云南少数民族自治地区农村民间组织发展的思考

钱倩严慧，马国芳

(云南财经大学公共管理学院，云南昆明，650221)

云南少数民族自治地区农村民间组织发展的思考

钱倩严慧1，马国芳2

(云南财经大学公共管理学院，云南昆明，650221)

公共服务的社区化是一股世界性的潮流，农村民间组织因与基层群众密切联系，能够因地制宜独立开展活动，已经成为基层农村向社会治理迈进的脚步中提供公共产品和服务的重要力量。云南少数民族自治地区的农村民间组织成长于多民族多文化繁荣的大背景下，具有强烈的民族性、宗教性、文化性等特殊性，其发展状况有别于其他沿海内陆发达地区的农村民间组织。

少数民族自治地区；农村民间组织；云南省

一、引言

关于“农村民间组织”的界定已经成为了概念丛林，大多学者从政治学、经济学、公共管理学、社会伦理学等视角来研究农村民间组织的产生和发展。在这里笔者倾向于仝志辉学者做出的阐释，他把农村民间组织定义为“以追求农村民间经济活动效率和农民福利为目标，以农民为参与主体，在农村活动的、政府和企业之外的社会组织”，他考察的主要是农村社会主流文化的民间组织，如文化交流学会、农村妇女发展联合会、老年人协会、专业经济协会、民间金融机构、农民工民间协会等。［1］本文所述的农村民间组织是指按照平等自愿的原则由村名自发组织而形成的不以盈利为目的或所得利润不用于组织成员内部分配，能够为当地农村提供部分公共产品和公共服务的社会团体、民办非企业、基金会和涉外社会组织。党的十八大报告中指出“发挥基层各类组织协同作用，实现政府管理和基层民主有机结合。要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”［2］。党的十八届三中全会决定进一步指出“要改进社会治理方式，激发社会组织活力”［3］，这些国家政策充分肯定了在基层民主建设中农村民间组织和其他社会组织所能发挥的重要作用。云南省是我国较为典型的少数民族聚居地，有着多元民族文化的大背景，其农村民间组织在这个大背景下呈现出蓬勃发展的生机，为少数民族自治地区的农村社会提供了一种合作机制，对促进农村基层民主建设的完善，推动新农村建设的整体进程起着不可忽视的作用。本文选取少数民族自治地区的农村民间组织为对象，文章的第二作者对云南省25个边境县的社会组织进行了调研，其中掌握了大量关于农村民间组织发展状况的一手资料，为本文的写作提供了重要的案例信息参考。

二、云南少数民族自治地区农村民间组织概况

地处西南边疆的云南省拥有8个少数民族自治州，29个少数民族自治县，其中有25个边境县与越南、老挝、缅甸三个国家接壤，独特的地缘结构决定了在对云南省的农村民间组织研究中需要考虑边疆地缘关系、民族传统文化、宗教文化、宗族关系等因素。在云南省655个乡村中，民族乡有144个，占总乡村数目的21.98%①数据源于云南省统计局发布的云南省统计年鉴（2013）。。云南少数民族自治地区农村民间组织的分布主要集中在德宏傣族景颇族自治州、文山壮族苗族自治州，红河哈尼族彝族自治州、怒江傈僳族自治州以及西双版纳傣族自治州等地区，这些边境州县地理条件艰苦，山多坝少的地势使得农业现代化程度很低，多数的山区农民仍然是靠原始耕作方式生活，组织化程度远远低于发达地区。近些年随着云南省旅游业的日益发展和少数民族自治地区开发程度的日益提高，越来越开放的环境催生出了大量的农村民间组织，总体看来云南少数民族自治地区农村民间组织的数量及发展状况取决于当地的经济发展水平、民族文化氛围以及基层民主发展状况。不同于其他沿海发达地区农村民间组织的是，云南省少数民族自治地区文化类的农村民间组织十分活跃。少数民族自治地区富含当地的特色民族文化，尤其是跨境地区的农村民间组织更是表现出多元文化融合的情况，往往是由民族文化、宗亲关系、宗教信仰而结社在一起的具有历史传承性和生活性的草根民间组织组织来促进当地少数民族特色产业的发展。但由于这些少数民族聚居地区基层民主建设相对滞后、经济发展水平也较落后，新资源注入速度和环境开放程度较低，相比沿海和内地经济发达地区的农村民间组织来看云南省少数民族自治地区农村民间组织的发展相对缓慢。

进入21世纪以来，在党和云南省政府的重视和支持下，云南少数民族自治地区农村民间组织的数量增多，规模增大，成为农民活动的重要场所，其在民主政治、经济促进、文化繁荣方面发挥了重要作用。

三、云南少数民族自治地区农村民间组织的作用发挥

（一）云南少数民族自治地区农村民间组织的民主政治作用

1.少数民族自治地区农村民间组织的发展有利于打牢基层民主的根基

通过农村民间组织的作用发挥，少数民族自治地区的农民可以进行有效的自我管理、自我教育、自我服务和自我监督，在一定程度上能化解乡村的矛盾和纠纷，促进边疆地区的和谐稳定；农村民间组织在一定程度上能与政府部门进行博弈，有利于增强政府决策的公平性和民主性，其成员通过参与村务民主决策，能增强决策的广泛性和科学化；农村民间组织通过对自身组织成员的管理和教育，无形中增强农民的权利意识、民主意识和法治意识；农村民间组织的参与使得自上而下的民主监督更加有力。

2.少数民族自治地区农村民间组织的发展能够扩充当地农民利益表达的渠道

云南省相比发达省份而言是经济欠发达地区，产业支撑少，三大产业中农业依旧占很大的比重，农民这个社会群体的数量十分庞大。一方面这个庞大的社会群体有着相对独立的利益诉求，且数量之大范围之广不容忽视，另一方面由于农村人口在地域分布上较为分散，组织程度也相对城镇较低，其利益表达渠道单一，在个别偏远的少数民族地区甚至存在无法表达的情况，使得农民在表达自身利益和诉求上处于无力的状态。通过农村民间组织的作用，能使农村在组织中锻炼和增强自身的组织管理能力和维护自身利益的意识，为农民参与基层民主自治打牢基础、积累经验。同时，农村民间组织能发展成为农民的“代言人”统一对农民群众利益诉求进行表达，相比起以农户为单位进行上访的方式，以组织为单位代表农民表达心声更加有序更加有影响力，增加与政府对话和博弈的机会和可能，为农民表达自身诉求扩充了渠道。

3.少数民族自治地区农村民间组织的发展能够有效弥补县、乡政府在公共服务上的不足

农村民间组织有着相对自治的特点，它在提供公共服务上有着独到的优势，能够填补政府部门难以介入的空间。一方面农村民间组织相比政府更了解和关心服务对象，更清楚自身周边环境所存在的问题，因而能提供更符合当地农民需求的公共产品和服务。在提供公共产品和公共服务时比政府更有弹性、更有效率和更有关怀精神。另一方面，通过农民的参与和融入能使农民群众减少对政治、对农村公共事务的疏离感，产生对农村民间组织对社会的认同感、归属感和责任感。［4］

4.少数民族自治地区农村民间组织的发展有利于维护多民族团结和边疆稳定

云南省地处我国西南边疆，与缅甸、老挝、越南三个国家接壤，一家两国、一寨两国的特殊地理情况随处可见，加之云南省少数民族众多，25个世居少数民族中有16个少数民族跨境而居。这些跨境地区的农村民间组织中存在不少涉外宗教协会和涉外社会组织，主要从事于宗教文化的传播与发展，两国商品货物贸易和文化交流等活动。在对外开放的政策影响下，这类涉外民间组织在与邻国进行经济、文化交流的同时，能促进我国与他国多民族的团结，加强我国与邻国的民间交流和联系，对于维护边疆地区的团结和稳定发挥着积极作用。

（二）云南少数民族自治地区农村民间组织的经济促进作用

在市场经济多元主体的驱动下，云南省少数民族自治地区的各种农业专业技术协会、农业行业协会能够有效的根据当地特产因地制宜提高农业种植技术，推动少数民族农村地区经济水平发展，改善农民的收入。这类农村民间组织通过与外界的经济交流和经济合作，能发挥行业指导服务、促进公平竞争的作用。以腾冲县蒲川乡茶叶协会为例①案例来源于马国芳在云南省哲学社会科学研究基地课题“云南跨境民族地区社会组织研究现状”的研究报告：子报告8：保山市边境县社会组织现状调研报告。，该协会以定期培训茶叶采摘、茶树修剪、茶园施肥等技能的形式，交流成功经验，使广大茶农学习到了灵活受用的科技知识技术，提高了茶叶的生产效率。另外，该协会通过引导茶农逐步联合，使该乡的茶叶生产经营走向产业化和集约化，大大提高了茶园的产量和质量。此类农村经济合作类民间组织积极开展农业技术手段交流培训，处理和协调农户间关系，统一解决种植难题，以便减少市场风险。通过加强与农户的联系取得农户的信任与依赖，有助于促进地方的产业整合。又如麻栗坡乡村经济发展协会①，该协会主要为当地的农村经济的发展提供资金支持，通过办理小额信贷扶贫和外援循环资金信贷扶贫等资助活动，此类民间组织为广大农民提供资助扶持，参与边境国家的经济交流与合作，促进当地农村经济的持续快速发展。

（三）云南少数民族自治地区农村民间组织的文化繁荣作用

在云南多民族文化融合的大环境中，少数民族的本土文化需要更多的关注和保护。云南少数民族自治地区文化类的农村民间组织尤其活跃，在保护和发扬云南特有的民族文化、宗教文化方面做出了重要贡献。例如德宏州的傣族、景颇族、阿昌族、傈僳族、德昂族都有自己的发展进步学会②，这类民间组织通过定期开展各民族传统节日的活动、收编各自民族文化发展动态，对各民族的政治、经济、文化、历史进行研究交流，来推动民族文化的传播，促进各民族文化事业的发展。云南省少数民族自治地区农民信仰的宗教门类多样，傣族、阿昌族、普米族、德昂族、布朗族等少数民族基本上是全民信教。在自治地区不同民族的宗教信仰十分自由，一个民族信仰多个宗教的情况十分普遍，甚至出现一个家庭信仰多个不同宗教的情况。在社会主义和谐社会的大背景下，这些宗教文化组织对于村民道德品质的引导规范作用不容小觑，维护民族团结和社会稳定的同时，也保护了宗教文化的完整。

四、云南少数民族自治地区农村民间组织发展的主要制约因素

当前云南少数名族自治地区农村民间组织的发展与我国其他地区的农村民间组织一样，尚未摆脱诸如登记门槛过高、组织资金缺乏、政府难以监管等普遍性困境，但结合云南少数民族自治地区的具体情况来看，又有其特殊性，云南少数民族自治地区农村民间组织发展的主要制约因素如下：

（一）组织内部人治管理模式存在弊端

云南少数民族自治地区的农村民间组织大多是在平等自愿的基础之上由村民自发组织建立，管理人员没有参加过专业的管理培训，受政府层面的监管和控制少，公民社会的发展程度低，缺乏正式的组织运行的管理规章制度，也没有针对组织长期发展的战略性规划，组织本身的稳定性较差。农村民间组织自身的管理通常建立在一些约定俗成的规矩上，主要依靠个人的能力进行管理，不同地区农村民间组织的管理水平也因领导者水平的不同而显现出较大差异，往往出现“村有能人”就发展的比较好的局面。同时，缺乏规范的内管理体制也会造成人员流失的情况加重，对于本就是依靠人治的农村民间组织来说很容易陷入“管理薄弱—人才流失—管理薄弱”的恶性循环。而对于在少数民族自治地区传统慢生活方式下的农民自身来说，慢节奏的生活使他们拥有爱自由的天性，不愿意受到行为规范的制约，造成这类民间组织的行动能力十分有限。

（二）农村民间组织人力资源匮乏

在农村环境里农村民间组织的社会认同度比较低，广大农民群体并不像看待村委会一样看待民间组织，对农村民间组织持有怀疑态度，并没有很高的积极性去参与其中。而云南少数民族自治地区由于受自然条件和社会发展程度的制约，例如河口县温度最低10度左右，最高39度左右。4月份到10月底都是河口炎热的季节，长时间闷热加之地势偏远使得少有人才愿意在那里扎根，云南省不乏像河口这样气候条件恶劣的地区，农村民间组织引进人才和留住人才存在巨大困难，人才的稀缺和不稳定使得组织活动难以持续顺利的开展。随着信息交流的便捷，少数民族年轻人受汉文化教育影响越来越深，外出就业人数越来越多，少数民族传统文化、工艺的传承程度大不如从前，这在文化类民间组织中就表现为基本人才的缺乏，阻碍着此类组织的发展壮大。此外，农民自身受教育程度的制约，知识技术能力较低，缺乏自我发展意识和创新意识。农村专业技术协会的组织成员基本都是农民，在组织中领导带头的也只是当地有较高声望的农民，难以逃脱封闭局限的传统思维模式，无法实现对农村民间组织的高效管理。虽然云南省已经出台了很多关于加快农村专业合作经济组织的发展对策，但专业技术人才匮乏、本地人才的外流、高层次人才的难以加入以及驻村指导的技术人员的缺乏，导致“土生土长”的农村民间的发展缺乏前瞻性，严重阻碍了农村专业合作组织的发展。

（三）基层党建工作薄弱，农村民间组织发展缺乏辅助力量

云南少数民族自治地区农村民间党组织覆盖率低，党建工作基础薄弱，例如在河口县21个社会团体和5个民办非企业中，只有河口瑶族自治县桥头乡老懂下寨用水户协会建立了党组织，其他民间组织成员的党组织都在原单位，这势必会导致党组织活动难以开展和管理。另外也存在组织无党支部的情况，如勐满镇城子三村扶贫扶助社和勐遮镇曼列村扶贫互助社的专职党员人数都已达到3人以上⑤案例来源于马国芳在云南省哲学社会科学研究基地课题“云南跨境民族地区社会组织研究现状”的研究报告：子报告4：西双版纳傣族自治州边境县社会组织现状调研报告。，但仍未成立党支部，使得党组织难以全面了解党员的情况，对党员的教育管理工作难以落实。同时，大量非官办色彩的农村民间组织没有得到基层政府的广泛支持，行动能力显得单薄，往往缺乏应对突发事件的能力，为组织发展埋下隐患。

（四）多元文化的消极面制约着农村民间组织的发展

在云南省少数民族的偏远地区，由于地域环境的制约，村民普遍有着与社会经济发展不相协调的保守封闭，自卑自满的乡土意识。一些扶贫性质的农村民间组织开展扶助活动时，村民对于扶贫物资不能有效利用，甚至将其换做酒钱，大大浪费了公益资源发挥作用的机会。此外，少数民族地区有着浓厚的宗教文化氛围，其农民具有强烈的宗教性和民族性，往往以宗教精神为寄托，把自己的生活寄予神灵的庇佑，缺乏自主能动意识，对政治和其他非宗教类组织相当冷漠，更谈不上主动参与到民间组织中来。这类情况在信仰佛教的傣族地区尤为突出，在一些傣寨里，为了保证参与的人数，农村民间组织开展活动，甚至召开群众大会往往都要借助举行宗教活动的时间。

五、推动云南少数民族自治地区农村民间组织发展的建议

第一，建议云南少数民族自治地区的地方政府充分行使自治权，有的放矢的制定切实可行的灵活政策来保障农村民间组织的生存和发展，避免其畸形发展。单个农村民间组织的力量弱小，仅仅依靠自身能力难以获得更大的发展空间，地方政府财力又十分有限，可以考虑以民族地区的旅游文化为突破口，政府牵头向发达地区引进更多的社会资本，为当地农村民间组织的发展创造更开放的环境，搭建更大的平台。自治区政府可根据自治地区的政治经济文化背景，制定优惠政策引导和鼓励当地农村民间组织成长建立，同时减少政府干预，让农村民间组织发挥其自主能力，通过寻求项目合作，开展活动，交流农业技术等，承担更多的社会职能，主动参与到农村事务的治理中来。

第二，建议加大对农村民间组织的人才输入与培养力度。人才与组织的发展是一个相互作用的关系，发展好的组织往往容易吸引和留住人才，但云南少数民族自治地区因受制于经济水平，地理、气候环境，教育程度等因素，吸引和留住人才很是困难。在这个问题上政府的引导和宣传只能起到一定的辅助作用，关键的因素还是民间组织自身进行人才队伍的建设，一是农村民间组织自身应该加强组织的内部管理规范，对其内部规章制度要有一个合理的章程，使应聘者提高对组织的了解度和信任度，同时也有利于留住已有人员，降低组织人员的流动性。二是农村民间组织在开展实际工作中需要注重宣传努力提升组织形象，提高社会认知度，扩大其影响力，通过积极宣传吸引更多志同道合者的加入。三是加强农村民间组织人力资源的开发和建设，建立良好的激励机制，健全工作人员保障制度，为现有工作人员提供生活、医疗保障，使其有归属感。

第三，建议创新少数民族自治地区农村民间组织的党建工作。根据党的十八大报告中“要落实党建工作责任制，强化农村、城市社区党组织建设，加大非公有制经济组织、社会组织党建工作力度，全面推进各领域基层党建工作，扩大党组织和党的工作覆盖面，充分发挥推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用，以党的基层组织建设带动其他各类基层组织建设”［5］这一指示，在云南少数民族自治地区农村民间组织具体的党建工作实施过程中，一是要鼓励党员同志扎根到农村民间组织中来，充分发挥党员的带头作用，为农村民间组织的发展谋求出路。二是采取多种形式建立基层党组织，云南少数民族自治地区农村民间组织的分布较为分散，不利于一般党组织的建立，所以可以考虑由该组织的业务主管单位或者村委会来组织其党建工作，规范党组织的管理流程，对于有三名及其以上正式党员的农村民间组织，有必要成立临时党组织。三是创新农村民间组织的党组织工作方式，把党建工作作为农村民间组织开展活动的一项重要内容，吸收党先进的管理方法，促进农村民间组织自身的内部管理规范化。

第四，建议加强少数民族多元文化的政治文明建设，培育农民对农村民间组织的参与意识与积极性。少数民族自治地区多元文化发展的前提，是各民族的传统文化。在少数民族多元文化的背景下需要倡导正确的政治理念，在广大农民群众中强化“四个认同”的思想政治教育，即对祖国的认同、对中华民族的认同、对中华文化的认同、对中国特色社会主义的认同，杜绝对现实政治的冷漠心理。我们需要摒弃抱残守阙、不思进取的保守观念，摒弃单一民族和狭隘的宗教意识，引导宗教文化与现实生活相适应，在坚持弘扬民族精神的同时加强农民的思想道德建设，使农民充分认识到积极参与到农村民间组织的好处，是自我价值的实现。同时，政府有责任加强少数民族自治地区教育和科学事业的建设，普及科学知识，提高民族的文化素质，使广大农民有主动加入农村民间组织进行自我管理的自主意识。

［1］苏明.农村民间组织研究综述［J］.四川理工学院学报(社会科学版).2010（4）：40—43.

［2］新华网.党的十八大报告（全文）［EB/OL］.［2014-04-28］.http：//www.xj.xinhuanet.com/2012-11/19/c_113722546.htm.

［3］百度文库.中国共产党十八届三中全会全面深化改革决定(全文)［EB/OL］.［2014-04-28］.http：//wenku.baidu.com/link?url= 8zZKygfIZ1XdFpiLyrQS9rDgwRy5ez5Os1UUYM2oJqoBlTgkza uw5x-LCd19yF2fRc5sA0L_mcEDe-gKbMY-5bag bA_hjpynVvc4wda4wf3.

［4］陈振明.公共管理学［M］.中国人民大学出版社，2005：93.

［5］新华网.党的十八大报告（全文）［EB/OL］.［2014-04-28］.http：//www.xj.xinhuanet.com/2012-11/19/c_113722546.htm.

（责任编辑 刘强）

D633.2

A

1671-0681（2014）05-0159-04

钱倩严慧（1991-），女，云南宣威，云南财经大学公共管理学院硕士研究生；主要研究方向：公共政策、公共组织。马国芳（1964-），女，云南东川，云南财经大学公共管理学院教授；主要研究方向：公共政策、西部大开发政府职能创新。

2014-04-08

③案例来源于马国芳在云南省哲学社会科学研究基地课题“云南跨境民族地区社会组织研究现状” 的研究报告： 子报告2： 文山壮族苗族自治州边境县社会组织现状调研报告。

④案例来源于马国芳在云南省哲学社会科学研究基地课题“云南跨境民族地区社会组织研究现状” 的研究报告： 子报告3： 德宏傣族景颇族自治州边境县社会组织现状调研报告。