新工党地方治理之战略布局

2014-03-11王红武

云南行政学院学报 2014年5期

王敏，王红武

（大理学院办公室，云南大理，671000）

英国是最早进行地方治理的国家之一，新时代下，地方治理成为政党争取选民、赢得选举的筹码，也成为政府或执政者进行政治改革的重要选择。推崇地方治理的新工党在1997年大选中获胜，执政伊始便着手在联合王国内推行地方治理结构改革，并取得了一定成就。地方治理改革计划的提出与实施依存于成熟的背景条件，其改革范围涉及到了国家政治生活的多种层面，但随着改革的深入，问题也相伴而生。

一、英国地方治理改革之动因

（一）福利国家危机的显现

二战后，英国政府逐步为其国民建立起一系列“从摇篮到坟墓“的福利政策，医疗卫生、住房保障、公共教育等方面的具体举措迅速把英国打造成了福利国家，人民享受到了福利政策带来的切身益处，如就业增加、住房充足、医疗便捷、教育公平等。但是，随着福利政策的涵盖面愈来愈广，高福利给英国带来了严重的社会问题以及财政危机。过度社会主义化使英国陷入病态，尤其到19世纪60年代后“英国病”愈发严重，高赤字、高通胀、高失业以及低增长日渐突显，据统计，1975年物价上涨25%，英镑的购买力相当于1970年的54%；1974年的失业率为2.6%，1975年上升为4.1%，1976年为5.7%，1977年为6.2%；1973年的经济危机造成工业大幅度减产、企业倒闭。为应对这些问题，保守党进行了大刀阔斧的改革，采用了私有化、强制性竞标等方式来缩减政府的福利政策开支，虽然卓有成效，但这种杀鸡取卵式的改革并未解决根本问题，1990年英国年度经济增长率不到2%，1991年直接下降至负增长；1990年的通货膨胀率高达9.4%；1990年失业率为6.5%，1993年上升至10%，创历史最高；1997年英国政府的财政赤字已到达65.34亿英镑。1997年大选保守党失利，对于继任者来说，解决福利国家的危机仍是改革要点。

（二）新形势下工党的转型

1979年保守党上台执政，开启了工党长达18年的在野岁月，四次大选的失败迫使工党不得不开始反思之前的执政理念，于此同时，保守党执政后期一些饱受质疑的政策也为工党提供了借鉴与警示。1994年，布莱尔当选工党党魁，开始了对工党的全面改造。首先，易名。以“新工党”（New Labour）代替“老工党”，对工党进行全新定位，提出“现代化”口号，以崭新面貌面对崭新的英国；其次，修改党章、党徽。党章第四条是工党的身份象征，标榜社会主义，代表工人阶级利益，重视工会作用，而为了扩大选民基础，布莱尔决心对这条没有实际意义的承诺做出修改，新党章第四条淡化了新工党的阶级色彩，强调除工人阶级外重点联合中间阶级，突出全民党身份，于此同时，用代表热情的红玫瑰替换原党徽中代表工人阶级的劳动工具，以吸引选民支持；再次，转变施政理念。提出“第三条道路”，即新工党要走一条介于社会福利改革模式与新自由主义模式之间的第三条道路。于是新治理观应运而生，它既区别于保守党的中央集权政策，也不同于联邦模式。新工党的新面貌帮助其在1997年大选中以绝对多数优势成为执政党，开启了地方治理改革序幕。

（三）行政管理理念的变化

20世纪70年代，新管理主义浪潮出现，80年代这种浪潮被保守党广泛应用于行政管理中。新管理主义奉行用户至上主义，强调公共利益是个人利益的集合体；地方政府是公共服务的提供者；决策与管理相分离，决策者指明方向，管理者具体管理；中央通过绩效合同来考核地方政府与私营机构。但此模式在实际操作中存在着许多漏洞以及强制性成分，压缩成本成为最常用的方法，而优质的管理不能仅靠这种狭隘短浅的方式，要使资源得到最优配置与高效利用则需要一种更为科学的管理理念，因而21世纪初，网络化地方治理理念出现。这种理念奉行地方主义，地方政府旨在最大限度解决民众关心的问题；兼顾个人利益与集体利益；地方政府是公共服务的赋权者，需要选出最佳的服务提供者；政府间、地区间以及机构间关系灵活多变。这种适时出现的管理理念被新工党吸收，应用到其开展的各项改革策略中。于此同时，布莱尔所推崇的现实主义态度也获得了民众的认可。

二、新工党地方治理改革之策略

（一）以“最佳价值”为指导原则

1999年，工党提出“最佳价值”原则，取代了保守党时期的强制性竞标原则，即“在保持竞争原则的同时，允许外包合同考虑价格除外的其他因素”。具体来讲，原来由地方政府承担的公共服务责任，现在通过合同外包的方式由更为合适的且物美价廉的机构提供，如公共安全由独立的警政部门负责，住宅建设由房屋信托机构负责，医疗健康由医院信托机构负责，公共交通由私营巴士和轨道交通公司负责，职业培训由学习与技能委员会负责等。地方政府由之前服务的“提供者”转变为“赋权者”，起草合同、赋予权力、监督管制成为地方政府新的的主要职责。

（二）以权力下放为根本前提

权力下放或分权已然成为现代国家进行政治体制改革时普遍采用的手段，新工党更是把权力下放视作其全面改革的前提。首先，新工党上台初便履行了对苏格兰、威尔士以及北爱尔兰进行权力下放的承诺。1997年，苏格兰进行了是否需要成立苏格兰议会的公投，绝对多数的选民支持建立一个享有有限征税权的苏格兰议会；同年，威尔士以同样的方式同意建立一个威尔士地方代议机构；而北爱尔兰的政治环境相对特殊，1997年的全民公投建立了北爱尔兰代议机构，并通过了《北爱和平协定》，在宪法中取消了北爱地区要求主权的条款。其次，新工党在英格兰地区建立了一级介于中央政府以及地方政府之间的区域政府，“新设立的区域政府有了更大的管辖范围，便于在更大的范围内进行未来的发展规划、协调各组成部分的冲突”，三级政府分担不同职能，没有直接行政隶属关系，而是由立法机构对其关系进行监管。最后，进行大伦敦政府与市长直选，扩大伦敦议会职权，赋予市长治理伦敦的权威。在这一过程中，“英国由一个威斯敏斯特议会治下的单一制国家，变成了多个议会分别治理的状况”。

（三）以多层级治理为主要框架

传统意义上，中央与地方之间一般存在两个层级政府，英国则是以威斯敏斯特政府与地方政府为主要框架的两级行政体制。而随着多层级治理模式的应用，英国已不再是以威斯敏斯特和白厅为中枢的中央集权国家，一个更为复杂和多样的政府体系日渐形成。有学者言“当代多层治理结构的地方治理实践，它发生在地方，却又不仅局限于地方边界”，于是，在联合王国内，不仅有内阁、威斯敏斯特议会，还增加了苏格兰、威尔士及北爱尔兰地区的议会与政府；在区域政府一级，增加了区域议事厅、政府办公室以及区域发展署；在地方政府一级，除却之前存在的郡、市、区议会以及教区委员会，还增加了非民选地方政府、委员会以及各种形式的组织机构。政治活动在各层级之间展开，协作是主基调，旨在取长补短，保障整个治理体系的完整与连贯。

（四）以改善公共服务为基础工程

公共服务的提供是福利国家的基础工程，新工党自上台初便提出“为那些能够工作的人服务，为那些不能工作的人保险”的口号，强调维持社会公正、帮扶弱势群体的必要性。总体来讲，新工党的公共服务供给包括：确定最低工资水平，把一些高级工作提供给妇女及少数族裔，以维护社会公平；为医院、警政部门、教育部门等公共服务部门设定明确的绩效目标，绩效与薪酬挂钩，以激励各部门提升服务水平；引入高新信息技术，以提高工作效率；财政部为公共服务部门提供资金支持，以保障公共服务的连贯与优质；发挥志愿组织与慈善组织的作用，以实现公共服务的最大覆盖等。

（五）以多治理主体的合作为实现路径

新工党的地方治理体系中，创建“协作政府”是改革的主要目标之一，通过在多治理主体之间建立一种合作伙伴关系来实现资源的高效配置。公共部门与私营部门以及志愿组织、准自治组织、代理机构、委员会等“第三部门”通过协商、订立合同的方式实现合作，并最终获得双赢效果。在合作关系中，政府提供信息、资金以及法律支持，由之前的“划桨者”转变为“掌舵者”，私营部门与“第三部门”则提供专业的知识、经验及人员。公私合作大大减轻了政府的负担，提高了行政效率，同时也激发了私营部门与“第三部门”的参与积极性与潜能，竞争基础上的全面合作也有效地实现了新工党设定的绩效目标。

（六）以综合绩效评估为检验机制

改革是否顺利、是否取得了预期效果必须依靠合理的反馈机制，2002年，新工党推出“综合绩效评估”模式，内容涉及资源利用评估、服务评估、协作能力评估三大部分。这一模式要求地方政府首先按照评估指标进行定期自评，而后中央审计署再进行专业评估，依据三项评估指标的分数之和对各地方政府进行评级，优秀者获得额外奖励，经验被公开推广，而落后者则成为中央重点关注对象。同时，绩效评估结果将完全公之于众，一可增加政府信息的透明性与公开性，二可提升公众信任度，三可堵住反对者的悠悠之口。“综合绩效评估”模式实行之后，地方政府的服务水平与质量、资源利用率以及协作能力有了明显提升，在英国的地方治理改革中发挥了重要的激励作用与检验作用。

三、新工党地方治理改革之成效与问题

（一）成效

地方治理适时而生，改革的深入贯彻为英国解决了许多实际问题，取得了许多实际成果。

第一，“英国病”得到有效缓解。地方治理改革的实施使得英国整体上保持了良好的发展态势，“英国病”得到有效缓解，治理方式也得到了民众的认可。据统计，1997年至2002年间，英国的通货膨胀率一直保持在3.5%以下，失业率也在逐年大幅度递减；社会保障、教育、医疗、交通、住房等公共服务支出占到2002年国民总收入的74%，经济增长率相对稳定。

第二，地方政府角色平稳过渡。新工党进行地方治理改革前，地方政府一直是公共服务的“提供者”，在与其它组织机构的关系上长期扮演“划桨者”角色，主要以命令、指挥的方式进行纵向控制。改革后，地方政府成为公共服务的“赋权者”，在与其它组织机构的关系中扮演“掌舵者”角色，通过协商、伙伴关系等方式进行横向全面合作。总体来将，新工党治理下的地方政府实现了角色的平稳过渡，大大提升了公共服务的效率与水平。

第三，民主参与程度进一步提高。新工党进行地方治理改革前，民众的政治参与积极性相对冷漠，参与方式也十分单一。新工党的改革策略则在一定程度上提高了公众的政治参与热情，尤其是全民公投的多次使用，1997年，有60%的苏格兰选民参与了设立苏格兰议会的公投，2001年的地方选举中，黑人和少数种族族群占选民总数的24%，除了传统的标准投票程序，67%的英格兰地区采用了邮寄投票的方式。

第四，新型伙伴关系蓬勃发展。新工党对协作的重视使得公共部门、私营部门以及众多“第三部门”的伙伴关系得到蓬勃发展，合作已然成为公私关系的基调与准则。新工党重合作，轻竞争，执政期间，合作伙伴关系渗透到了教育、卫生、就业等公共领域，“街区复兴计划”“社区新政”“儿童救助项目”等规划的提出与实施更是公私合作的成功范例。

（二）问题

改革是把双刃剑，一方面带给社会及国家以新面貌、新姿态，而另一方面也会带来新问题。

第一，分权的不对称问题。权力下放使英国增加了许多权威机构及层级政府，它们掌握着大小不同的自治权力，权力的不平衡、不对称现象也随之显现。首先，苏格兰、威尔士、北爱尔兰的权力下放基本同时进行，但下放后的政府职权、机构规模却不能相提并论，比如，苏格兰与威尔士政府承担的职能基本相同，但苏格兰享有基本立法权与征税权，而威尔士则未获得此项殊荣。其次，英格兰在整个联合王国的权力下放格局中所占比重过大，英格兰任何一个地方政府享有的职权以及机构规模都比分权后的苏、威、北爱地区的政府大，而其中大伦敦政府的地位与权限更是其它地区不可比拟的。

第二，多层级治理的认同问题。多层级治理模式将联合王国内部不同的治理层级及其职能划分开来，但问题也相伴而生。例如，如何判断每一级政府最适合履行的职能；是否有必要将诸如国际贸易、环境保护等国家层面的职能下放给地方政府；权力有限的苏格兰、威尔士、北爱尔兰政府的有效性能否到充分发挥；对于相对独立的地方政府的认同是否会与对联合王国的忠诚相冲突等。认同与忠诚是关乎一种制度能否顺利实施并发挥应有作用的精神保障，也是改革者制定改革战略时应当着重考虑的软性因素。

第三，对全民公投的质疑。全民公投是一种解决某项政治议题最直接的方式，但其耗时耗力的弊端使得执政者不敢轻易尝试，而新工党却十分钟爱这种解决办法，区域政府的设立、市长直选、是否加入统一的欧洲货币体系等问题都是通过全民公投才得以确立。但全民公投也受到多方质疑，如公投的成本非常大，易被财团操纵；选择空间不大，往往只有“同意/不同意”两个选项，缺乏灵活度与弹性；会减少并抑制公共辩论，不利于科学决策等。

第四，对英国是否要走向联邦制的担忧。地方治理帮助联合王国各地方获得了比之前更大的职权，但随着权力下放的深入，英国最终是否将会走向联邦制成了民众最大的担忧。苏格兰、威尔士、北爱尔兰层级的地方权威机构不再是英格兰的附属，而日益演变为具有独立性质的地方政权，拥有完全的立宪权、扩大政府职能与自由裁量权势必会成为他们日后争取的目标，加之独立势力的煽动，极有可能动摇威斯敏斯特的主权地位。甚至有学者认为，准联邦制已经在英国确立。

四、新工党地方治理改革之启示

英国由传统中央集权国家逐步过渡到现代分权型国家，是政治体制改革的一次重要尝试。收效显著的英国地方治理改革也为新形势下同有地方治理愿望的中国提供了一些具体的本土化方法。

第一，创新执政理念。英国自古以来就有自治传统，但撒切尔领导的保守党却并未触碰地方治理，只是通过缩减政府经济和福利政策的边界来挽救经济衰退的英国，中央仍是掌控全局的庞大机器。相比中央集权在保守党手中继续强化，新工党则选择了更为开放的执政理念，从修改党章到提出“现代化”口号，再到权力下放、实行多层级治理，新工党的适时转变赢得了民意，也使得地方治理在英国有条不紊的展开，推动了英国政府机器向着现代化转变。因此，新工党改革经验对我国的启示之一是：新形势下，执政党需要增强紧迫感和危机意识，不仅要提高领导水平与执政水平，注重先进性建设，更要培养创新意识，基于具体国情，结合时代特征以及别国政党更迭的经验教训，创新执政理念，走出一条适合中国实际且可行性强的改革之路。

第二，转变地方政府职能。改革开放后，市场经济在我国蓬勃发展，中央与地方逐渐把精力放置于促进经济发展层面，地方管理者更是把经济指标视作政绩考核中最重要的标准，于是便忽视了公共服务的投入与管理。简言之，地方政府的经济职能得到了最大限度的发挥，而社会管理和公共服务职能的比重则相对薄弱。相比之下，英国的地方治理改革对英国各级政府进行了明确的职能划分，中央负责对国家及社会的大方向宏观调控，发挥着较强的政治职能与经济职能，区域政府负责辖区内的经济发展与规划，市、镇、区政府负责提供细致的公共服务，发挥着较强的社会管理和公共服务职能。因此，新工党改革经验启示之二是：地方政府要向社会管理和公共服务职能转变，增加公共服务投入比重，提高管理与服务的水平与质量，既适应地区发展水平也满足人民基本需要。

第三，加强市场导向作用。相比保守党采取的私有化政策，新工党则采用了更为灵活的市场化原则。以市场为导向，通过竞争机制选出价格最优、质量最佳的服务供应商，以立约承包等合作方式实现公共服务管理者与提供者的分离，从而提高服务的覆盖面与质量。相比之下，我国的地方政府不仅是公共服务的管理者，同时也是提供者，且服务的质量与数量也不能同福利国家同日而语。因此，新工党改革经验启示之三是：在公共服务的提供中引入市场机制，在竞争基础上实现最大范围的合作，政府负责为竞争者营造一个公平的环境，并提供必要的政策与信息支持，重点发挥市场在资源配置中的基础作用。

第四，优化社区治理机制。社区是新工党进行地方自治的一个基本单位，它因居民的具体意愿而设，因此，各个社区的治理模式也千差万别，但合作仍然是新工党进行社区治理遵循的首要原则。社区治理中，治理主体多元化，除却作为领导者、协调者的地方政府，还包括非盈利机构、志愿组织、公益组织及社区组织的团体协作；同时，治理内容覆盖面非常广，大到社区保障、居民福利，小到道路维护、垃圾回收，社区治理事无巨细。相比之下，我国的社区治理发展仍不成熟，存在治理模式单一、治理主体一元、治理内容相对匮乏等问题。因此，新工党改革经验启示之四是：社区治理模式要因地制宜，最大限度满足居民所需；引入多主体，保障治理的专业性，充分利用社区内外资源；丰富治理内容，完善社区服务与管理；充分调动居民的参与意识，推动社区整体发展。

新工党自1997年上台执政后进行了大刀阔斧的改革，在管理理念上，实现了由地方政府向地方治理的转变；在治理模式上，实现了“由福利型模式向经济型和生活方式型模式的转变”；在中央与地方关系上，实现了中央集权向多层级治理的转变；在公私关系上，实现了由命令、指挥向合作、协商的转变；在公共服务的提供上，地方政府实现了由“提供者”向“赋权者”的转变。但任何形式的改革都不可能囊括一切，改革过程中必定会存在执行不畅、效果不佳等问题，并且，改革的发生是特定背景下的特殊产物，不具有普遍性，那就需要后来人在此基础上结合具体实际进行新的发挥与变革。

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