协商民主与社会治理探究

于苏光

（中共海南省委党校，海南海口市，571100）

协商民主与社会治理探究

于苏光

（中共海南省委党校，海南海口市，571100）

作为决策形式的协商民主，同时也是一种民主治理形式，能够有效面对多元对立社会的核心问题。笔者通过阐述协商民主的内涵，揭示协商民主的特征和创新社会治理的必然性以及协商民主有益于社会治理的作用。提出了充分发挥协商民主，全面推进社会治理创新的理念。

协商民主；社会治理；创新

一、协商民主的内涵

协商民主作为我国两大民主形式之一，在我国的民主生活中具有重大意义。关于协商民主，学界存在不同看法。

其一，作为决策形式的协商民主。米勒认为，当一种民主体制的决策是通过公开讨论，每个参与者能够自由表达，同样愿意倾听并考虑相反的观点做出的，那么，这种民主体制就是协商的。这种决策不仅反映了参与者先前的利益和观点，而且还反映了他们在思考各方观点之后做出的判断，以及应该用来解决分歧的原则和程序。

其二，作为治理形式的协商民主。现代社会的最显著特征就是利益的多元化及与之相适应的价值观上的多元性。多元化必然会产生矛盾，协商民主作为一种民主治理形式，能够有效面对多元对立社会的核心问题。另外它强调对公共利益的关注及责任，强调对话，强调协商。

其三，作为社团或政府形式的协商民主。例如，库克认为，如果用最简单的术语来表述的话，协商民主指的是为政治生活中的理性讨论提供基本空间的民主政府。科恩也认为，协商民主是一种事务受其成员的公共协商所支配的团体。这种团体将民主本身看成是基本的政治理想，而不只是将其看成是能够根据公正和平等价值来解释的协商理想。

其四，民主形态说。这是针对选举民主来讲的，西方一直以选举民主这种价值观来攻城掠地，为了对抗这种理论上的攻势，必须发明和创造新的民主形式。协商民主作为人类社会民主发展的新形态而提出的。朱勤军指出，“协商政治是在吸收各种民主理论共同价值和合理成分的基础上形成的一种新型民主形态。”

上述协商民主说，笔者更赞同作为治理形式的协商民主和作为决策形式的协商民主。

二、协商民主的特征

协商民主具有如下特点：

第一，多元。协商民主的基础无疑是多元性主体。社会在发展就必然产生各种各样的矛盾，各种各样的矛盾就赋予社会矛盾的参与者各种各样的角色。每一个主体都希望自己的利益或主张能够得到实现，而要实现这些主张，除了传统的暴力革命外还有其他方法。协商民主这种多元性无疑提供了一个解决问题的办法。甚至可以这样说，多元性主体的存在也是协商民主发展的动力。多元主体可以提出自己的主张并进行协商，所以说参与并不是简单的举手表决，它要求主体自己要有参与的意识和能力。

第二，合法。协商过程必须遵循一定的程序，这就赋予协商民主法律的外衣，合法性必须出自于自愿（不管内容如何但形式上必须自愿）。协商民主过程达成的共识不再是个人的意志，而是全体成员意志的最大公约数，这也赋予了协商民主的合法性。

第三，平等。在协商民主中，协商主体必须是平等的，若协商的主体不具有平等性，协商出来的结果虽然形式上是集体的意志，但由于不平等的地位，根本不能体现集体的意志。所谓平等，指的是参与者的权利是平等的。也就是说，每个人不仅拥有平等的表达机会，而且还赋有实际参与公共领域的能力。

第四，自由。平等是自由的前提，当还存在人身依附的条件下，人是不可能自由的，奴隶就不会得到自由，只有平等，不管是形式上的平等还是实质上的平等都能够为自由提供相应的经济基础。劳动力和资本形式上的平等就为自由提供了条件，虽然资本和劳动实质上不是平等的。协商过程必须是自由的而不是强制的，若不是自由的，就不存在协商这一说法。当然自由不是无限制的自由，在协商民主当中，自由指的是：参与者除了受商议结果与先决条件的约束外，并无其他规范和权威等的限制，并且他们相信只有通过自由的协商来实现特定的政策的合法性。

第五，理性。协商民主强调选择应该通过协商方式做出，所依据的标准是理性而不是权力。理性作为判断正当性的标准及可接受的依据，并使偏见无法获得采纳。因此它不仅仅注重多数的意愿，更关注集体的理性反思。协商的目标是实现理性驱动的共识。

概括地说，协商民主主张基于共同利益，经由公共论坛进行的平等、自由的对话、争辩、讨论和协商，以求达致社会成员广泛接受的共识。这种经过协商所形成的决策，虽未必一定产生正确的决策，但由于融入了各方参与者的意见会产生更多的政治支持、信任与正当性。

三、创新社会治理的必然性

社会矛盾复杂多变，要求创新社会治理。改革开放35以来，我国的生产力和生产关系，经济基础和上层建筑发生了深刻的变化。在生产力方面无论质还是量都发生了翻天覆地的变化，现在GDP总量在世界排行榜上居第二。生产力的急剧变化，不能不引起生产关系的变动，生产关系的变动不能不引起上层建筑的变动。具体来讲：

在经济层面上，产业结构发生了重大变化，第一产业、第二产业、第三产业发展不平衡，第二产业、第三产业逐渐在国民生产总值占有重要地位。所有制形式上更是发生了天翻地覆的变化，改革开放前，我国的所有制形式主要是全民所有制和集体所有制，个体私有制所占的比例微不足道。那时公有制可谓占有绝对的统治地位。现在已经发展成为公有制为主体，多种所有制形式共同发展的格局，私有制经济在经济生活中的重要性越来越凸显。与产业结构变动和所有制变化相伴随的情况是大批国有企业倒闭从而迫使大批人员下岗再就业。农村在保证集体所有制不变的基础上，改变经营体制，以适应当时的落后的农业的小手工生产方式，劳动者的积极性得到极大的发挥，粮食生产量得到突破。与之相伴随的是农业人口的过剩，这就使得农业富余劳动力向城市转移特别是像中国沿海或发达地区转移。生产决定分配，表现在产品分配上，就是出现地区发展水平极不平衡、城乡收入差距拉大、社会成员收入水平极不平均。经济的快速发展使得工业用地，城市用地急剧增加，城市土地空间因此在空间的纵向上得到扩张，表现的就是高楼林立。纵向的空间拓展已经难以满足土地的需求，因此必须向横向发展，也就是想农村进军。两者相适应的表现就是城镇房屋拆迁及大量的农村土地被征收征用而引起的社会矛盾。像任何国家一样，要搞工业建设，第一步都搞了粗放型的经济发展模式，因此产生了一系列——生产侵权、环境保护、产品质量等问题。

在政治方面，市场经济的发展一改以前的计划经济模式，在计划经济体制下，经济建设和行政是合二为一的。现在已经发生重大改变，表现在上层建筑上就是大部制改革不断推进，行政体制不断完善，民主法治建设不断推进。

在思想方面，产业结构、经济基础、政治上层建筑的变化不可能不引起思想意识的变化。现在思想意识逐渐显现多元化特征。表现在两个方面：一是人们的公平意识、民主意识、权利意识、法治意识、监督意识不断增强。二是部分社会成员思想道德失范，有些人世界观、人生观、价值观发生扭曲。

在社会层面更是发生了翻天覆地的变化，随着生产关系的变动，交换关系也发生相应的改变，市场经济正逐渐取代计划经济。以前社会完全是单位或公社管理，吃喝拉撒睡，什么都管。党和政府主要通过单位、街居、社队联系群众、整合社会利益、调节社会矛盾。现在市场经济的兴起，人从单位人变成社会人了，单位成为市场经济的主体，不再管理社会性事务了。人越来越社会化，在社会的流动性越来越快速，每年的春运期间就可见一斑。

上述的变化使得在社会管理实践中，人们逐渐认识到：政府对于社会公共事务的处理再也不能像以前那样凌驾于社会之上，政府只是影响社会的众多因素中的一个因素。社会的发展使得社会变得越来越复杂，政府的局限性就会显得越来越突出。正是这样的背景，使得人们特别是政府认识到非政府之外的组织或个人要参与社会的治理。

一个好的社会运行方式，还必须包括社会的广泛参与，即以社会治理替代社会管理。因此应该变社会管理为社会治理，创新社会治理。

四、社会治理的特征

所谓社会治理，就是政府、社会组织、企事业单位、社区以及个人等诸行为者，通过平等的合作型伙伴关系，依法对社会事务、社会组织和社会生活进行规范和管理，最终实现公共利益最大化的过程。

与社会管理相比，社会治理具有以下比较突出的特点。

第一，社会管理的主体包括政府及其他公民组织，但社会管理更侧重政府对社会的管理。社会治理的主体则是多元的。社会是一个极其庞大的系统，它的因素是社会的阶级阶层、社会群体、职业群体及政府。社会的有效治理，相应的也就需要全体人民的共同参与，这也就决定了社会治理具有多元参与这一特点。

第二，社会管理的结构是一种金字塔式的结构，政府处于金字塔的顶端，更像是一种科层结构。而社会治理是多元主体构成的一个网络化、平等的关系。社会治理的主体的地位是平等的，是脱离了人身依附和物质依附的，是一个具有自由“人格”的主体。这就决定了社会治理过程中更加强调协商、商量、合作、协作。也就更适用于采取协商这种治理形式。

第三，社会管理更多地表现为政府从自身的主观意志出发来管控社会，想凌驾于人民之上。而社会治理更多的是一种民主治理形式。它强调多元参与，强调多元主体的平等对话协商，是公共事务科学决策的良好形式。社会治理不是从政府的主观意志出发来管控社会，因此就少了权力的黑暗行或隐蔽性、神秘性。另外社会治理主体的多元性也要大家公开处理社会问题。与来哪个方面相适应的特点就是社会治理更重视公开、透明的治理方式。

第四，社会管理的手段主要是政府的行政权力，而社会治理出运用政府的权力外，还使用市场、法律、文化、教育等非权力手段。法治作为处理社会矛盾的有效手段，理所当然，社会治理会更加强调利用法律等手段。

五、协商民主有益于社会治理

协商民主与社会治理是人类社会在追求良好社会秩序中产生的，是一种有效的公共事务的治理形式。协商民主和社会治理特点的共同性决定了协商民主可以推动社会治理创新和发展，而社会治理的创新也会反过来也会推动协商民主的完善和发展。具体来讲，协商民主内含的参与、对话、讨论等因子天然的与社会治理相一致。甚至可以说协商民主和社会治理是一种共生关系，协商民主是社会治理的一种主要形式。

其一，协商民主有利于实现社会公平。目前，我国社会出现的各种各样的矛盾，很大一部分是因为缺乏公平和正义。协商那个民主强调公共参与，在决策中尊重多数人的意见，这符合民主——多数人决定这一特点。但协商民主与选举民主不同的地方在于，其不是单纯由票数的多少来决定政策，它还考虑少数人的合理利益和主张。这样就能防止多数人的暴政。即使政策因为达不到共识，但也可以为下一阶段的决策提供更全面的信息，有利于科学决策，民主决策。

其二，协商民主有利于缓解社会冲突。暴力的产生总是因为其它手段的无效，只要谈判和对话的大门还打开着，暴力就难以发生。协商民主是尊重各主体平等、自由的基础上对话和协商。协商民主承认社会主体的多元化，社会利益的多元化，社会文化的多元化。协商民主不仅承认这一切，它还尊重这一切，它还确保个社会主体能够将自己的利益和主张提出来并进行辩论，并建立相应地制度平台。这样，底层人民及各个弱势群体就有对话的平台，这样就能消除强势群体或既得利益集团对公共政策的操控，从而使得政策更加倾向于底层，这就很好地解决了社会矛盾，减少了社会矛盾激烈爆发的可能性。这是因为，协商民主能够很好的整合民意，协调利益关系。社会矛盾的产生都来源于利益或文化的冲突。能够协调好利益关系也就把社会矛盾解决好了。协商民主承认大家地位平等，通过平等对话解决多元利益矛盾。社会矛盾相当大一部分是因为政策制定不合理所导致的。协商民主有利于公共政策制定的合法化和公平公正。另外协商民主的实践能够培养公民的自由、平等、理性等现代公民的特性。现代公民的培养将使得公民在遇到社会矛盾时不会铤而走险，爆发激烈冲突。

总而言之，理性、自由、平等是协商民主的特征，是协商民主内含的要求。公民在参与公共讨论（与自己利益密切相关的政策）时，本身就是一种社会治理。本身就是政府与公民及其他社会组织一起参与社会治理。另外从社会治理来看，社会治理是一项具有高度自由性的活动，它要求公民具有理性、自由、平等等现代公民所要求的特征。在参与社会治理过程中，要求各社会主体在自由、平等、理性的前提下进行对话和协商。这样其本身就是各社会主体在社会治理过程中运用协商民主这一形式。

六、充分发挥协商民主作用，推进社会治理创新

在这个日益多元化的社会，对抗只会加剧矛盾，平等与合作似乎更为重要。协商民主作为一种重要的治理形式，能保持社会动态稳定，另外协商民主实践能够培养现代公民做具有的理性、自由、平等。这些都为化解社会矛盾营造良好环境。社会治理主体的多元性具体来讲就是指现代社会中，党和政府不再是社会治理的唯一主体，社会治理的主体包括了企业、舆论及媒体、社会组织和个人。社会各主体参与社会治理必须有一个良好平台。社会治理主体的多元与公共参与和协商民主的多元性及公共参与性表明社会治理和协商民主两者具有一致性表明：充分发挥协商民主作用，能够推进社会治理创新。

首先，发挥人民政协这个基本政治制度的作用，推动社会治理创新。人民政协是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是中国政治生活中发扬社会主义民主的一种重要形式。中国人民政治协商会议，是中国各族人民经过长期的革命斗争，在新中国成立前夕，由中国共产党和各民主党派、无党派民主人士、各人民团体、各界爱国人士共同创立的。它根据中国共产党同各民主党派和无党派民主人士“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的方针，对国家大政方针和群众生活的重要问题进行政治协商，并通过建议和批评发挥参政议政、民主监督的作用。这有利于坚持和改善共产党的领导，又有利于更广泛地联系和团结各阶层群众。从协商主体来看，以前主要是执政党、参政党和党外各界之间的协商和通过人民政协渠道进行的政治协商。三中全会提出要促进协商民主广泛、多层、制度化发展，现在的协商渠道就包括了国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织和社会组织。协商的渠道、覆盖面就宽得多了。从协商形式来看，现在协商形式更加多样化了，包括开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商。另外加强政治协商的制度化建设，将我国的协商民主进一步制度化、规范化、程序化，要建成一个完整的民主体系。政治协商的主体拓展了，就能够与社会治理的主体相一致，就能够更加有利于社会治理。协商民主的形式越丰富，就能够为社会治理提供越来越多工具或手段。制度化和体系化建设，也将为社会治理提供法律及制度性保障。

新形势下，要发挥协商民主的优越性，在协商民主的主体上就要扩展。鉴于我国协商主体偏向高层，故在我国政治协商当中，应该在政治协商当中增加下层群众和社会组织代表的数量。要增加农民、工人代表的数量，使来自弱势群体的代表和委员数量及所占比例有所增加。要为不同的阶级及阶层打造对话平台，使得每个公民都能够参与到协商民主当中。特别是要为工人、农民等弱势群体创造制度性平台。此外，应该提高社会各类组织的地位。市场经济的发展使得政府的管理职能发生改变，其作用越来越下降，相应的就是社会组织的力量在增强。要放宽社会组织审批的手续条件，为各类社会组织的成立提供较好的政策环境。

其次，发挥民主听证会作用，推动社会治理创新。以前主要是就重大决策进行协商，三中全会提出就涉及群众切身利益的实际问题开展协商。中国有13亿多人口，任何小事乘以13亿都是大事。亿万群众的任何一件小事都是大事，所以要从大事的角度来看小事。要把协商民主建立在老百姓的切身利益上。在涉及一些重大的民计民生的问题上，适时召开民主听证会，并邀请民主党派成员和无党派人士及社会人士参加，直接听取意见，实行面对面的协商民主。如涨价问题必须举行听证会。经过听证程序，广泛征求社会各方面的意见，探讨涨价是否又必要及涨价应该涨多少，尽量减少老百姓的生活成本。

最后，发挥基层协商民主作用，推动社会治理创新。协商民主以前是少数上层人士之间的协商，现在应该将协商民主扩展到基层的建设当中，让基层事务中更多地使用协商民主的形式。在基层的社会治理过程中，人们面对的主要是人民内部矛盾，是非对抗性矛盾，一致性大于非一致性，在这样的条件下，实行民主协商是可以解决问题的。在还没产生庞大的中产阶级的社会里，过早的实行选举民主，可能会对社会会造成一定的危害。所以说协商民主在基层的运用将会维护社会稳定，也能增加政策的合法性，更能保证公民参与社会治理，从而使得社会治理得以良性循环，进而又推动进而推动和丰富协商民主进步和形式上的多样性。如现在社区协商民主的一些新形式：社区议事会、社区通报会、社区交流会、民主评议会、群众大会、网络论坛、网络社区等。

要推进基层协商民主的建设，企业是一个很好的平台。当前影响社会治理一个很大的因数就是社会矛盾的存在，而收入分配差距过大是社会矛盾中主要的部分。要在社会治理当中有所发展创新，就必须妥善解决收入分配差距过大的问题。2012年，“劳动报酬占我国GDP的比例为37.2%，这与发达国家60%以上的差距很大，与我国1985年相比也下降了近20%。”近几年来发生的多起停工、甚至暴力性劳资纠纷，让我们很容易得出一个结论：如果能在协商民主的指导下，积极推动工资集体协商制度，提高劳动在初次分配中的比重，增加劳动者的报酬，许多暴力性的劳资冲突就不会发生。工资集体协商制度强调劳资双方进行平等参与和理性协商，充分体现了协商民主的理论价值。从上世纪90年代，我国就开始探索推行企业工资集体协商制度，但由于各种各样的原因使得其作用发挥得很不够，现在应大力予以完善。

一方面，要建立能够确保劳资双方都能够理性参与的理性讨论平台，并且从法律上对此作出保护。因为一般来讲，劳资双方，资方势力更强大，故在平台建设上应该更加强调劳动者的利益。只有这样，才能保证劳动者、资方、政府、工会、社会团体在工资集体协商中都能依据法律来规范自身的行为。

另一方面，要强化党领导下的工会职能，充分发挥工会保护工人群体利益这一功能。单个人与资方进行工资协商，势力总是弱的，只有团结起来，进行集体协商，才能争取到更多的利益。工会应该充分利用协商民主这一制度，工资集体协商成败与协商主体水平高低有重要的联系。工会在协商过程中，除了说道理还要提出自己的利益和主张，这些主张不能仅限于经济利益。列宁曾说过：在一个劳资冲突尖锐、罢工频发的国家或地区，是不可能进行正常的生产生活和经济建设的。工会在劳资纠纷中一定要保护工人的利益。

［1］孟德斯鸠.论法的精神：上、下册［M］.张雁深译.北京：商务印书馆，1989.

［2］阿克顿.自由与权力［M］.侯健，范亚峰译.北京：商务印书馆，2001.

［3］马克思·韦伯.社会科学方法论［M］.北京：中国人民大学出版社，1999.

［4］欧文·E·休斯.公共管理论［M］.彭和平，等译.北京：中国人民大学出版社，2001：268.

（责任编辑 李保林）

B089，D046.3

A

1671-0681（2014）05-0009-05

于苏光（1959-），女，现任海南省社会主义学院副院长、新东方杂志社主编。主要研究方向：生态文化、政治文化。

2014-05-12

本文系2013年度海南省社会科学规划课题《加强与创新基层社会管理运行机制研究》〔项目编号：HNSK，（Z）13-63〕的阶段性成果之一。