英美公务员健康与安全管理及启示

韩莹莹，苏可爱

（华南理工大学，广东广州，510641）

英美公务员健康与安全管理及启示

韩莹莹，苏可爱

（华南理工大学，广东广州，510641）

健康与安全既是公务员正常履行职责、提升政府工作效率的内在要求，更是公务员作为公民的宪法权利，理应得到保障。英美国家比较重视公务员的健康与安全管理；与之相比，由于各种原因，中国公务员健康与安全没有受到应有的重视和保障。本文系统分析了英美公务员健康与安全管理的历史背景和实践经验，进而从法制建设、机构设置、集体维权以及预见性治理等方面阐释了其对中国公务员健康与安全管理的启示。

公务员；健康管理；安全管理；英美

公务员健康与安全管理意义重大。一方面，公务员作为公民，健康与安全是其应有的宪法权利，理应得到保障；另一方面，公务员作为社会人群中的一个特殊群体，在公共管理活动中扮演着重要的角色，健康与安全是其正常履行职责、提升政府工作效率的内在要求。为提高公务员的健康与安全管理水平，各国政府采取了很多有效的措施，包括制定法律法规、强化宣传教育、落实安全卫生责任等。然而，由于历史和意识形态等原因，我国公务员健康与安全问题长期被忽视，相关法律制度建设严重滞后。与之相比，英美国家比较重视公务员的健康与安全管理，在法律制度、机构建设和具体措施等方面已经取得了显著成效，对中国公务员健康与安全管理有重要的启示和借鉴价值。

一、英美公务员健康与安全管理的背景

经过近半个世纪的努力，英美公务员健康与安全管理取得了显著成效。英美公务员健康与安全管理的形成一方面是由于其自身工作需要，另一方面还受到两个重要原因的影响：一是各行业从业人员的代表机构——工会发起了一次次争取权益的运动；二是某些行业出现严重的健康与安全事故所引起的警示作用。

20世纪70年代，随着英国工会力量的增强，借助于集体谈判和工会代表为主体的员工参与制度，工会在员工健康与安全管理方面日益发挥着重要的作用。1966－1970年间，英国工党政府成立了以罗得·罗本斯（Lord Robens）为主席的工作安全与健康委员会，对工作场所的健康、安全和福利进行调查，并向执政的保守党提交了著名的“罗本斯报告”，直接促成《工作健康与安全法》（1974）的通过［1］（P25）；1977年通过的《安全代表和安全委员会条例》进一步明确了工会在维护员工健康与安全方面的重要地位和职权：工会可以在任何组织内设立安全代表并授予其一系列明确的权力，而雇主必须予以承认和配合安全代表开展工作。就公务员而言，经过工会同意，决定在各个内阁部与执行机构中任命安全代表，这些安全代表的任命可联合进行，也可在各工会一致同意的情况下由工会一方进行。［2］（可见，工会从法律上和事实上对促进公务员的健康与安全管理都发挥着不可替代的作用。同时，为了持续改善工作场所的健康与安全状况，英国副首相在1974年《工作健康与安全法》颁布25周年之际，发表了关于改善安全卫士状况的行动声明，将安全与健康问题重新提上了议事日程。英国是目前世界上安全与健康纪录最好的国家之一，其职业死亡人数仅是1971年的1/4，1981年公务员职业死亡人数为441人，2003-2004年为235人，死亡率降至0.81/1000000。［3］

20世纪70年代以前，美国每年有超过1.4万名工人死于各种安全事故，将近250万人在事故中致残或受伤，约有30万人患职业病。［4］而各州和联邦层次上的安全立法只是采取了一些小修小补的应对性措施。直至1968年11月造成78名矿工死亡的西维吉尼亚州法明顿康寿能源公司的煤矿爆炸事故发生后，这种状况才得以改变。1970年，为确保所有美国人的工作条件能够达到最低的健康和安全标准，尼克松总统签署了《职业安全和健康法案》，并依据该法成立了职业安全与健康管理局。自此以后，美国公务员人数增加了近1倍，但非死亡职业伤害和职业疾病减少了60%，职业死亡事故从1992年开始逐年刷新历史最低记录。［5］在全国职业健康与安全状况得到持续改善的同时，美国公共部门劳工关系也发生了变化，联邦政府逐步以总统行政令的方式支持通过集体谈判的方式来调整劳工关系，并在公务员与联邦政府之间建立了新的法律关系。1962年，肯尼迪总统发布第10988号总统行政令，允许公务员组织工会，承认公务员集体谈判的合法性；1969年，尼克松总统发布第11491号总统行政令，成立了联邦劳工关系委员会及联邦服务僵局解决小组；之后，集体谈判制度在联邦政府的人事管理中确立了牢固地位，公务员的工会化程度继续提高，在1978年达到最高点60%。［6］1978年《文官改革法案》第七章对公务员工会和集体谈判制度作出了明确规定，至此，从法律上确立了联邦政府与工会通过双边谈判解决雇佣关系和健康与安全保障的制度。

二、英美公务员健康与安全管理的实践

（一）法制建设

英美政府对公务员健康与安全的重视上升到了法制层面。一方面公务员作为普通劳动者，其健康与安全受到一般法律的保护；另一方面由于其职业的特殊性，政府制定了公务员健康与安全的专门法律或在公务员管理的相关法律中专辟章节予以规定。在美国，《职业安全与健康法案》（1970）作为联邦国会迄今为止通过的唯一一部关于职业健康与安全的法律，适用于所有公共部门和非公共部门的公务员。《职业安全与健康法案》的立法目的主要是改善现有的和实施新的安全和健康程序，提高雇主和公务员维护健康和安全的主动性，关注职业健康，预防因工作环境而引发的疾病，以及建立一个培训机制以提高职业健康安全人员的专业性等；法案还强化了雇主的职责，要求雇主必须执行的两个条款是：一是要保证工作场所没有导致死亡或者严重损害健康的危险；二是要遵守美国职业安全与健康管理局规定的包括保持安全状况，以及采取安全措施以降低工作场所危险的标准。

在英国，《工作健康与安全法》（1974）、《安全代表和安全委员会条例》（1977）和《工作健康与安全管理条例》（1992）三部法案都是旨在保障员工的健康、安全和福利，适用于公共部门和非公共部门。《工作健康与安全法》（1974）分别规定了雇主、员工和政府在健康与安全方面的责任和义务，确立了员工健康与安全管理的宏观框架；1977年通过的《安全代表和安全委员会条例》则从微观层面进一步明确各方在促进员工健康与安全权益方面的权利、义务和责任；《工作健康与安全管理条例》则侧重于对雇主的义务和责任做出明确规定。此外，针对公务员职业的特殊性，《公务员管理法》第三章对公务员健康与安全作出了明确规定：一是各部门应受该法案和其他健康与安全立法的约束，涵盖雇主对所有工作场所（包括在家工作）的健康、安全和福利的职责；二是要求各部门要对公务员工作健康和安全的总政策，以及贯彻该政策的组织和各种方案进行书面说明；三是有关工作健康和安全的政策说明及各种安排都应传达给公务员。

（二）机构设置

英美两国都设有职业健康与安全管理机构，以确保相关法律法规的有效执行。一方面，为了统筹全国员工健康与安全管理工作，全国性管理机构在地方都设有分支机构；另一方面，两国都设置了公务员健康与安全管理的专门机构，以对公务员健康与安全进行更有针对性的管理。

根据《职业安全和健康法案》（1970），美国联邦政府成立了职业安全与健康管理局（OSHA）和职业安全健康研究所（NIOSH）。其中，职业安全与健康管理局隶属于联邦劳工部，主要职责是立法、执法、组织合作项目、提供技术支持和培训，如制定及实施职业安全和健康的标准，进行安全和健康监督，接受雇主的报告，征集传讯和征收罚款等。职业安全与健康管理局主要设有国家办公室和区域办公室。按照行政区划不同，在全国范围共设置10个区域办公室负责各区域的职业安全与健康管理。在区域办公室以下，还设有73个地区办公室直接负责具体的执行任务。区域办公室及地区办公室都是联邦职业安全与健康管理局的派出机构。职业安全与健康研究所隶属于美国卫生及公共服务部，主要职责为收集信息、从事科学研究、解释产品与服务的知识，为美国公务员提供预防职业病、工伤、致残及死亡等方面的指导。此外，针对公务员这一特殊群体，美国联邦人事管理总署下设工作生活小组，集中关注弹性工作、家庭项目、健康和福利项目，旨在为公务员创造一个健康的职业生涯和美好的家庭生活。工作生活小组提供的服务主要包括：为公务员提供工作与生活方面的咨询，对管理者和公务员进行各种健康与安全培训，通过网络等途径做好健康与安全管理的开发和宣传工作，并进行相关的立法分析。

在英国，健康与安全委员会、健康与安全执行局、监察员和安全代表共同构成职业健康与安全管理的组织体系。根据《工作健康与安全法》（1974），英国成立了健康与安全委员会（HSC）和健康与安全执行局（HSE），并在地方政府设立分支机构。健康与安全委员会的成员是由工会提名，国务大臣任命，以雇主、工会和政府代表为主成立的三方协调机构。1995年，英国政府颁布了公务员管理枢密院令，要求在公务员系统内设立具有咨询性质的健康与安全委员会，致力于促进公务员参与管理，以及雇主和公务员之间在健康和安全问题方面的合作。健康与安全执行局则负责协助健康与安全委员会开展工作，并受就业与退休保障部领导。健康与安全执行局的使命是与政府合作，确保在不断变化的工作场所的风险受到适当的控制，以保护员工及公众的健康和安全。监察员则由健康与安全执行局或地方政府任命，主要职责包括两个方面：一是对组织内可能存在的危险和危害工作人员的情况进行检查；二是对已经发生工伤事故的组织进行调查取证。根据《安全代表和安全委员会条例》（1977）的规定，安全代表由工会任命，遵守健康与安全委员会为安全代表制定的行为守则和指导原则备忘录。

（三）具体措施

为落实公务员健康与安全管理的法规政策，美国联邦政府采取了一系列促进公务员健康与安全的措施，英国健康与安全执行局和健康与安全委员会也实施了一系列有效措施。英美两国的共同点在于，都强调了健康与安全管理的预防性和专项性。一是由专门的健康与安全管理机构制定出有针对性的措施，并针对不同的群体做出不同的指导；二是把工作重心放在健康与安全问题的预防上，如实施保健计划、进行风险评估等。

作为美国最大的雇主，联邦政府在促进公务员健康与安全方面开展了诸多工作：一是为公务员提供不同类型的健康保险，如首选服务机构收费项目、牙科保险项目和眼科保险项目，以及全体公务员购买团体人寿保险。二是为公务员提供一系列保健计划，包括急救和急诊服务、风险评估服务、血压检查、血糖测试、胆固醇测试以及健康和营养教育咨询等，以改变公务员不健康的生活习惯和生活方式；三是实施公务员援助计划，通过专业人员对组织的诊断和建议，以及对公务员及其直系亲属提供的专业咨询、指导和培训，致力于解决可能影响公务员工作绩效的个人问题，如家庭问题、感情问题、精神问题以及提供法律等方面的咨询和财物咨询；四是开展压力管理，如开展个人压力管理计划、建立社会支持网络、向遇到困难的公务员提供化解危机和矛盾的方法、提高公务员决策的参与性等。在安全管理方面，《职业健康与安全法》（OSHA）规定：雇主要对公务员进行有关健康安全标准的培训，提供公务员受伤处理、疾病预防、工作危险和公务员权利等方面的相关信息；公务员在面临安全威胁时，应及时向联邦职业安全与健康管理局报告。此外，1970年以来，联邦职业健康与管理局已经颁布了100多部职业健康与安全标准，有效地促进了美国的职业健康与安全管理。

为有效地促进公务员健康与安全管理，英国政府确立了必须遵守的重要原则：将健康与安全管理融入到工作过程、团队组织和工作计划中，科学设计健康与安全管理过程；让每位公务员都参与健康与安全管理过程，意识到其自身健康与安全的重要性；与工会建立一种合作关系；及时对结果进行评估和反馈等。基于这些原则，英国政府采取了一系列保障公务员健康与安全的措施：一是战略和系统地设计一些措施来改善公务员健康与安全，并请相关专家进行认证；二是运用健康与安全管理局的管理标准来评估各部门公务员健康与安全状况；三是为所有公务员提供适当的信息，并对其进行指导、培训和监督，使其能够避免危险、识别和控制风险；四是获取职业保健专家的支持，通过网络咨询诊断、健康教育研讨会和健康检查等方式来促进公务员健康与安全管理；五是重视公务员心理健康管理，对心理问题，如压力、焦虑、沮丧等进行心理干预；六是实施弹性工作制，发展家庭办公、电子办公和非标准化的工作时间制；七是利用公务员基金会为公务员提供服务，鼓励公务员运动之家等机构提供运动或康复设施。

三、英美公务员健康与安全管理的启示

随着政府治理的转型和公众权利意识的增强，我国公务员面临着越来越大的工作压力，其健康问题日益凸显。2009年，中国医师协会、中国医院协会、北京市健康保障协会、人民网和慈铭体检集团五大权威机构联合发布的《中国公职人员健康白皮书》显示，公职人员群体患痔疮、脂肪肝、高血压、血脂异常和高血糖疾病的比例高于普通脑力劳动者，大城市公职人员发病率高于中小城市，领导岗位公职人员比非领导岗位公职人员的身体健康状况更糟糕。领导岗位公职人员体检异常率高达98.5%，其中，血脂异常为37.8%、血压增高为18.9%、血糖增高为10.3%、脂肪肝为36.9%，这些都比普通公职人员高出5%—10%左右。关于公职人员心理健康的调查显示，排名前三位的均为负面情绪，分别为疲倦感为49%，平淡感为46%和烦躁感为38%，接近五成的公职人员每天感觉“很疲倦”。［7］此外，我国正处于社会矛盾的不断积累和集中爆发期，公务员尤其是行政执法类公务员（如公安、城管、工商、国土、税务等部门）人身伤害案件与日俱增。以公安机关为例：1949年至2008年，全国公安机关共有10584名民警因公牺牲，160000余民警因公负伤。其中，1949年至1980年，全国公安机关因公牺牲1026人；1981年至1989年，因公牺牲1431人，负伤20529人；1990年至2005年，因公牺牲6819人，负伤120783人；2006年至2008年，因公牺牲1326人，平均每天牺牲1.2人、负伤20.7人，几乎“时时有流血，天天有牺牲”。特别是1995年开始，全国因公牺牲的民警每年平均在400人以上，死亡率为万分之二十以上，远远高于欧美发达国家。［8］缘此，我国公务员健康与安全管理亟待加强，英美公务员健康与安全管理的启示主要体现在四个方面：

（一）健全法制建设

英国国家公务员健康与安全管理取得成功的一个重要原因是加强法制建设英美国家通过立法明确了公务员的双重身份与保障措施：一方面，公务员作为一名普通劳动者，其在工作过程中的健康与安全问题受到普遍法律的保护。美国《职业安全与健康法案》和英国《工作健康与安全法》的适用范围都明确涵盖公务员群体；另一方面，公务员作为履行公共权力的代表，与普通劳动者相比，承载着更多的社会责任。因此，需要针对公务员健康与安全问题出台专门的法规政策，以加强对公务员的健康与安全管理。如英国《公务员管理法》第三章专门对公务员的健康与安全作出明确规定。然而，我国公务员健康与安全管理的相关法律法规由于缺乏系统性以及不同法律法规之间缺乏有机衔接，致使公务员在工作过程中遇到健康与安全问题时，时常面临着无法可依或是法条相悖的情形。因此，我国应在明确公务员双重身份的基础上，加快制定和完善公务员健康与安全管理的法律法规，为公务员健康与安全管理提供有力的法律保障。

（二）完善机构设置

英美两国公务员健康与安全管理的组织体系较为完善，主要体现在两个方面：一是设有全国性健康与安全管理机构，管理公共部门与非公共部门的健康与安全事务，如美国的职业安全与健康管理局和职业安全健康研究所，英国的健康与安全委员会和健康与安全执行局；二是针对公务员这一特殊群体，英美两国都设有专门机构负责公务员健康与安全管理工作。美国联邦人事管理总署下设有工作生活小组，以促进联邦公务员的健康与安全管理；英国公务员系统内设立了健康与安全委员会和安全代表，专门负责处理公务员的健康与安全问题。然而，我国组织人事部门和安全生产监督管理部门的职能配置中都没有明确涉及公务员健康与安全管理职能，也没有设置专门机构来负责公务员的健康与安全管理；因此，加强公务员健康与安全管理的组织机构建设成为题中之义。

（三）重视集体维权

公务员作为公共部门职业健康与安全管理中最主要的利益相关人，其在健康与安全管理过程中的博弈能力对于维护其健康与安全是非常重要的。“工会是争取社会公平的群众组织，无论企业工会、事业单位工会还是政府机关工会均具这种属性。各类单位内的职工在遭遇不公平时单靠个人的力量很难自我保护，工会则将分散的个人组织在一起，以集体的力量进行自我保护，争取公平对待。”［9］美国联邦劳工关系委员会及联邦服务僵局解决小组的成立确立了集体谈判制度在联邦政府人事管理中的牢固地位；英国工会在维护公务员健康与安全方面发挥着举足轻重的地位。然而，我国党政机关中工会的功能定位存在着一定的残缺性，不能很好地保障公务员的健康与安全权益。因而，强化党政机关中工会的力量，是提升公务员在健康与安全管理过程中博弈能力的重要途径。

（四）强化预见性治理

在公务员健康与安全管理中，预见性管理理念能够降低健康与安全风险，提升公务员健康与安全水平，降低组织成本。英美国家已经形成了一套比较完善的公务员健康与安全管理的风险评估、预防和干预、风险处理的管理制度。美国联邦政府为公务员提供不同类型的保险项目、保健计划，实施公务员援助计划以及进行压力管理等；英国也已经形成了政策制定、组织、计划和实施、评估和绩效反馈的健康与安全管理流程，并在健康与安全管理方面对领导者进行了专门指导。然而，目前我国公务员健康与安全管理整体上仍停留于重问题治疗而轻预防的阶段，预见性治理不足。因此，长远看来，我们必须强化预见性治理的理念和模式，形成一套公务员健康与安全管理的风险评估、预防和干预、风险处理的制度体系。

［1］［英］约翰·瑞德里（JohnRidley），约翰·强尼（JohnChanning）.职业安全与健康（第七版）［M］．江宏伟等译．北京：煤炭工业出版社，2010．

［2］CIVILSERVICEMANAGEMENTCODE.http://www.civilservice.gov. uk/about/resources/civil-service-management-code.浏览时间：2012-10-25．

［3］康淑云．英国职业安全与健康三十年［J］．中国煤炭，2005，（7）．

［4］美国职业安全与健康管理.http://anquan.jdzj.com/article/2009-11-16/23292-1.htm.浏览时间：2012-10-25．

［5］2008年美国职业安全健康报告（上）［R］．曲华锋译．美国劳工部职业安全健康管理局文件，2008，（第3340号）．

［6］赵丽江，张远凤．美国联邦政府与联邦公务员关系的调适［J］．中国行政管理，2009，（5）．

［7］中国公职人员健康白皮书，http://news.sohu.com/20091125/ n268459232.shtml，浏览时间2012-8-10.

［8］李锐.暴力袭警与警察执法权益保障问题研究［J］.公安简报，2009，（7）．

（责任编辑 李保林）

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1671-0681（2014）05-0140-04

韩莹莹（1977-），女，汉，安徽太和人，华南理工大学公共管理学院副教授、博士。苏可爱，女，华南师范大学政治与行政学院硕士研究生。

2014-04-23