论民事诉讼中的罚款制度*

王茂兵，王 鹏

(河南省洛阳市中级人民法院，河南 洛阳 471000)

在民事诉讼过程中，诉讼参与人或其他人应当遵守法庭纪律，遵循诉讼规则，配合法院工作，诚信地参与民事诉讼。为了保障民事诉讼行为的顺利进行，民事诉讼法规定了如训诫、责令退出法庭、拘传、罚款、拘留等强制措施，这些强制性措施的运用，使诉讼参与人或其他人能在诉讼过程中遵守纪律诚信诉讼，营造一个良性和谐的诉讼环境。近年来，有些地方法院在审理案件过程中，时常发生滥用罚款制度等强制措施的情形。如何让强制措施得到监管，让强制措施发挥其应有的作用，是立法者不得不考虑的命题。

一、司法实践中罚款措施适用的不当

司法实践中罚款措施的适用存在着一些问题，这些问题导致罚款措施在适用过程中偏离立法者的预期，难以有效地为民事诉讼的顺利进行保驾护航。

1．罚款措施适用对象不当。我国当前的民事诉讼中规定了几种妨害民事诉讼行为，包含依法必须到庭的被告拒不到庭的行为，违反法庭规则、扰乱法庭秩序的行为，妨害诉讼证据的收集、调查和阻拦、干扰诉讼进行的行为，有义务协助调查、执行的单位或组织拒不履行协助义务的行为等。这些行为从妨害的对象分类，可以分为当事人妨害民事诉讼行为、其他诉讼参与人或其他人妨害民事诉讼行为；从妨害发生的场合分类，可以分为庭审中的妨害行为、庭审外的妨害行为。对证人、旁听人员或其他人进行罚款，此行为不与审判权相冲突，不太可能出现强制措施干扰审判权的行使。但是对当事人来说，诉讼中出现妨害诉讼的行为，他们则可能会面临诉讼的不利后果，诉讼的不利益足以震慑当事人妨害诉讼行为的内心冲动，因此，对当事人另行处罚，则可能使当事人在承担不利诉讼后果之外又受到罚款处罚的不利益。其实，当事人的妨害诉讼行为可以看作是其处分权的一种表现，诉讼处分权及诉讼不利益的承受是相辅相成的，无需强制措施在诉讼不利后果外另行对其规制。

2．罚款措施适用程序的不当。根据我国的民事诉讼法规定，罚款措施适用的流程大致是“发生应罚款情形—法官决定—院长批准—上一级法院复议”，这一适用程序在司法实践中存在着诸多问题。首先，法官决定权被弱化。在实际适用过程中，法官对罚款往往只是行使建议权，他们将可能受到罚款处罚的情形向院长汇报，最终是否同意罚款由院长决定，这实际是将罚款的决定权后移。罚款措施适用流程的重要环节因此演变为“法官建议—院长同意”。其次，由于没有具体的适用标准及罚款程序，无论是法官还是院长，在适用罚款时任意性较大，由此出现各个法院对罚款态度不一，是否罚、罚多少、如何罚等不统一。司法实践中一审法院适用频率比二审法院高，对单位的适用频率比对个人高，罚款金额也因法院不同级别、不同地域、不同案件而不同。最后，向上一级法院申请复议也没有具体的法律规定，在实际复议中，往往采取书面审查的方式，但这种方式无法充分听取拟被罚者意见。上一级法院复议的结果常是对下一级法院罚款决定的维持或变更，很少撤销下一级法院的罚款决定，如果复议错误，没有规定再救济措施，这样，法官的客观公正会受到影响。

3．罚款措施适用主体不当。罚款是具有行政化性质的处罚措施，从法院应有之义的角度出发，审判权是法院唯一的权力，所有其他一切行为都应服务于审判权的行使。审判权与罚款措施具有诸多不同：审判权中立被动，罚款主动适用；审判权的行使具有复杂程序性，而罚款由合议庭提请院长同意即可；审判权具有权威性，罚款由于适用的自由度较大则可能导致对象的对抗情绪；审判权具有谦抑性，罚款措施具有内在冲动性等等。因为这些不同，由行使审判权的法官来适用罚款等强制措施明显不妥，这可能会导致罚款在适用过程中被滥用，或以之强行对当事人进行调解，或有以之为法院创收的嫌疑。

4．罚款金额标准规定的不当。1982年的民事诉讼法没有区分单位和个人，统一规定罚款金额，且只规定了罚款的上限。1991年、2007年、2012年民事诉讼法对罚款对象进行了区分，且对个人只是设置了罚款的上限，而对单位既规定了上限也规定了下限。罚款金额标准也一路倍增，2012年修改的民事诉讼法更是将个人的罚款最高限额提高到10万元，对单位的罚款最高限额提高到100万元。不可否认，立法者的本意是希望对当事人或其他人起到震慑作用，但如此规定至少存在以下几个方面的问题：(1)立法者所预期的震慑作用是否如愿，还有待实践的检验；(2)对个人与单位分而罚之的罚款标准是否有违平等原则，个人和单位的妨害诉讼的行为危害性是同样的，却适用不同标准，法律平等性无从保障；(3)如果认为单位罚款不足达到效果，完全可以采用其他的强制措施乃至刑事处罚，且我国“单位”是包含营利性与非营利性众多组织主体的概念，单位并不都是有支付能力，一旦法院作出罚款决定而执行不了，必然影响法院的权威性。罚款金额增大后，如果适用之则有可能加重当事人对法院的对抗情绪，也可能使法官在适用时出现畏难情绪。同时，罚款适用时各个不同案件中标准是否应一样，同一个案件中能否多次适用也存在着规定不明[1]。规定的过于简单，必然会将自由裁量的空间让度给法官，使得法官难以准确地进行适用。而对当事人来说，罚款的适用有时则超出当事人从案件中获得的利益。

二、罚款措施偏离预期的原因分析

罚款，作为强制措施中的重要手段，为维护诉讼顺利进行发挥着不可或缺的作用，但是另一方面，因为在实际审判过程中存在种种原因而致罚款滥用、惧用甚至不用。对此，笔者认为至少有如下几个方面的原因。

1．规定过于简单、原则。强制措施，特别是拘留、罚款，关乎当事人的切身利益，一旦运用不当就会侵害当事人的人身利益和财产利益，这需要法官在做出决定时慎重考虑。由于民事诉讼法对此规定过于简单，法官因此不能准确地适用，从而有可能导致两种倾向：一是滥用罚款措施，二是惧用甚至不用罚款措施。对于第一种情形，由于人治思想的残存及无形的超自由心证影响，加之罚款措施的决定过程并无诉讼参与人的参与，法官的自由裁量的空间过大，一旦没有程序制度保障，强制措施便有偏离公正的可能，罚款措施适用的内在冲动没有具体的法律约束，便有泛滥的危险。第二种情形下，因为我国民事诉讼过程中采取的是法官决定院长批准模式(实际变为法官建议院长同意)，一方面法官在欲行罚款前须将诉讼参与人的应罚款情形向院长汇报，在无法律明确规定下，有些院长基于信访等压力，出于慎重考虑会对案件进行全面了解，如此必然会造成诉讼的迟延。另一方面，罚款措施的适用因为没有具体的适用标准，法官适用罚款措施容易造成诉讼参与人的误解，误认为是对其故意为难或报复。正是因为各个法院对罚款措施的态度不同，各个法官和院长内心确信不同，容易造成强制措施适用的不统一，无法形成强制措施适用的权威性和公信力。同时，审判权容易借助于强制措施迅速膨胀，其公正性受到影响，不作为的居中裁判初衷在审判实践中迷失，使得当事人处于法官的强势之下，诉讼权益受到侵害或威胁。

2．立法理念的偏差。民事诉讼目的，主要有权利保护说、维护法律秩序说、纠纷解决说、程序保障说、权利保障说等[2]8-14，这些理论所立足的角度不同，但是纠纷的解决、程序的保障等都是围绕当事人的利益展开，当事人的利益在整个诉讼过程中应居于重要地位。我国的民事诉讼强制措施，立法机关更多地是从保障诉讼程序顺利进行的角度考虑，多少忽略了当事人的利益。诉讼过程中的问题出现具有不可预见性、随机性，程序保障本位理念要求法官迅速地作出决定，即时有效地保障了诉讼的顺利进行，同时因法律未赋予当事人适当的救济途径，导致了当事人的利益保障在更大程度上让位于程序保障。程序保障所根植的职权主义，内含着计划经济时国家干预的遗迹，民事诉讼法中大国小民思想，权力超越权利意识，从立法到司法，无时无处不在[3]。职权主义情形之下的强制措施，很难让人相信法官的中立和客观公正性，特别是对诉讼中当事人的处罚。有学者主张，应以诉讼参与人的利益为核心，适用强制措施时考虑比例原则、适当原则等[4]。此为罚款措施设置理念的反省与矫正。

3．救济方式不合理。罚款关乎当事人的财产权，一旦适用偏离，则有可能使当事人的财产受到侵害，故须慎重对待。目前我国的罚款采用决定书方式，对决定不满意不能适用上诉或再审制度，其救济方式只是向上一级法院申请复议。罚款的适用决定过程缺少拟被处罚者的参与，复议也存在着同样问题。复议的书面审查，被罚款者因缺少参与，不可避免难以应对复议中出现的问题。同时，被罚款者对复议不满的，再无其他救济手段。而当复议的结果仍出现错误时，法律也未规定罚款的相应回转制度或再救济手段。

4．强制措施行政化与审判权中立性的矛盾。从立法初衷来看，强制措施主要是为了保障诉讼的顺利进行，强制措施的及时适用使得当事人或其他人能遵守法庭秩序，所有一切行为均有效地统一到诉讼过程中。而民事审判权是法官对民事案件审理并作出裁判的权力，民事审判权具有独立性、中立性、被动性等特征[5]93-94。强制措施与审判权虽规定于同一诉讼法中，但是两者本质并不一样。强制措施指向当事人及其他诉讼参与人或其他人，而审判权针对当事人的利益；强制措施具有单向性，审判权具有双向性甚至多维性；强制措施具有内在的冲动性，审判权则具有谦抑性和被动性。对当事人而言，当审判权与强制权都由同一案件的法官来行使时，审判权和强制措施难免冲突，如此就有可能使当事人的诉讼利益受到损害，特别是可能出现滥用强制措施以及由此衍生的强制调解、强制当事人撤诉等。

三、罚款措施的修改建议

1．改变罚款作出方式，统一救济途径。从审判实践看，罚款的适用主要是针对单位进行，很少对个人适用。而罚款措施采取的是决定书形式，此种形式的处罚具有快捷、灵活的特点，只需由院长批准，即可施行，具有很强的执行力。但是，快捷灵活的同时，也有着风险。当前我国民事诉讼规定的救济途径有复议、上诉、申请再审等，一般来说，上诉和再审都是针对实体权益或具有重要意义的程序权益而言，由于罚款是以决定的方式进行，就意味着不能进行上诉，便不能进行开庭、合议、裁定。程序公平才能保障实体公平，没有充分地听取当事人的理由，没有程序的保障而作出决定，必然存在侵害当事人利益的风险。我国的再审制度也只是针对法院作出的判决、裁定、调解而进行。罚款决定作出经过复议后，如出现新证据，是否能通过再审的方式解决，法律对此没有作出规定。由于我国是规范出发型的审判模式，审判过程中缺乏充分的救济，容易出现适用的困境。因此，笔者建议，将罚款的作出方式改为裁定，这一改动，就可以与民事诉讼法的其他制度相衔接，统一权利的救济途径，被罚者不服可以上诉，出现错误时可以申请再审。

2．将罚款的适用情形进行细化。一方面，可以指导法官在审判过程中适用罚款情形，使法官不承受自由裁量的压力。一直以来，我们有相当一部分法律工作人员反对法官的自由心证，认为自由心证是英美国家的法律特征之一。但是，在审判实践中，由于我们的法律规定还不够健全，案件事实难以查明，致使我们的很多法官无意识中运用了超自由心证审理案件，这也使得我们的审判工作，受到很多质疑。罚款措施也是一样，其适用情形明确细化，正是处罚公平公开公正的一个反映。另一方面，细化的好处在于当事人可以法定的情形依法律规定向相关部门反映问题，不至于当事人有理无法说。另外，应将个人与单位的罚款金额标准统一起来，因为两者行为的性质一样，两者都是平等的民事行为主体，却规定了不一样的罚款似有不妥。

3．罚款与审判的主体分化。罚款发生于诉讼参与人或其他人与法院之间，审判者不能既当当事方又当决定者，法官在审理过程中进行罚款，会导致罚款和审判的主体一体化，使得行政权的行使与审判权的行使交织在一起，如此，行政权可能会侵害审判权的正常行使。为了保障审判权尽可能不被罚款影响，保障当事人的诉讼权利不被侵害，可以由审判法官提出罚款建议，由审判部门外其他的部门对罚款建议进行审查，再由院长批准。有学者认为，如此的程序过于繁琐，不利于强制措施的适用。笔者认为，在某种程度上说，当事人与法官之间存在着利益冲突，有可能发生以罚压调、以罚增收等现象，从保护当事人的利益角度出发，将罚款处罚权与审判权合理分离，让罚款者与审判者不是同一法官或同一组织，才能充分保证受罚者的权益不受无谓侵害。

4．建立民事诉讼强制措施体系。从宏观角度到微观细节，系统地规定民事诉讼强制措施，重新梳理民事诉讼强制措施的理念、价值、指导思想，具体规定民事诉讼强制措施的适用情形、适用对象、适用主体、救济途径、纠错机制等。罚款作为其中一种，完全可以在上述体系中建立一个子体系，详细地规定罚款适用的时间、适用的地点、适用的对象、适用的具体情形、免罚事由等。罚款与其他的强制措施有着一些不同点，在出现错误时可以像“执行回转”一般将罚款金额回转。罚款适用的对象可以区分不同情形予以分化，庭审时罚款、庭审外罚款、执行阶段罚款等，对当事人的罚款、对其他诉讼参与人的罚款、对参与人之外的罚款等。庭审时罚款、当事人的罚款，如前所述，归于当事人处分权中，以诉讼利益规制之，执行阶段的罚款可以归于执行程序当中。另外，建立强制措施的救济途径也是迫切的事情。当前我们的强制措施的救济途径是复议，复议的启动、审核复议的过程、复议结果的作出等都具有相当程度的任意性，难以给当事人程序安全感，进而影响当事人对法律公平公正的评价。如前所述，在涉及权利人的财产权及人身权时，决定及复议的即时性虽然考虑到了程序的连续性和稳定性，却较少兼顾当事人权利的保障。对罚款措施而言，作出方式的改变必然要求当事人在程序上有一定的保障，给当事人正式地陈述辩解的机会。

我国民事诉讼法应当对罚款等强制措施梳理细化，统一建立起一个强制措施体系，明确妨害民事诉讼强制措施的适用范围和适用情形，以及适用何种强制措施和救济途径等，让法官在审理案件的过程中不错适用也不怠于适用，让强制措施发挥出其应有的作用。

【参考文献】

[1] 郭翔．论民事诉讼中的罚款——立法预期与实践效果的背离及修正[J]．当代法学，2013(1)：46-52．

[2] 田平安．民事诉讼法·基础理论篇[M]．厦门：厦门大学出版社，2009．

[3] 胡夏冰，陈春梅．对妨害民事诉讼的强制措施的修法建议[J]．广西政法管理干部学院学报，2011(4)：73-79．

[4] 谢绍静，占善刚．比例原则视角下我国民事诉讼罚款制度的立法完善——以《〈民事诉讼法〉修改决定》增加罚款数额为切入[J]．内蒙古社会科学：汉文版，2013(3)：77-81．

[5] 常怡．民事诉讼法学[M]．北京：中国政法大学出版社，2008．