新型农村社区建设中保障农民权益的对策研究*

石宏伟，郭 睿

(江苏大学 马克思主义学院，江苏 镇江 212013)

新型农村社区建设中保障农民权益的对策研究*

石宏伟，郭 睿

(江苏大学 马克思主义学院，江苏 镇江 212013)

新型农村社区建设是我国破除城乡二元结构、推进城镇化的一次有益探索，主要是通过对部分农村自然村的统一规划和整合，引导农民告别原有的生产和生活方式，建设类似于城镇社区但又有自身特色的新型农村社区。通过城乡政府、社区组织、社会力量以及广大农民群众的共同合力，保证新型农村社区健康、快速地发展，让农民群众参与进来，共同分享现代化成果。同时，建设新型农村社区要以人为本，必须充分保障农民群众的各种权利和利益，包括经济、政治、教育、文化、医疗、社会保障等方方面面。因此，保障农民群众的权益，是体现农民群众在新型社区建设中主体性地位的重要方面，也是实现“人的城镇化”的重要基石。

新型农村社区；城镇化；农民权益

十八届三中全会指出，城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工业城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。作为推进城镇化的一次重要探索，新型农村社区建设在各地开展试点以来，取得了良好的成效，为我国城镇化的总体布局提供了宝贵的经验。但是，在这个过程中也出现了许多尖锐的问题，比如政府的行政干预过度问题、失地农民的就业问题、基础服务设施不到位以及农民权益的保障问题，等等。其中，尤以农民权益的保障问题最为突出。农民权益得不到保障，农民群众参与新型农村社区建设的积极性就会降低，缺少了农民群众的支持和参与，新型农村社区建设就必然以失败告终。所以，建设新型农村社区一定要要突出农民群众的主体地位，发挥农民群众的主体作用，保障农民群众的基本权益。只有既尊重农民群众的意愿，又能让农民群众从根本上享受到实惠，农民群众才会有高涨的热情投身于新型农村社区的建设。

一、新型农村社区建设中农民权益受到的侵害

(一)经济权益

自古以来，土地就是农民最重要的财产，农民的生存和发展都只能依靠土地。但是城市要扩张，要发展，也需要大量的土地。长期以来，农民的土地只能用于耕种，农民自身不能参加土地的市场化流转。但是许多地方政府为了促进城市发展，保证财政收入，通过各种手段征用农民的土地，再将其变为建设用地后，高价卖给开发商。这样的做法虽然表面上提高了政府的财政收入，也让部分官员有了更加漂亮的“政绩单”，但实质上伤害了农民的感情，侵害了农民的根本权益。

(二)政治权益

新型农村社区建设作为新形势下深化村民自治的一个重大措施，政府和村两委要让农民全过程参与新型农村社区规划的酝酿讨论审核和实施，引导农民自主建设自主理财自主管理，但各地在这方面存在着明显的不足，严重忽视了村民的民主权益[1]。在社区的非政治性参与及其他自治活动中,农民还处于被动地位,没有真正体现其社区建设的主体地位，社区村民往往是在社区工作人员的动员、劝诱、说服下被动参与社区管理机构己形成决定的事项,或者决策形成之后被动员去执行,从而形成典型的社区权力精英主导模式,村民个人缺乏明显的主动权[2]。

(三)教育权益

农村社区教育是为提高农村社区居民的科学文化素质、职业技能素质和思想道德素质,促进农村社会经济、文化全面和谐发展而对社区内所有居民进行的由学校教育、家庭教育和社会教育所组成的综合教育体系[3]。教育问题是我国历届政府都十分重视的问题，但是受到各地财政能力和整体教育水平的制约，农村教育长期以来都没有放在十分重要的位置。因此导致了农民文化程度低，无法顺应时代潮流，在整个社会发展中处于边缘化的位置。农村教育体制不健全，教育资源匮乏，资金投入不足，基础设施薄弱，这些因素都导致了农民的教育权益无法得到保障。

(四)文化权益

满足农民精神文化的需求是建设新型农村社区的关键问题之一，要让农民真正融入新型农村社区，接受新事物、新观念，不仅要发展生产力、促进经济协调可持续发展，还要普遍提升农民的素质，解放农民的思想，消除“小农”意识和封建残余思想。近年来，随着农村经济的发展，农村金钱主义和利己主义日益严重，淳朴的民风受到了挑战。

(五)医疗权益

近年来，农村医疗卫生事业的发展令人堪忧。国家投入了大批资金建设乡镇卫生院、社区卫生服务中心、村卫生所，但是到目前为止，许多地方的初级(县级以下)卫生机构已经无法正常运转，许多村卫生所更是名存实亡。“看病难，看病贵”成为日益困扰农民的头号问题，农民医疗权益无法保障成为阻碍新型农村社区持续发展的因素之一。 虽然我国新型合作医疗制度已经发展十余年，但是在广大农村交通不便利，信息不流通，造成农民参加医疗保险十分困难；再加上过去政府在农村以各种形式摊派费用很多，造成农民参加医疗保险的积极性不强，导致农民的医疗权益长期以来无法得到有效保障[4]。

二、农民权益无法得到保障的原因分析

(一)顶层设计缺陷

我国作为一个发展中的大国，在政治、经济、文化、社会等各个层面的发展都处于探索阶段，许多制度尚不成熟。改革开放三十余年的历程，就是不断发现问题、解决问题的历程。没有经验，只能在实践中总结经验；无可借鉴，只能在曲折中吸取教训。“三农”问题的解决，一直是历届政府工作的重中之重。然而随着国民经济的发展、国民整体素质的提高，农民问题的解决更加复杂和棘手。城乡一体化进程并不是由政府发起，而是由人民群众追求自由全面发展所造就的历史的必然，政府只起到制度设计、推动发展的作用。许多制度的设立，原本就是为了解决当务之急的临时性制度，随着客观条件的改变，这些制度的更新就变得十分急迫。钱穆说：“一项好制度，若能永远好下去，便将使政治窒息，再不需要后代人来努力政治了。惟其一切制度都不会永远好下去，才使我们在政治上要继续努力，永久改进。”[5]

长期以来，农村过度组织化形成政府对农村事务的过度干预，而农村民主自治制度的不完善，又导致村委会高度集权。尤其是随着城乡一体化的发展，城市要扩张，城市周边的农村变得“寸土寸金”，一些村干部勾结开发商出卖集体利益，收取高额回扣，而许多农民拿到极少的补偿款，却失去了赖以生存的土地。许多“强拆”事件屡见报端，造成了极其不良的社会影响，也引发了民众对于政府的质疑。建设新型农村社区，要成为地方经济转型和发展的突破口，然而如果所谓“保增长，促发展”的口号不过是为了掩盖“卖地”的本质，这样的发展是不得民心的。当政府把“看得见的手”伸向农村的时候，要想好以什么样的方式回馈农民。随着城乡一体化进程，新型农村社区向全国铺开已成必然之势，然而顶层设计缺陷依然摆在政府和立法者面前。单纯靠政府的政策导向是无法切实保障农民权益的，只有通过立法，由法律、行政法规、地方法规构建完善的保障农民权益的法律体系，才能限制政府权力，保障农民权益。

新型农村社区建设是一项任务繁重、涉及面广的大工程，要充分保障农民权益，必然受到政治、经济、文化等方方面面因素的制约。尽管如此，顶层设计依然要放在第一位。既然称之为“保障农民权益”，就必须依赖于强大的政府以及由政府创立的好的制度，只有这样，才能让农民权益少受侵害、不受侵害。

(二)农民意识淡薄

自古以来，农民这一群体在中国社会中都处于弱势地位。他们的弱势不仅体现在社会地位不高、分配所得很少，更重要的是，由于封建统治者长期奉行的“愚民政策”，使得农民不仅在生活条件、生活方式上与其他社会阶层有明显的差别，而且思维方式、文化素养都与当时的社会意识形态完全割裂。同时，长期处于弱势地位的农民，面对强势的行政权力，在个人权益受到不法侵害时，缺乏通过正当途径维护自身权益的意识。

在新型农村社区建设中，农民的身份急剧转变，他们对于维护自己的经济权益有了初步的认识，但是对于政治权益、文化权益、医疗权益等其他权益仍然认识不足，缺乏自我保护意识。许多农民群众仍然只看重眼前的经济利益，缺乏远见，有时会为了经济利益而放弃其他利益。

马克思认为：“思想、观念、意识的生产最初是直接与人们的物质活动，与人们的物质交往，与现实生活的语言交织在一起的。”[6]“物质生活的生产方式制约着整个社会生活、政治生活和精神生活的过程。不是人们的意识决定人们的存在，相反，是人们的社会存在决定人们的意识。”[7]农民的意识是由他们的物质基础决定的，长期的贫穷使得他们只能从事简单的生产和生活，缺乏提高自身意识的经济基础，再加上农村与城市之间地理与经济水平的双重壁障，直到现在，我国大地上的多数农村依然存在着许多封建残余思想。因此，要提高农民的意识，从根本上还是要发展农村经济，提高农民的生活水平。从这个意义上讲，城乡一体化不仅是中央的正确决策，同时也是符合马克思主义基本原理的。

这样就形成了农民意识与农村经济的对立统一，农民意识的提高依赖于农村经济的发展，同时农村经济的发展又受到农民意识的限制。必须把提高农民意识与发展农村经济放在同等重要的位置，二者既对立又统一，共同推动城镇化发展。

(三)社会参与不足

保障农民权益是一项系统工程，涉及到方方面面的内容，政府的主导、农民的自觉、社会的参与，缺一不可。在新型农村社区建设中，单纯靠政府招商引资缺乏可持续性，一些地方违规引进破坏生态环境、损害农民群众利益的项目又得不偿失。社会参与程度低或是被动参与，都无益于新型农村社区的长远发展。目前新型农村社区建设模式以政府主导型为主，但是政府的财政力量有限，在具体的基础设施建设、服务体系建设等方面，政府的资金和政策也有所倾斜。在经济发展水平较低的北方地区，政府主要还是立足经济发展；而在南方地区，政府财政能力、地理环境、农民积极性相较于北方地区都有着较大优势，所以南方地区的新型农村社区建设更重视教育、社区服务等方面的发展。

应当注意到，过度依赖政府的新型农村社区，不利于促进社区经济的市场化，也不利于提高社区的服务能力。这就需要社会资本的进入，共同参与新型农村社区建设，保障农民权益。而社会对新型农村社区的贡献，不应仅仅停留在经济层面，而应该更多着眼于文化发展。日本政治家古贺诚在反思日本发展的时候曾说：“我认为日本在经济高速增长时期犯的错误之一就是把物质和金钱看做是衡量幸福的尺度，这是对幸福观的误解。”[8]许多地区的新型农村社区建设已经陷入了这样的误区，政府大量投入资金帮助农民兴办企业、学校、医院，其中主要是企业，对于文化事业的投入非常少。然而，农村文化事业的发展是不可能靠资金投入取得立竿见影的效果，而应当是整个社会参与进来，与农村发展形成共鸣，帮助农村经济、政治、文化等方面全民进步。农民想要的不仅仅是“共同富裕”，还要“共同幸福”。

三、保障农民各项权益的具体对策

(一)发挥政府积极作用，加强改革顶层设计

十八届三中全会指出，坚持政府处理改革发展稳定关系，胆子要大、步子要稳，加强顶层设计和摸着石头过河相结合，整体推进和重点突破相促进，提高改革决策科学性，广泛凝聚共识，形成改革合力。针对目前新型农村社区建设农民权益无法得到切实保障的局面，政府要在制度层面加强设计、深化改革，通过构建完善的社区服务体系，保障农民的合法权益不受侵害。

首先，政府要把提高新型农村社区的服务能力作为一项基本工作，积极引导社会各界力量参与到新型农村社区的服务工作中来，把城市资源过剩的部分引进新型农村社区，并着力挖掘新型农村社区的潜能，提高新型农村社区的整体发展水平和服务水平。

其次，地方财政要提供资金支持，大力推进基础服务设施建设，实现新型农村社区经济、教育、医疗、文化同步发展，以解决农民最关心最直接的医疗问题和教育等问题为突破口，通过建立人才培养和发展的长效机制，吸引优秀的医务人才和教育人才到新型农村社区中来；通过政府出资与企业投资相结合的方式，建设高水平的社区医院、学校及文化场所。通过专业技能培训，帮助农民创业就业，带动社区经济发展，保障农民的经济权益。

再次，要建立健全农民维权机制，畅通信访渠道，使农民权利保障落到实处。同时加强相关立法工作，建立保护农民权益的相关法律、法规。为新型农村社区提供法律援助服务，增强农民法律维权意识。

(二)提高农民参与意识，建立农民主体地位

农民是新型农村社区建设的主体，新型农村社区建设的方方面面都必须依靠农民群众的力量。所以能否调动农民群众参与新型农村社区建设的积极性，是关系到新型农村社区建设成败的关键。而农民群众的积极性又与切身利益密切相关。只有广大农民群众在新型农村社区建设中实实在在地受益，新型农村社区建设才能顺利进行。新型农村社区建设中必须明确农民的主体地位，培养并建立农民的“主人翁”意识。通过合理的宣传引导，让农民真正明白自己作为新型农村社区的一分子，建设社区就是建设自己的家园。通过加强社区的文化建设，提高农民整体素质，摒弃过去农民只注重经济利益的“小农”思想，让农民可以更加自觉地争取和维护自己的其他权益。

新型农村社区作为我国解决“三农”问题及城乡一体化进程中一种新的探索，要求政府管理和社区居民自治相结合，并逐步强化社区居民自治的程度。基层民主发展的重要条件在于必须保障民主参与的制度化与稳定性,需要构建多元主体的社区公共权力机构,形成社区公共事务的平等协商机制,使涉及到全体社区成员的公共性问题在协商中能够保障全体成员的平等权利[9]。

(三)动员社会各界力量，全面保障农民权益

从当前新型农村社区建设机制看，各地在实践过程中形成了“党政领导亲自挂帅、民政部门牵头、相关部门配合、社会力量参与、层层负责落实”的领导体制和工作机制[10]。在新型农村社区建设过程中，通过鼓励引导社会各界力量参与新型农村社区建设，为社区建设提供了强大的发展支撑。在保护农民权益方面，社会力量的参与不仅可作为政府的补充，也可以帮助政府实现既定政策。各种营利性组织和非营利性组织参与到新型农村社区建设中来，可使农民的权益保障更加全面，农民实现自身权益的途径更加多元和具体。

一要加强政策引导。在规划新型农村社区时，就把相关单位纳入新型农村社区建设的范围，构建以社区党组织为核心、农民群众为主体、各类社会组织为补充的新型社区管理体系，通过引导企业、学校、幼儿园、敬老院等进入社区，成为社区建设力量的一部分。鼓励有经济实力、热心公益的企业、单位和个人参与社区的基础设施建设、教育事业建设、卫生事业建设以及生态建设。

二要以工促农、以城带乡。由城乡政府牵头，通过招商引资、政策优惠等手段吸引大型企业在新型农村社区投资办厂，带动新型农村社区经济发展，创造就业机会。同时，社区自治组织要积极推出当地特色产品，吸引社会资本投资，利用资源优势和农产品优势，进行农业产业升级。

三要发挥民间组织的作用。近年来民间组织在我国发展很快，并在社会发展的各个方面发挥出越来越大的作用，新型农村社区的建设，要通过引导民间组织加入社区建设，并培育发展本社区的民间组织参与社区各项建设服务工作，使它们成为新型农村社区建设的有效补充力量，充分保障农民各项权益。

切实保障农民经济、政治、文化、教育、医疗、社会保障等方面的权益，不仅有助于解决农民群众的后顾之忧，提高他们建设新型农村社区的积极性；这些内容本身也作为新型农村社区建设的重要方面，有助于新型农村社区建设又好又快地发展。所以，无论在政策导向还是在具体操作层面，新型农村社区建设都要体现以城带乡、以工补农的理念，切实保障农民群众的基本权益。

[1] 任晓莉.新型农村社区建设中出现的问题与对策探讨[J].中州学刊，2013(4):51-54.

[2] 姜媛媛.我国农村社区建设的困境与对策研究 [J].理论观察，2010(2)：89-91.

[3] 孙健.我国农村社区教育面临的问题及对策[J].教育探索,2009(1):67-68.

[4] 陆显斌.浅议我国新型农村合作医疗的现状[J].商,2012(23):129-129.

[5] 钱穆.中国历代政治得失[M].北京：九州出版社,2012:38.

[6] 马克思,恩格斯.马克思恩格斯选集：第一卷[M].北京：人民出版社，1995：72.

[7] 马克思,恩格斯.马克思恩格斯选集：第二卷[M].北京：人民出版社，1995：32.

[8] [日]川村雄介，薛军.经济至上主义应让位于文化发展——访日本著名政治家古贺诚先生[N].中国社会科学报,2012-01-18(A04).

[9] 袁方成.农村基层民主的助推器：农村社区建设中的村民参与[J].国外理论动态,2010(7):52-56.

[10] 许远旺,卢璐.从政府主导到参与式发展：中国农村社区建设的路径选择[J].中州学刊,2011(1):120-124.

SafeguardingtheRightsandInterestsofPeasantsintheConstructionofNewRuralCommunities

SHI Hong-wei, GUO Rui

(School of Marxism, Jiangsu University, Zhenjiang 212013, China)

The construction of new rural communities is a beneficial exploration which can eradicate urban-rural dual structure and promote urbanization. It is carried out mainly through unified planning to integrate some rural villages and guide the farmers to abandon the original way of life and production. The new rural community is similar to the urban communities but with its own characteristics. Through the joint efforts of the urban and rural governments, the communities, the society force and the farmer themselves, we should ensure the new rural communities to develop rapidly and healthily and more farmers can be engaged in the process to share the achievements of modernization. Meanwhile, the construction should be people-oriented and the farmer’s rights and interests should be fully guaranteed which can reflect the farmer’s main body position and also is an important cornerstone in realizing the “urbanization of people”.

new rural communities；urbanization；peasants’ rights and interests

2014-06-05

国家社会科学基金项目(11BSH067：《转变经济发展方式下的城乡社会保障一体化研究》)；江苏省社会科学基金重点项目(13SHA002：《新生代农民工市民化的制度保障研究》)；江苏省高校哲学社会科学研究重点项目(2012ZDIXM024：《新生代农民工发展状况及保障机制研究》)

石宏伟(1966-)，男，江苏泰兴人，江苏大学马克思主义学院教授，博士。 郭 睿(1990-)，男，山西吕梁人，江苏大学马克思主义学院硕士研究生。

C916

A

1009-2463 (2014)06-0009-05