我国地方政府“土地财政”问题的成因及风险研究

作者简介：高瞻，单位：中南财经政法大学财政税务学院2012级财政学硕士研究生，研究方向：财税理论。

摘要：“土地财政”模式造成地方政府的可支配财力过度依赖从土地及相关产业获取的收益，对地方政府、房地产市场、居民和社会均会产生一系列影响。本文运用矛盾分析法等系统研究我国土地财政问题的形成原因，探讨其形成机制和风险。

关键词：土地财政；地方政府；分税制

20世纪90年代以来，伴随着城市化进程的加速，城市空间加剧扩张，土地问题成为重要的现实问题，在1994年分税制改革后，中央政府财权上收、事权下放，地方政府为弥补财政收支缺口，普遍大规模出让土地获取土地出让金、兴建开发区、以土地为抵押进行融资，筹措城市建设基金，地方政府对“土地财政”的依赖程度加强。

一、我国地方政府土地财政的发展及现状分析

改革开放之后，为解决新旧制度矛盾，我国先对中外合营企业征收场地使用费，继而对公有制企业征收城镇土地使用费，然后进行城镇土地使用权有偿出让试点，土地财政萌芽。20世纪90年代以来，我国城市化进程的加快，各地政府纷纷兴建开发区，扩大土地财政的规模，将其作为获得城市建设资金的快速渠道。随着土地有偿出让范围的不断扩大，相应的法律政策也相继出台，使土地出让走上有法可依的轨道，尤其是2002年11号令颁布实施后，引入市场竞争机制，经营性用地、工业用地都逐步纳入“招、拍、挂”范围，确保了土地使用权交易的公开、公平、公正，我国土地出让金制度进入深入发展期，地方政府的土地财政收入进入又一轮扩张，2003年和2004年土地财政收入占地方总预算收入的比重猛增至45.04%和46.69%。近些年来，我国土地有偿使用制度不断完善，在规模上，地方政府的土地财政收入呈现出迅速增长的趋势，2009年和2010年的土地出让金增长率逼近70%，全国国有土地有偿出让收入的绝对数额在2010年也超过2.9万亿元；在结构上，土地财政收入中土地出让金在地方政府的预算外收入中所占比例最大且增速明显，已经成为地方政府财政收入的主要来源，对地方财政收入的稳定性和持续性有重要影响。

图1土地出让金数额及其占地方财政总收入的比例图

二、土地财政问题的成因分析

（一）分税制改革后我国财政体制存在缺陷

1994年中国进行了以分税制为特征的财税体制改革，将税基广、税源稳定、易征收的税种大部分划归中央，同时把公共服务的大部分责任下放给地方政府。地方财政收入占全部财政收入的比重由1993年的77.98%快速下降到1994年的44.3%，支出方面则上升至70%左右，并在2000年之后逐步增大。分税制改革的结果是“财权上移，事权下移”，中央集中了大量财政收入，地方政府财力拮据，收支缺口日益扩大，面临巨大财政压力。由于没有稳定的税收来源和正式的税收自主权，且中央政府又不允许地方政府乱收费，地方政府为推动地方经济发展，便会选择出让土地获取预算外的土地出让金，并推动房地产业的发展以获取预算内税收收入。

（二）我国现行土地制度存在缺陷，土地收益分配格局不公

我国实行社会主义公有制，国家出于社会公共利益的需要并按照一定的程序，在做出适当补偿的条件下可以将集体所有土地征为国家所有。而现有法律对公共利益的具体含义的界定尚未做出任何规定，地方政府既拥有征地决定权，又拥有补偿决定权，导致集体土地征用范围的扩大化。

（三）对地方官员的政绩考核目标错位，激励约束机制不健全

现行的政绩考核体系以GDP和财政收入为核心指标，激励约束机制不健全，地方官员需要通过做大GDP和上缴财政收入来完成经济指标，获得重点扶持和晋升机会，地方政府具有扩大投资规模、招商引资的强烈动机，也经常通过开发土地来经营城市和发展经济。

三、土地财政模式的评价及风险分析

（一）土地财政的存在具有一定的积极性

推动地方经济增长。土地财政带动地方政府的积极性，为地方建设和投资提供了资金，成为地区经济增长的重要动因。

推进城市化进程。随着我国土地承包责任制的推行，大量的农村剩余劳动力转移到城市，对城市道路交通等基础设施建设和就业、就学等事业支出提出了更高的要求。土地财政的发展，使得地方政府可以靠预算外收入、土地出让金收入来筹集城市建设基金、满足城市化需要，使其和社会经济发展相适应。

推动了房地产行业的进一步发展。政府的土地出让金推动了住房的价格的升高，刺激了住房的需求，推动房地产及其相关的发展。

（二）土地财政发展带来的负面影响和社会问题

扭曲了土地市场，影响经济的可持续发展。目前的土地征用制度中，地方政府可单方面制定补偿标准，这种垄断模式使得土地市场的价格发现机制无法发挥作用，造成土地市场扭曲，降低经济发展效率与可持续性。土地财政带来的房地产市场繁荣使得企业在利益最大化的驱动下不愿意投资实体经济，影响了经济转型升级。

致使地方财政收入不稳定、不持续，加剧地方财政风险。一方面，土地资源的有限性和稀缺性会使土地财政收入不可持续；另一方面，地价易受市场供求等因素的影响，房地产行业的波动会引发地方财政收入的不稳定。同时，地方财政易引发债务危机，并滋生腐败。

助长土地资源的粗放利用。地方政府在土地出让收益和招商引资的利益驱动下，大量出让土地，使得全国耕地保有量锐减，直逼耕地红线。有些开发区、工业园区土地大量闲置，建设用地利用效率低下，造成土地资源的浪费。

推高房价，增加居民的购房压力，衍生经济社会问题。如抑制日常消费、降低居民的生活水平、征地矛盾将难于化解、造成财富分配不公、助长房地产市场投机行为、房地产金融风险不断积累等。

四、结语

土地财政在实现GDP增长的同时，也留下了隐患，引发诸多社会和民生问题。本文试图从我国土地制度、财政体制等方面找到其产生原因，但要想彻底解决土地财政问题，还需要对许多问题进行深入研究，如土地融资风险测评、存量土地的价值评估标准、加强对地方政府预算外收入的监管等。（作者单位：中南财经政法大学财政税务学院）

参考文献：

[1]陈志勇，陈莉莉.财政体制与地方政府财政行为探讨——基于治理“土地财政”的视角.中南财经政法大学学报，2009（2）：42-46.

[2]简玉婷.地方政府“土地财政”形成机制与治理研究.中共中央党校.2011：10-28.

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[4]张燕君，侯远志，杜文龙.土地制度与“土地财政”对房价上涨的影响和平抑对策.理论导刊，2012（2）：17-22.