源保护以及水资源保护等，三者具有从属关系；二是将涉及环境资源保护的执法机构整合并组建综合性的环境资源保护公安机关，可以避免因机构的多头、交叉设置所带来的执法协调难等弊端；三是我国县级以上林业行政主管部门虽普遍设立林业公安，但是除了林业大县外，很多基层林业公安机关工作负荷较轻，少数林业干警被抽调至其他部门工作的现象较为普遍，这种专门的公安机关并没有发挥其应有的作用，有必要通过重组发挥最大作用。第二种方案是：在环保执法、林业执法、国土资源执法、水资源执法等任务均较重的地区，则可以以县级以上环保执法机构为基础，独立设置环境保护公安机关。

在环保公安机关的管理体制上，可以比照林业公安机关的管理体制，实行双重管理，即以环保行政机关管理为主，各级政府的公安机关管理为辅。在环保公安机关的职能上，主要有两种：一是查处环保领域的行政违法案件，并有权依照《治安管理处罚法》对环境侵权的违法人员或单位给予行政处罚。二是依据《刑法》和《刑事诉讼法》的规定，依法承担环境资源领域刑事案件的立案和侦查职能，并有权依法决定移送检察院审查起诉等。

(二)环保审判机关和检察机关的设立

1.在县级行政区域内设立环保法庭和环保检察室

考虑到我国大多数县域环境案件数量尚不足以达到普通基层法院的受案量等因素，在县一级行政区域内没有必要设立环保法院和检察院，而以设立环保法庭和环保检察室较为适宜。环保法庭的主要职能包括：受理和审判本辖区环境民事案件、环境行政案件、环境公益诉讼案件和被告人可能被判处3年以下有期徒刑的环境刑事案件；依法对生效的环境裁判强制执行等。环保检察室的职能则包括：对环境公益诉讼案件行使起诉权；对被告人可能被判处3年以下有期徒刑的环境刑事案件行使公诉权；依法对本辖区环保执法和环保司法行使法律监督权等。在管理体制上，环保法庭和环保检察室分别隶属于设在地级市(行政公署、自治州)行政区域内的环保法院和环保检察院。

2.在地级市(行政公署、自治州)行政区域内设立环保法院和环保检察院

环保法院的职能包括：受理和审判本行政辖区有较大影响的环境民事案件、环境行政案件、环境公益诉讼案件以及被告人可能被判处3年以上有期徒刑的环境刑事案件；强制执行由本院作出的环境生效裁判；管理和指导县级行政区域内的环保法庭的审判工作等。环保检察院的职能有：对本区域有较大影响的环境公益诉讼行使起诉权；对被告人可能被判处3年以上有期徒刑的环境刑事案件行使公诉权；对本区域环保行政执法和环保司法进行法律监督；领导县级行政区域内的环保检察室的工作等。在管理体制上，环保法院、环保检察院分别隶属于设在省级行政区域内的环保中级法院和检察院。

3.在省、自治区、直辖市行政区域内设立环保中级法院和检察院

每个省、自治区、直辖市可以依法设立一个环保中级法院，环保中级法院除了管理和指导下级环保审判机关的工作外，承担的主要职能是：受理和审判环境上诉案件或者抗诉案件；受理和审判全省(自治区、直辖市)性较大影响的第一审环境民事案件、环境行政案件、环境公益诉讼案件以及被告人可能被判处无期徒刑以上刑罚的环境刑事案件；强制执行本院依法制作并已生效的环境裁判文书等。与环保中级法院相对应，在每个省、自治区、直辖市依法设立一个环保检察院，其职能包括：领导下级环保检察院的工作；对省、自治区、直辖市有较大影响的环境公益诉讼案件行使起诉权；对本辖区被告人可能被判处无期徒刑以上刑罚的环境刑事案件行使公诉权；对本辖区环保行政执法和环境司法进行法律监督等。

虽然我国目前已有十六省市设立一百多家环境法庭[7]，但其管理体制机制并不完全独立，为此，可以在管理体制上比照2009年7月改制后的铁路运输法院和检察院管理体制，各级环保法院和检察院分别受省级高级法院、检察院业务上的管理和指导，同时，还应接受省级环保行政机关人财物的管理，即实行双重领导。

四、环保公安司法机关与环保行政机关关系的界定

环保公安司法机关与环保行政机关应确定为分工负责、互相配合、互为一体的关系。

分工负责是指环保行政机关、环保公安司法机关在分工的基础上，各负其责，各司其职。各级环保行政机关主要负责建立健全本区域环保制度和环保政策；对重大环境问题统筹协调和监督管理；落实国家和地方减排目标；从源头上预防、控制环境污染和环境破坏；对环境污染防治进行监督管理和环保事项的审批；指导、协调、监督生态保护工作；发布环境监测报告和信息；开展环境保护科技工作；组织、指导和协调环境保护宣传教育工作等。而环保公安机关主要承担环保领域治安防范、行政案件查处、民事案件调处、刑事案件立案侦查等工作；环保法院主要承担各种环境诉讼案件的审判和执行工作；环保检察院主要承担环保领域行政执法、环保司法的法律监督以及环境诉权的行使等工作。

互相配合主要表现为环保行政机关和环保公安司法机关在法治程序上的合作关系，首先环保行政机关执行各项环保政策以及法律法规时，如果遭到有关单位或个人的违反或反抗，环保公安机关应当及时予以查处，依法给予行政制裁，以支持环保行政机关的工作。对于涉嫌犯罪的，环保公安机关刑事立案后依法需要逮捕犯罪嫌疑人和提起公诉的，环保检察院则应当依法及时受理和批准，以配合环保公安机关的工作。而对于环保检察院提起公诉的刑事案件以及环境公益诉讼案件，环保法院应当及时受理和审判，以支持环保检察院的工作。

互为一体是指环保行政机关、环保公安机关和环保司法机关职能和分工不同，但在管理体制上，三机关实行一体化管理，以便于协调环保法治关系。具体构想是：在地方环保行政机关实行垂直到省级环保部门管理的基础上，环保公安机关的设立、警察编制、警衔授予由公安部或省级公安机关统一管理，但在具体业务上，要受省级环保部门管理，并接受环保部的统一指导。环保司法机关的设立、法官、检察官编制等应由最高法院和最高检察院或者省级高级法院和检察院依法审批，但其人财物则由省级环保部门统一管理。

另外，在环境保护公安司法机关案件管辖问题上，如果其管辖的案件与普通公安司法机关管辖发生竞合或冲突时，应当通过司法解释形式加以厘定，并明确规定以专门公安司法机关管辖为主的原则，如果由普通公安司法机关管辖更为适宜的，也可以由普通公安司法机关管辖。

[1] 李文青,王成,刘海滨.国内外环保警察制度现状及启示[J].环境保护,2014(10):70-71.

[2] 何燕.析中国环境执法的现状与完善[J].中国人口·环境资源,2010，20(5):146-150.

[3] 赵星.我国环境行政执法对刑事司法的消极影响与应对[J].政法论坛,2013(2):145-151.

[4] 王树义.论生态文明建设与环境司法改革[J].中国法学,2014(3):54-71.

[5] 谭世贵.中国司法制度[M].北京:法律出版社,2008：82.

[6] 新华视点.十八届四中全会公报全文[EB/OL].[2014-10-30] http://www.js.xinhuanet.com/2014-10/24/c_1112969836_2.htm

[7] 蒲晓磊,张晶鑫.十六省市设立一百多家环境法庭[N].法制日报,2014-07-16.

TheEstablishmentofSpecialPublicSecurityandJudicialOrgansforEnvironmentProtection

WANG Ling-yan

(School of Humannities and Social Sciences, Anhui Agricultural University ,Hefei 230036,China)

Along with a variety of environmental cases increasing year by year, the legal bottleneck is gradually prominent because of powerless environmental enforcement agencies and inefficient linking up with public security and judicial organs. So it is necessary to establish special public security judicial organs for environmental protection in order to have a healthy legal environment to ensure ecological civilization. It is also the inherent requirements of environmental legal protection. The agencies would be set up following the examples of special railway or forestry public security and judicial organs to strengthen the validity of law and curb illegal and criminal acts of the environment timely and effectively.

ecological civilization; environmental protection; special; public security and judicial organs

2014-10-26

王凌燕(1973-)，女，安徽阜阳人，安徽农业大学人文社会科学学院副教授，硕士。

D925

A

1009-2463 (2014)06-0030-04