安徽江北地区政府主导型农地大规模流转存在的问题与对策

童 静，张德元

(安徽大学 中国三农问题研究中心，安徽 合肥 230601)

安徽江北地区政府主导型农地大规模流转存在的问题与对策

童 静，张德元

(安徽大学 中国三农问题研究中心，安徽 合肥 230601)

政府主导型土地流转是指利用政府行政力量为主的土地流转模式。农户自身对市场化土地流转认知薄弱，深厚的念土情结，使得农户自发推动土地流转难以实现，从而，政府主导的土地流转具有现实意义。流转过程中村两委对农村、农地、农户较为熟悉，对国家农村政策和农地流转政策较一般农户也较为了解，在政府主导的农地过程中“村两委”是连接转入方和转出方的纽带，应发挥积极作用。农地流转必须以农户的利益为根本，以增加农户收入为目标，切实解决农户失地后的再就业为基点，实现农业发展、农村进步、农民增收。

农地流转；大规模流转；政府主导型；江北地区

自2009年中央“一号文件”要求建立健全农村土地流转市场后，地方政府大规模涉足农地流转，不少学者也在这方面做了相应研究：2010年刘鸿渊以成都农地集体流转为例，分析了政府主导下的农地集体流转带来农民收入增加的可能性，并提出从加大人力资本投资、强化农村集体经济组织和完善农村社会保障体系三方面来配套政府主导的大规模土地流转行为，以抵制流转中会出现的收入变动风险[1]；2011年张正瑞指出农村集体土地流转政府主导的必然性以及存在的问题，并提出尊重农民主体地位, 健全法律规范，是克服政府主导负外部性问题, 实现农村集体土地规模化集约化经营的逻辑前提[2]；2012年于传岗从社会治理视角分析了政府主导的土地流转特征与途径[3]。

本文以安徽江北四县的调查数据为基础，运用实证分析法分析研究安徽江北地区政府主导型农地大规模流转存在的问题，并提出解决问题的对策。

一、调查对象与方法

选择合肥市肥西和长丰县、宿州市的萧县和埇桥区四县(区)为研究对象。

采用问卷调查法，问卷主要内容包括：农户的基本情况(性别、年龄、文化程度、经济来源、经济收入、承包土地情况)，对我国农地流转政策了解情况、对政府主导的农地大规模流转态度、流转合同期限、流转承包费、给付方式、土地流转前后经济情况、收入来源是否变化等。

本次调研采取分组随机抽样方式发放问卷1 053份，调查农户的年龄结构为18—30岁占3.08%，30—45岁占23.3%，45—60岁占31.95%，60岁以上占41.67%，45岁以上占超过70%，这与当前我国农村劳动力偏老龄化相符。被调查农户小学及小学以下，初中、高中、中专、大专及以上文化程度的分别占59.35%、29.82%、9.21%和1.61%，其中属于初中及其以下文化程度的占89.17%，说明我国从事农业生产的劳动者文化程度偏低，与农业现代化对新型农民的要求差距甚远。约50%农户子女在外地务工，20%农户子女在当地打工， 30%农户子女在上学，农村年轻劳动力基本上没有务农的。

二、调查结果与分析

(一)农户人均承包土地及收入来源情况

调查农户人均承包土地情况，承包1亩以下的占35.14%，承包1—2亩的占41.41%，承包2亩以上的占23.46%。由此可见农民人均承包土地主要在2亩以下，占了76.55%，人多地少，且大多狭小、零散，农地细碎化严重，这不利于农业的规模经营和产出效益的提高。

由于农户收入来源不唯一，因此1 053个样本出现了1 251个收入情况，比率合计是118.86%，其中经营性收入占8%，农业收入占36.5%，政府补助占3.61%，土地承包费占4.08%，工资性收入占66.67%。由此可见农民收入主要来源是工资性等收入，农业收入不到40%，农民的土地经营性收入存在上限约束，而农民家庭收入的增加只能依靠工资性收入的提高。

(二)农户对我国土地政策的认知情况及流转态度

农户对我国土地政策非常了解的只占6.65%，有所了解的占26.88%，不大了解占66.48%。由此可见农民绝大多数还是不了解我国的土地政策，使其在签订土地流转合同时，难免有一些细节被遗漏或考虑不周，比如合同期限内合同能否修改，与转入方遇到矛盾时该如何处理，这些都与农户对土地政策的了解程度有关。

农户对政府主导型的农地大规模流转的认同态度非常支持的占63.63%，无所谓的占22.13%，不大赞成的占14.25%。由此可见农民绝大多数还是支持农地大规模流转的， 农户对其的认同态度与土地流转可以给自己带来的利益有关，只有当农户收入与土地流转成正比关系时，农户的认同态度才会愈加强烈。

农户土地全部流转了占56.32%，部分流转了占22.51%，小部分流转了占17.09%，没有流转出去占4.08%。由此可见农民土地流转大部分流转出去，没有全部流转的土地占小部分。

(三)农地流转中合同文本的签订情况

农户与村两委签订流转合同的占69.02%，与企业或合作社签订合同的占28.44%，与乡镇政府签订合同的占2.54%。由此可见在农地流转中与农民直接打交道的大多是“村两委”，其在农地流转中起到了重要的桥梁作用。

农户签订合同前可能与几个方面同时谈判，因此频率合计大于100%，其中和村干部谈判的占82.24%，转入企业或合作社的占15.95%，与乡镇干部谈判的占8%，与亲戚朋友谈判的占1.64%。由此可见村干部的综合素质和民主动员能力与农地能否顺利流转有着密切关系。

农户签订合同前可能同时有几个期望的谈判主体，因此频率合计大于100%，其中愿意和村干部谈判的占78.54%，愿意转入企业或合作社的占19.39%，愿意与乡镇干部谈判的占5.6%，愿意与亲戚朋友谈判的占2.09%。由此可见，农民对村干部大多持信任态度，当遇到由于个别或少数农户不愿意而影响土地流转时，村干部可以做这些农户的思想工作，通过种种途径调动这些农户进行土地流转的积极性。

(四)农户土地流转转出方与转入方矛盾解决情况

农户土地流转转出和转入方的矛盾解决的占48.3%，没有解决的占51.7%。由此可见，土地流转中的转出方和转入方之间还有相当一部分矛盾不能有效解决，农民权益保障制度亟待完善。

(五)农户对大规模流转的评价及原因

农户对大规模土地流转评价很好的认为有利于水利灌溉的占29.88%，有利于机收机种的占31.57%，有利于病虫害防治的占24.34%，有利于增加农民收入的占74.46%。由此可见，土地流转后大部分农民的收入水平有所提高，增加了农民对土地流转的认同程度。

农户对大规模土地流转评价很不好的认为经营风险太大的占44.08%，不适合本地情况的占22.37%，群众不支持的占45.39%，增收效益不明显的占82.24%。由此可见，虽然流转后农民收入有提高，但并没有达到农民心理期望的收入，且农业产量受自然环境显著，也是农户对土地流转持否定态度的一方面原因。

(六)流转前后经济状况比较及分析

农户土地流后经济状况有所改善的占51.76%，认为前后没什么差别的占37.42%，还有10.82%的农户在土地流转后经济状况下降了。农户土地流转的总体看还是有利于农民增收的。但也要分析只依靠土地进行农业生产的少数农户土地流转后又没有什么技能从事其他行业工作的经济状况会下降，要开展这部分农户的技能培训，大户农业生产中劳动力的使用要首先安排这些农户。

农户土地流后经济状况改善因为承包费收入较高的占17.06%，打工获得较高收入的占69.54%，从事非农生产经营收入改善的占9.72%，拓宽了收入渠道的占40.3%(因部分村民收入改善的原因不止一项，故合计频率大于100%)。

农户土地流后经济收入下降因为转入方承包收益较差的占24.56%，为转入方打工工资被拖欠的占55.26%，不如自己经营效益好的占87.72%，粮食蔬菜均需从市场购买的占42.11%(因部分村民收入下降的原因不止一项，故合计频率大于100%)。

三、农地流转中存在的问题

(一)存在农地细碎化问题

通过对安徽江北四县的调查研究发现，人地比例不协调，人多地少，人均承包土地面积狭小、零散，存在土地细碎化现象。土地细碎化严重制约着农业生产的效率，造成土地资源的极大浪费。造成土地细碎化的主要有以下两方面原因：第一，土地的稀缺性导致了人地比例过高，人地压力极大。第二，我国现行的家庭联产承包责任制实行“包产到户”，土地的经营权与所有权分离，使土地更加细碎化[4]。

(二)农民收入有待提高

调查发现，安徽江北四县农户土地流转后的收入，主要来自工资性收入，其次是农业收入、经营性收入、土地承包费收入和政府补助。土地流转后农户的收入增加与否和增加多少，直接关系着农户对土地流转的支持态度，从而影响土地流转的顺利进行。因此，要保证农村土地的大规模流转，提高农业生产效率，必须保证农民收入的提高和收入多样性。

(三)农户对我国土地政策的认知能力薄弱

习俗、惯例以及传统意识形态等非正式规制都会对农户的行为产生重要影响。农户对我国土地政策的认知能力，决定着农户土地流转意愿的强弱，调查显示大部分农户对我国土地流转政策不大了解，思想观念较保守，存在传统小农意识，对土地的依赖性并没有减弱，缺乏市场经济意识，甚至还不知道土地承包经营权可以流转，更不会利用国家的土地政策来获利，这必然影响到农地流转市场的发育，加大了土地流转的难度。当他们的权益在流转中被侵犯，往往不会利用合法手段维权。

(四)村两委难以有效组织实施农地流转

调查表明，当土地流转中的转出方和转入方发生矛盾时，大部分都没有得到解决，而村委会作为农民组织的载体，其职能构建是否合理关系着农民切身利益的维护和农村社会的整合，所以应明确自己的职责，充分发挥桥梁作用，充当联结农户与外界市场的有效中介[5]。村两委对农户经营土地的实际困难和问题协调解决不力，会导致土地流转呈自发、放任状态、随意性大，农民的合法权益得不到有效保障，从而阻碍农地流转的大规模实施。

四、对策和建议

(一)提高土地流转比例

为了降低土地细碎化的程度，可以提高土地流转的比例，扩大流转面积，以实现农业的规模经营，提高农地利用效率[6]。由于土地的质量各有差异，转入方也会有选择地进行土地流转。转入方可以根据土地的质量，如地理位置、土壤肥沃程度，将土地划分为一、二、三个档次，土地很肥沃、地理位置很好的为一档，较好的为二档，较差的为三档，根据档次的不同，设置不同的流转价格。这样既可以增加农地的流转比例，也不会让转入方因土地质量不同却付出相同的价格而吃亏受损，提高农户土地流转的积极性。

(二)增加农民农地流转的收入

政府主导的大规模农地流转的归宿还是为了增加农民的收入，这一点是必须从根本上坚持的。一项农业政策的实施能否得到老百姓的支持，关键还是要看能不能给农民带来切身的经济利益[7]。可以采取以下具体措施：对农户进行职业技术教育，提高其职业技能水平；为农户创造更多的就业机会，制定出相关配套措施，拓宽非农就业渠道，将农民从土地中解放出来；加快推进城镇化建设，促使农村剩余劳动力向城镇转移[8]。

(三)广泛宣传我国土地政策

为了使广大农户积极参与土地流转，政府部门应该加大宣传力度，提高农户对我国土地政策的认知能力，淡化其传统的小农意识[9]。充分利用报纸、广播电台、电视台等新闻媒体，开办“土地流转”专栏；同时乡村干部应和每个农户进行面对面交流，对土地流转价格、期限等农民最为关心的问题加大宣传和解读，让农民了解土地流转的目的。由于农民文化程度水平较低，在进行政策宣传时要有耐心，使每个人都能很好地了解土地流转政策。

(四)明确与完善农地流转中村两委的职责

解决村两委在农地流转中的职责缺失，发挥沟通桥梁作用，充当联结农民与外界市场的有效中介。一方面通过各种途径收集市场的最新信息，利用村务公开栏或广播的形式将相关信息传递给村民，解决农地流转中转出方与转入方的信息不对称问题。另一方面，通过各种途径向外界发布有关村内的信息，包括村内现有未承包的土地、农产品的数量与价格、劳动力信息等，为村庄与外界的有效沟通创造便利条件[10]。此外村委会还要强化规范管理，健全规章制度，保证土地流转合理有序地进行，根据所在地区的实际情况和农村经济的发展变化，制定规范土地流转的具体办法和措施，规范土地流转的操作程序，严格履行必要的手续，使流转管理工作正常化、规范化。

[1] 刘鸿渊.政府主导下的农地集体流转收入增长效应研究[J].农业经济与管理，2010(2):31-37.

[2] 张正瑞.农村集体土地流转的政府主导和法律规制[J].江苏农业科学，2011，39(2): 531-534.

[3] 于传岗.基于社会治理视角下的政府主导型土地流转性质[J].平顶山学院学报，2012, 27(5):84-88.

[4] 孔祥智，伍振军，张云华.我国土地承包经营权流转的特征、模式及经验[J].江海学刊，2010(2)：87-92.

[5] 冯兆卿.我国土地流转中的政府职责分析[D].济南：山东师范学院, 2011(4)：17-23.

[6] 王崇志.宿州市土地流转的制约因素分析[J].宿州学院学报,2012(4)：27-36.

[7] 陈耀，罗进华.对中国农村土地流转缓慢原因的研究[J].上海经济研究，2004(6):29-35.

[8] 钱忠好.农村土地承包经营权产权残缺与市场流转困境[J].管理世界，2002(6):35-45.

[9] 浙江大学农业现代化与农村发展研究中心，浙江省农业厅联合调查组.农村土地流转:新情况、新思考——浙江农村土地流转制度的调查[J].中国农村经济，2001(10):11-18.

[10] 北京天则经济研究所.土地流转与农业现代化[J].管理世界，2010(7):66-97.

Government-ledLarge-scaleFarmlandCirculationintheAreasNorthofYangtzeRiverinAnhuiProvinceProblemsandCountermeasures

TONG Jing，ZHANG De-yuan

(Research Center for Rural Issues concerning China’s Agriculture,Countryside and Farmers, Anhui University, Hefei 230601, China)

The government-guided land circulation refers to the use of the government administrative power as the main mode of land circulation. Farmers’ weak awareness of the land transfer market and deep land complex makes spontaneous land circulation difficult to achieve. Thus, the land circulation dominated by government is practical. During the process, the village’s two committees are the link between the two sides, as they are more familiar with the rural village, farmland, farmers and the national rural policy and the circulation of rural land policy. In the circulation, we must put the farmer’s interests in the first place, aiming to increase the farmer’s income and solve the re-employment after their losing lands, so as to realize the development of agriculture, farmer’s income and rural progress.

agricultural land circulation; mass circulation; government-led; areas north of Yangtze River

2014-06-24

童 静(1992-)，女，安徽宣城人，安徽大学中国三农问题研究中心硕士研究生。 张德元(1963-)，男，安徽六安人，安徽大学中国三农问题研究中心教授。

F301

A

1009-2463 (2014)06-0019-04