强化对公安机关提请审查逮捕工作的监督机制

周 君

(北辰区人民检察院，天津 300420)

侦查监督部门办理审查逮捕案件主要针对同级侦查机关提请批准逮捕的案件，而对侦查机关未报捕案件则无从审查，也成为审查逮捕实务中经常容易忽视的范畴。司法实践中，检察机关对该部分案件的监督主要通过侦查活动监督，或是在审查逮捕过程中制发追捕建议书的方式，对未报捕犯罪嫌疑人建议提请批准逮捕。但侦查监督工作面临的现实是，监督知情途径狭窄、线索来源不畅等，导致对该部分案件的监督往往是轻描淡写，监督工作存在掣肘甚至是盲点。如何对公安机关提请审查逮捕工作进行有效监督，全面充分地实现监督职能，有待进一步探索。

一、公安机关提请审查逮捕工作情况概述

审查逮捕是检察机关对犯罪嫌疑人是否适用逮捕强制措施进行审查的诉讼活动。但在实务中，审查逮捕工作首先是由公安机关进行初审的①《刑事诉讼法》第一百一十三条，公安机关对已经立案的刑事案件，应当进行侦查，收集、调取犯罪嫌疑人有罪或者无罪、罪轻或者罪重的证据材料。对现行犯或者重大嫌疑分子可以依法先行拘留，对符合逮捕条件的犯罪嫌疑人，应当依法逮捕。:对认为应当逮捕的犯罪嫌疑人提请检察机关审查逮捕，认为不应当逮捕的则直接适用其他强制措施。对此，由于缺乏有效监督，公安机关在执法过程中出现了违法和不规范问题。

(一)基本情况

一是应当提捕而未提捕。公安机关在侦查过程中，由于存在“重实体、轻程序”的执法意识，对审查逮捕条件尤其是逮捕必要性的把握上存在认识偏差，提请审查逮捕的随意性较大。对一些有逮捕必要，甚至是依法应当逮捕的犯罪嫌疑人未能提请审查逮捕，导致不捕案件被告人出现被判高刑罚的现象。例如师某某盗窃案。犯罪嫌疑人师某某在某公司仓库盗窃多种移动基站设备503件，经鉴定价值人民币4366614.88元，盗窃数额特别巨大。根据刑法、刑事诉讼法规定，犯罪嫌疑人师某某可能被判处十年以上有期徒刑，应当逮捕，而公安机关并未提请审查逮捕，而是对其取保候审。后被告人师某某因盗窃罪被判处十四年有期徒刑。

二是利用取保候审拖延侦查期限。公安机关将刑拘后未报捕的犯罪嫌疑人变更为取保候审等强制措施后，本应该进一步侦查取证，查明犯罪事实。但实践中公安机关对部分案件怠于侦查，存在取证不及时、不到位，利用取保候审期限较长的“优势”，以保代侦，久侦不结的现象，无形中放纵犯罪。例如刘某合同诈骗案。侦查阶段因证实犯罪嫌疑人刘某涉嫌合同诈骗罪证据不足，而未提请审查逮捕。在取保候审期间，侦查机关怠于侦查，直至期限届满移送审查起诉，只是对嫌疑人以及几名涉案人员进行了多次讯问/询问。因未能提供新的有力证据，本案最终只得以存疑不诉结案。

三是采取强制措施程序不规范。侦查阶段对犯罪嫌疑人采取强制措施，除逮捕外，公安机关均具有自行决定权。但这种权力在实践中缺乏有效的外部监督，导致实际办案过程中，侦查机关采取强制措施程序不规范的情况时有发生。例如:王某某抢劫案。公安机关因犯罪嫌疑人王某某无逮捕必要对其取保候审，在取保候审期限届满前，再次决定对其取保候审，而取保候审期限则重新计算。直接导致对同一犯罪嫌疑人重复取保，延长了侦查期限。

二、存在问题原因分析

(一)考核缺失——导致提请审查逮捕工作随意性较大

目前对公安机关提请审查逮捕工作的考核，多是以报捕案件为基数，考核逮捕率、不捕率等。对于未报捕案件则是考核空白，即使存在错误，也无关工作成绩。因此，公安机关对提请审查逮捕工作关注的重点，也主要围绕已报捕案件的处理情况。而对于未报捕，以及什么案件该报捕、什么案件不该报捕，则关注相对较少。甚至对审查逮捕条件的认识也远远不足，认为这是检察机关的事。考核机制具有指挥棒作用，没有考核机制的激励，自然会导致侦查机关对该项工作的忽视，提请审查逮捕工作的随意性也就在情理之中了。

(二)监督缺位——导致强制措施执法程序任意性较大

侦查监督是检察机关主要职能之一。依照法律规定，检察机关应当对公安机关提请审查逮捕工作进行监督，①《刑事诉讼法》第九十八条，人民检察院在审查批准逮捕工作中，如果发现公安机关的侦查活动有违法情况，应当通知公安机关予以纠正，公安机关应当将纠正情况通知人民检察院。第一百零六条，本法下列用语的含意是:“侦查”是指公安机关、人民检察院在办理案件过程中，依照法律进行的专门调查工作和有关的强制性措施。《检察机关执法工作基本规范》第5·121条，侦查活动监督主要发现和纠正以下违法行为:(十四)违反刑事诉讼法关于决定、执行、变更、撤销强制措施规定的。但由于侦查过程的隐秘性，监督信息来源受限等制约，检察机关对公安机关未提请审查逮捕案件的监督仍存在缺位。且对公安机关已提请审查逮捕案件的监督，多通过追捕形式，②《刑事诉讼规则》第三百二十一条，人民检察院办理审查逮捕案件，发现应当逮捕而公安机关未提请批准逮捕的犯罪嫌疑人的，应当建议公安机关提请批准逮捕。如果公安机关仍不提请批准逮捕或者不提请批准逮捕的理由不能成立的，人民检察院也可以直接作出逮捕决定，送达公安机关执行。而追捕的执行又完全依赖于公安机关，监督成效不明显。有权力就需要有制约。公安机关采取强制措施缺乏有效的外部监督，必然会导致执法程序的任意性。

(三)存在弊端

公安机关提请审查逮捕过程中存在的执法问题，最直接的负面影响即延长侦查期限，拖延诉讼程序。刑事诉讼法对于捕后侦查羁押期限有明确规定，且延长羁押期限有严格的审批程序;而不报捕直接对犯罪嫌疑人采取取保候审强制措施，侦查期限即为一年，且不用任何审批，无形中延长了侦查期限。

再者，对应当逮捕的犯罪嫌疑人适用不同的强制措施，有违法律公正，影响司法权威。法治的价值在于公平正义，不能实现公正的法治，必然会受到公众的质疑，有碍发挥法律的威慑力，以及刑法一般预防、特殊预防的功能。

最后，侦查期限的延长使受损的社会关系不能及时恢复，有碍社会和谐稳定。侦查阶段处于社会矛盾发生的最初阶段，当事人双方情绪较激动，受损的社会关系不易恢复。及时进入下一个诉讼程序，对双方当事人进行有效的民事调解，有利于缓和社会矛盾;而一味延长侦查期限，只会加深加固彼此矛盾，加大社会关系恢复的难度。

三、完善公安机关提请审查逮捕工作机制的对策建议

结合以上分析，通过对成功做法的借鉴，笔者针对改革与完善监督公安机关提请审查逮捕的工作机制，提出如下建议:

(一)保障被害人、利害关系人知情权

逮捕作为最严厉的刑事强制措施，直接关系着犯罪嫌疑人的人身自由。因此，刑事诉讼法明确规定，在对犯罪嫌疑人逮捕后二十四小时内应当通知其家属。另一方面也应当看到，对犯罪嫌疑人是否逮捕，以及是否提请审查逮捕，同样关系着案件被害人及其他利害关系人的切身利益。但现有立法对此仍是个空白，使之无法行使其正当权利。权利告知是权利救济的前提。要使被害人、利害关系人参与到侦查监督工作中，首先要保障其知情权。因此有必要明确案件被害人、利害关系人对审查逮捕的知情权。建议通过立法明确规定，公安机关对犯罪嫌疑人是否提请审查逮捕，提请审查逮捕日期，以及对未提请审查逮捕的犯罪嫌疑人采取的强制措施等，在规定时间内及时以书面形式告知案件被害人、利害关系人，切实维护其合法权利。

(二)完善被害人、利害关系人权利救济途径

对犯罪嫌疑人的审查逮捕，与被害人、利害关系人利益息息相关。因此，被害人、利害关系人参与对犯罪嫌疑人审查逮捕工作的监督，具有与生俱来的动力。且案件被害人、利害关系人直接与犯罪嫌疑人接触，对案件事实以及犯罪嫌疑人的人身危险性等有切身感受，能为审查逮捕提供较为真实的依据，同时拓宽了监督渠道。对于被害人、利害关系人认为公安机关对犯罪嫌疑人未提请审查逮捕，或是采取强制措施不当的，应当赋予被害人、利害关系人向作出决定的公安机关，或是同级人民检察院提出申诉的权利。检察机关对于被害人、利害关系人的申诉应当及时处理，并将处理决定及时告知申诉人。被害人、利害关系人对申诉结果不服的，可以向上一级检察机关申诉。

(三)加强检察机关与公安机关相互配合

1、建立公、检信息共享平台。实现对公安机关侦查活动的监督，首先要解决监督信息来源瓶颈问题。通过公、检信息共享平台建设，一方面，实现对公安机关受案、立案、破案、采取强制措施措施及案件诉讼进度等信息的网上共享，检察机关可以第一时间掌握侦查活动的第一手资料，解决监督信息来源问题。另一方面，检察机关将案件处理以及侦查监督情况，及时通过网络平台实现共享，实现公安机关与检察机关信息互通，公安机关可以及时对照侦查活动，沟通查摆问题，实现公正、统一执法。

2、建立公、检联席会议机制。通过联席会议机制，公、检两家定期召开联席会议，交流、协商侦查、审查逮捕、侦查监督工作中遇到的问题，促进侦、检对接，以会签文件、会议纪要等形式，不断统一执法认识和执法尺度，形成监督合力。

3、建立对公安机关提请审查逮捕工作的长效监督机制。一是工作机构方面，在侦查监督部门内部设置专门工作小组，实行专人负责、专案办理，以加强监督力度，逐步实现监督常态化。二是建立未报捕案件查询机制。即检察机关承办人通过信息共享平台、申诉人申诉或办案中发现等途径，审查公安机关未报捕案件是否具有合法性、正当性。认为存在疑义的，可向公安机关申请查询案件材料，公安机关相关部门应当配合。三是建立未报捕案件监督审查机制。即检察机关承办人经审查案件，认为应当报捕而未报捕的，应当要求公安机关说明未报捕理由，并对理由进一步审查;认为理由成立的，维持原决定，认为理由不成立的，通知其提请审查逮捕;对于公安机关仍不报捕的，检察机关可直接对犯罪嫌疑人批准逮捕。四是建立个案协调、类案分析机制。即通过联席会议平台，定期对监督过程中遇到的复杂个案，或是典型类案进行沟通协调，对公安机关在提请审查逮捕过程中存在的问题，提出意见建议，确保监督实效。