我国农民工失业保险模式比较与选择——基于福建、江苏、广东三地的数据

● 高和荣 杜选

20世纪80年代以来，我国农民工的数量不断增长，国家统计局的数据显示，2012年我国农民工总量达26261万人，占到我国总人口的19.39%，基本上等于3-4个省人口数之和。如此多的农民工，参加社会保险的人数却非常低，参加失业保险的就更低，仅有8.4%。国际劳工组织《社会保障最低标准公约》（1952 年）规定，各国在进行社会各种保障活动时都应该包括农业领域的所有劳动者。2011年我国颁布的社会保险法中并没有关于农民工参加失业保险制度的详细规定，仅提出“进城务工的农村居民依照本法规定参加社会保险”。农民工如何参加失业保险制度，获得怎样的待遇，不仅关乎农民工个人的生活和工作，而且关乎农民工市民化的权利，更加关乎我国失业保险制度的发展与城市化的速度。

一、农民工失业保险模式现状

根据国家发展改革委的统计，我国农民工就业地集中在广东、浙江、江苏、山东等省，城市主要集中在北京、上海、广州等地；而河南、安徽、湖南、江西等地是主要的输出地，各省市针对农民工的失业保险规定有以下三种模式。

第一种模式是农民合同制工人本人不缴纳失业保险费，即当农民工劳动合同期满未续订或者提前要解除劳动合同的，由社会保险经办机构根据单位为其缴费年限长短给其支付一次性生活补助。广东省、浙江省、北京市、上海市等省市失业保险条例都是这样规定的。至于一次性生活补助金额度的确定，各地的标准不一致，浙江省规定一次性生活补助按照不低于相同缴费时间的城镇职工可以享受失业保险金总额的40%确定；安徽省规定生活补助金的标准为统筹地区失业人员失业保险金标准的70%；江西省规定补助的标准依据当地发放失业人员失业保险金月基数的60%计算。

第二种模式是农民合同制工人本人缴纳失业保险费模式，即未将农民工的失业保险缴费单独列出，将农民工视同城镇职工。只要与企业存在劳动合同关系，企业和职工个人就要按照统一规定缴纳失业保险金。如江苏省规定失业保险条例适用于和企业签订劳动关系的各类人员。

第三种模式是农民工是否参加城镇企业职工失业保险制度采取自愿的方式，即农民工个人缴纳了失业保险费的享受与城镇失业人员同等的失业保险待遇；未缴纳失业保险费的采取一次性支付生活补助费形式。如福建省失业保险第二十六条规定，“单位招用的农民合同制工人，连续工作满一年以上，单位已缴纳失业保险费，本人未缴纳失业保险费，劳动合同期满未续订或者提前解除劳动合同关系的，由失业保险经办机构按其缴费年限，每满一年，支付一个月当地法定最低工资百分之六十的一次性生活补助费。但农民合同制工人已自愿缴纳其月工资总额百分之一的失业保险费的，享受与城镇失业人员同等的失业保险待遇。”

二、农民工失业保险模式比较

农民工个人缴费了就要享受同城镇职工一样的待遇，不缴费也可以拿到一次性失业保险补贴，因此很难断言哪一种模式效果更好，因为权力与义务是等价的。本文对上述三种模式做了如下比较。

（一）三种失业保险模式条例的比较

江苏省失业保险条例实施于2011年7月1日，比起其他两省的条例都要新，是在社会保险法颁布之后制定的。该条例将农民工失业保险纳入了城镇职工统一失业保险制度，增强了城乡劳动者防范失业风险的能力。在针对失业保险关系与基金异地签转问题上，条例规定：“参保人员失业前所在单位与本人户籍不在同一统筹地区，可以自由的选择在参保地或回户籍所在地享受失业保险待遇。如回户籍所在地享受失业保险待遇，失业保险基金需要划转，具体金额按照失业人员应当享受失业保险金总额的1.5倍计算；参保人员在领取失业保险金期间跨统筹地区迁移户籍，可以自主选择在迁出地或迁入地享受失业保险待遇。如在迁入地享受失业保险金，失业保险基金需要划转，具体金额按照失业人员应当享受失业保险金总额的1.5倍计算。”广东省现行失业保险条例制定于2002年，较福建、江苏两省要早，政府相关部门发现该条例已不能适应经济社会发展的需要，于2013年进行修订，删除“农民合同制工人本人不缴纳失业保险费”，实行农民工与城镇职工“同样缴费、同等待遇”。福建省失业保险条例颁布于2006年，条例规定农民合同制工人是否参加失业保险制度出于个人自愿，基于农民工就业的不稳定和流动性的特点。省内留了调剂金为各地级市当年征缴的失业保险费总额的8%，这说明福建省失业保险对农民工采取自愿参保的做法有一定的风险，需要预留出大量的调剂金以备不时之需。

表1 三种失业保险模式条例比较表

（二）三种模式运行现状的比较

三种模式当前都在运行，本文采用陈心颖在《福建失业保险制度状况评价》一文中的部分指标作为衡量三种模式的标准，从侧面考察三种模式的公平性、有效性和和可持续性。

1．公平性的比较

失业保险覆盖率和受益度是反应失业保险制度是否公平的两个指标。失业保险覆盖率=（参保人数/就业人数）*100%，其中就业人数统计口径不同造成统计结果不同，以城镇就业人员为就业人数，统计的结果会忽视大量农民工，以失业人口倒推的就业人口数为分母，计算结果将反映出登记失业率存在很大的问题。失业保险受益度采用的是领取失业保险金人数与登记失业的人数之比。比值越高表明失业保险受益人数越多，越低表明受益人数越少。

表2 三种模式的受益度与覆盖率

统计推算的结果反映出广东省和福建省的登记失业人口并没有江苏多，实际失业保险受益人数非常低，用失业率反推的失业保险覆盖率竟然出现了失业保险参保人数大于就业人口的情况，这表明很多就业人口参加了失业保险以后失业后并没有到劳动保障部门进行登记，没有失业登记的记录，就不可能享受失业保险待遇。尤其广东省，其外来农民工人口数量非常大，失业保险覆盖率达到了72.1%,而失业保险收益率仅有27.1%，这让人不得不怀疑，是否很多农民工在短暂缴费后，由于受失业保险制度缴费时间1年的限制，并不能享受到失业保险的待遇。

2．有效性的比较

有效性是以失业保险金工资替代率以及失业保险金的消费替代率作为衡量生活保障的标准；以培训后再就业率为促进就业的统计标准，但在现实中，农民工失业后经过培训再就业的人数很难统计到，本文此处仅以失业保险金的两个替代率作为比较标准。失业保险工资替代率=人均领取失业保险金/在岗职工的平均工资*100%；消费替代率=人均领取失业保险金/城镇居民人均消费*100%。

表3 三种模式的工资替代率与消费替代率

统计显示三种模式中，江苏省南京市的最高档失业保险金工资替代率与消费替代率最高，广东省的广州市虽然在2013年5月重新修改了失业保险条例规定农民工工作半年以上可以领取1240元的失业保险金，但是其失业保险金的工资替代率和消费替代率并不高，福建省无论最低档还是最高档的失业保险金的工资替代率和消费替代率相差不大。 国际劳工组织1988年《促进就业和失业保护公约》规定：失业津贴一般不低于投保人以前收入的50%或最低工资的50%。统计表明，除了江苏省南京市最高档失业保险金消费替代率达到了85.5%,南京市最低档的消费替代率与广州和福州两地的消费替代率都达不到50%。南京市的失业保险金的最低档与最高档无论在工资替代率还是在消费替代率上拉开了一定的距离，客观上来说更加科学合理，能够鼓励农民工稳定就业，长期参加失业保险制度。

3.可持续性的比较

因为失业保险采用的是现收现付制度，可持续是考察失业保险基金的收入是否大于支出，在职参加失业保险的人是否能负担起同期失业人员的失业，失业保险当期的支出是否规模过大，给经济发展带来了风险。主要采用失业保险金支出率、失业保险负担系数、失业保险适度系数三个指标进行衡量。失业保险金支出率=失业保险基金支出/失业保险基金收入*100%；失业保险负担系数=领取失业保险金人数/参加失业保险人数*100%；失业保险适度系数=失业保险基金支出/GDP*100%。

统计数据可以看出三种模式完全没有入不敷出的危险，广东与福建失业保险基金支出还没有达到国家的平均水平，江苏省失业保险基金支出略高于国家的平均水平。那江苏省的模式是否有长久的可持续性?对于农民工来说，参加统一的失业保险制度，个人缴费为本人工资的1%，按照江苏省近年来的平均工资，个人每月缴费大概为8元（江苏省的三类地区最低工资标准为800元）与37.9元（2011年平均工资为3790.6元）之间，不到40元的缴费根本不可能给农民工带来任何负担。无论农民工是否缴费，企业都是要为其职工（包括农民工）的失业保险缴费的。农民工参保缴费，一方面给予农民工同等城镇职工待遇，另一方面按照一一对应的关系，可以防止企业等用工单位谎报和虚报职工人数，偷逃缴纳失业保险费。

表4 三种模式支出率、负担系数与适度系数

三、农民工失业保险模式选择

（一）失业保险模式的选取

通过上述比较发现，三种模式中，江苏省的失业保险条例公平性与有效性都较其他两省要好，但江苏省的失业保险金支出率和失业保险适度系数却比其他两省的高。那么，是否失业保险金支出率越低越好，是否失业保险适度系数也越低越好？我国的失业保险制度应该是现收现付的制度，其管理遵循“以支定收、收支平衡、略有节余”原则。失业保险基金支出率低，并不代表社会上失业的人口少，对失业保险金的需求少。事实上当前我国情况恰恰相反，失业保险基金一方面在不断地积累增加，另一方面失业人口也在不断增加。按照国家惯例并结合我国实际，失业保险基金结余额能支付6个月的开支可以作为有结余的标准。根据1947年日本失业保险制度的经验，基金积累的最佳规模以当年支出的1-2倍为宜。

表5 三种模式2011年失业结余与支出情况表

表5中数据显示，三省的2011年失业保险基金结余分别是半年基金支出额的14.4倍、5.8倍与21.5倍，福建与广东两省的基金积累量过大，福建省，当年的基金结余是当年支出的10倍多，广东省的基金结余是当年支出的7倍多。结余的高速增长，偏离了制度设计的初衷。“大量的结余，既不能增值，又没有使用渠道，只能增加管理监督的风险。”①只有江苏省失业保险基金结余接近于当年总支出的2倍，比较合理，应该是农民工失业保险模式的适宜之选。

（二）缴费模式在其他地区的适用性

根据国家统计局《2012年农民工调查检测报告》，我国的农民工输入地主要是北京、天津、山西、内蒙古、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、广东7省3市，其中人均国民生产总值最低的是山西省。根据山西省的统计数据，2011年其省农民工470万②，按照江苏的模式，将农民工也纳入统一缴费的失业保险制度中，按山西省当地的最低工资标准计算的失业保险情况如下表。

如果山西省也按照江苏省的模式，让农民工个人缴纳失业保险费，参加统一的失业保险制度，政府支付的失业保险费占该省GDP的比例仅是江苏省的18.4%，即使不考虑重复统计问题，将当年的失业保险收入完全认为是不包括农民工的缴费，那么企业缴纳的失业保险费占GDP的比例仅是江苏省的62.4%。山西省是农民工输入地中人均国民收入最低的省市，如果山西省按照江苏模式统一失业保险制度无财政负担的话，那么其他人均国民收入比山西省高的省市也应该无任何财政负担。

表6 山西省与江苏省农民工失业保险缴费

（三）未来缴费模式应用的必然性

我国的社会保障体系已经基本形成，城镇职工有完善的养老、医疗、失业、工伤、生育保险，农村也加快了新型农村社会养老保险制度和新型农村合作医疗制度的建设。农民工在向市民化转换过程中也应配套完善相应的社会保险制度。农民工不能因为失业保险不缴费而成为城镇职工中的特殊人群，更不能成为失业保险制度的模糊点。因此，未来农民工在失业保险制度中缴费将是统一失业保险制度的必然趋势。

首先，农民工缴费是统一失业保险制度的突破口。各省市的失业保险条例在给付待遇与给付时间上有所不同，已经为建立统一的失业保险制度，提高失业保险金的统筹层次增加了难度；农民工不缴费，在各地领取不同比例的一次性生活补助，又给失业保险制度的统一提出了新的难题；农民工的高流动性促使农民工在不同的省市工作，参加各地不同的失业保险制度，缴费与不缴费模式并存，再次增加了农民工社会保险关系签转的复杂性。

其次，农民工缴费是社会保险性质的要求。社会保障尤其是社会保险本身有强制性、公平性、普遍性、共济性的特点，如果将农民工的失业保险划到制度之外，既违反了社会保险的公平性又违反了共济性，更加不能体现普遍性的特点。仅依靠单位和农民工个人自觉性缴纳失业保险费，并不是明智之举。单位为了节约成本能省则省，农民工个人属于弱势群体，在劳动力资源供大于求的情况下，对他们来说就业比要求同等待遇更加重要。

再次，农民工缴费是农民工市民化的必然选择。农民工进入城市，最后是留下来还是回归农村，其实是由生存条件决定的。农民工成为市民的标志不仅是获得同城镇职工相等的权利，也需要承担相等的缴费义务。农民工不缴费就意味着农民工失业时不能像企业职工一样领取等额的失业保险金，失业保险金是失业者失业期间维持生活和寻找工作的基本保障。现在各省市的失业保险金已经非常低，而在此基础上按照一定比例支付给农民工一次性生活补助就更低，根本不可能满足农民工留在城市，再就业的需要。这就等于在用制度的不平等驱逐农民工退出城市，不利于农民工城市化。

注释

① 陈良，中国欧盟社会保障社会保险基金与就业促进国际研讨会讲话，2010年5月20日。

② 山西省人民政府网站。

③ 采用山西省一类二类地区最低工资标准的均值。

④ 采用江苏省一类二类地区最低工资标准的均值。

1．Social Security in Japan2011,National Institution of Population and Social Security Research,PP7.

2．U.S.Census Bureau,Statistical Abstract of the United States:2012,Income,Expenditures,Poverty,and Wealth，PP435，Social Insurance and Human Services,PP350.

3．吕学静：《日本社会保障制度》，经济管理出版社，2000年版。

4．姚玲珍:《德国社会保障制度》，上海人民出版社，2011年版。

5．杨伟民、罗桂芬：《失业保险》，中国人民大学出版社，2000年版。

6．王章辉、黄柯可：《欧美农村劳动力的转移与城市化》，社会科学文献出版社，1999年版。

7．黄丙志：《农村劳动力转移与社会保障》，上海社会科学院出版社，2007年版。

8．陈良：《失业保险基金高额结余面临贬值》，社会保险基金与就业促进国际研讨会讲话稿，2010年5月20日。

9．汪洁、王廷瑞、孙学智：《失业保险基金筹集与支出问题》，载《中国社会保障》，2007年第10期。

10．郑新业、王晗：《失业保险金标准的决定因素》，载《世界经济》，2011年第2期。

11．李东卫：《农民工社会保障问题研究》，载《改革与开放》，2005年第5期。

12．王治英：《德国失业保险制度对我国的启示》，载《山西财经大学学报》，2011年第1期。

13．李震：《改革城市管理体制 促进农民工市民化》，载《中国人力资源开发》，2013年第1期。

14．贺小燕：《福建省农民工居住现状及发展对策》，载《理论探讨》，2011年第11期。

15.杨怀印、曲国丽：《灵活就业人员的社会失业保险制度设计相关问题》，载《中国行政管理》，2010年第5期。

16．施锦芳：《日本失业保障体系建设及其启示》，载《东北财经大学学报》，2011年第6期。

17．陈心颖：《福建省失业保险制度状况评价》，载《华东经济管理》，2011年第8期。