养老服务行业的公平缺失与政府职能偏差分析

2014-03-11张仲兵武晓平

云南行政学院学报 2014年5期

关键词：服务行业民办公平

张仲兵，武晓平

（重庆城市管理职业学院，重庆，401331）

养老服务行业的公平缺失与政府职能偏差分析

张仲兵，武晓平

（重庆城市管理职业学院，重庆，401331）

养老需求是老年人的基本需求，基本养老服务是老年人的基本权利，也是政府的基本公共服务职能，因而应体现公平，但我国的养老服务业与其它行业相比存在不公平，行业内民办与公办养老机构之间、城乡之间、不同地区之间存在不公平。造成不公的原因有政府执政理念偏差、职能定位偏差和监督执行偏差，为此应，政府应从执行政观念、投入力度、工作思路、扮演角色等方面进行调整，促进养老服务业健康公平发展。

养老服务；公平；政府职能

养老服务是为老年人提供衣、食、住、行及其它基本需求的服务。经过多年的探索和实践，目前我国已初步建立起以居家养老为基础、社区服务为依托、机构照料为补充的社会养老服务体系基本框架。然而，尽管我国的养老服务建设取得不小的成绩，但目前在养老服务行业中的不公平和不均等问题仍然突出，并正在受到越来越多人的强烈关注。我国正在着力建设适度普惠的养老制度，解决养老服务行业中的公平缺失问题是面临的一大挑战和最重要的问题之一。本文从以下方面探讨养老服务行业中的公平问题。

一、养老服务公平的内涵分析

公平，即公正、平等、不偏不倚，是指在一定的社会价值观下对各种公共事务运行和处置的合理性所做出的价值评判。［1］政治学的观点认为，公平是一个国家社会应有的一种基本权利和义务，它规定着社会资源与利益在不同社会群体之间的适当安排和合理分配。［2］。养老服务中的公平具有如下方面意义。

（一）养老基本需求的满足应无条件

养老服务是指为老年人提供基本养老需求的服务。其主要内容有：一是生活照料，包括助餐服务、起居服务、助浴服务、卫生清理服务、代办服务等；二是家政服务，包括家具安装维修、清洗、疏通等；三是医疗保健服务，包括预防保健、医疗协助、康复护理、健康咨询等，四是包括谈心、读报等方面内容的精神慰藉和心理疏导服务；五是包括安全防护、文化体育、法律咨询等在内的其它服务。马斯洛需要层次理论把人的需要分为五个层次，由低到高相应为：生理需要、安全需要、交往需要、尊重需要和自我实现的需要，处于低层次的需要是人与动物共有的基本需要，处于层次上面则是高级需要。从养老服务的内容可以看出，养老服务主要是满足老年人的生理需要、安全需要，而这两种需要是作为一个生物学意义上的人所必须具有的基本需要，应该得到无条件满足。

（二）养老基本权利的实现应无差异

我国宪法规定公民享有物质帮助权，即公民在年老、患病或丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会方面获得退休费、抚恤费、救济福利费、补助费、医疗费、生活费等物质帮助的权利。我国宪法中规定公民的物质帮助权是公民基于生存权而享有的社会经济保障权利，是公民因疾病而面临生存危机时，或因年老、丧失劳动能力而丧失所必需的物质生活条件时，向国家和社会主张物质性援助的权利。［3］这一基本权利，我国公民都有权利同等享有。

（三）养老基本服务供给的本质是促进公平

随着经济社会的发展和人民意识水平的提高，我国已着力建设服务型政府，服务型政府一项重要任务就是向公民提供更完备的基本公共服务。基本公共服务是政府为维护社会公正，向公民提供满足公民低层次消费需求、保障公民基本权利的公共服务。［4］在这一过程中，促进基本公共服务均等化是基本要求。基本公共服务均等化是政府应使每一公民不因民族、种族、性别、户籍、收入等因素，平等地享有水平大致相等的基本公共服务，以保障公民的基本生存权和发展权，其实质是通过结果公平来达到机会平等。［5］养老服务是每一公民应享有的社会福利，是每一公民的基本生存权，是政府基本公共服务的一大内容，其提供应为均等化，这样才能促进社会公平。

二、养老服务行业公平缺失的表现

经过多年的养老服务体系建设，我国养老服务行业得到较快发展，养老资金的投入越来越大，提供的养老床位越来越多，服务水平有所提升，但养老服务行业的不公也越来越明显，主要表现在如下方面。

（一）养老行业与其它行业之间存在不公

一个行业要得到健康发展，除要有较好的政策、资金、消费等环境条件外，还必须有较好的投资回报率。投资回报率高，则投资积极性高，行业发展快，反之，则投资积极性低，行业发展慢。与其它行业相比，养老服务行业是一个特殊的行业，具有高风险、高投入、收益率低、回收资金周期长等特点。相关调查数据表明，13%的民办养老机构负责人认为投资回收预期在5年以内，31%认为在6-10年，还有26%的机构认为回收预期在20年以上。［6］正是这一特点，导致许多社会资金不愿意投资养老服务行业，或者以投资养老服务行业之名，行其它高收益行业之实。

（二）公办养老机构与民办养老机构之间存在不公

为促进养老服务行业的发展，国务院办公厅于2000年、2013年先后印发了《关于加快实现社会福利社会化的意见》、《关于加快发展养老服务业意见的通知》等文件，制定了一系列优惠政策，引导社会各方力量进入养老服务行业，开展养老服务。由此，许多民间资金投入养老服务行业，兴办养老机构，提供养老服务。在经营过程中，由于在公办养老机构与民办养老机构之间存在诸多不公，导致相当比例民办养老机构步履维艰，生存困难。这些不公主要表现在：

一是起点不公。公办养老机构一般是由政府建好，没有启动金、建筑、土地、设备设施等方面资金压力，而民办养老机构则必须面对这一切。国家相关政策要求各部门对养老机构建设过程中的一些税费及配套费用进行减免，但大多落实较差。

二是过程不公。在经营服务过程中，由于公办养老机构事业单位的性质，国家会给予一定比例的人头经费、事业经费等，而民办机构这一切全无。国家相关政策要求对养老机构在经营过程中的一些税费用如企业所得税、车辆使用税费、电、水、气、电视收视费等进行一定的减免优惠，但各地执行参差不齐。各地根据经济情况制定了养老机构的床位补贴政策，但有的地方民办公助补贴只是空头支票。如有的地方床位补贴只补贴给了公办机构，而对于民办养老服务业的补贴则设置了过高门槛。如要求50张床位以上的，场地租赁期在5年以上等条件。［7］养老政策优惠公私两重天现象非常普遍。

三是结果不公。由于起点与过程的优势，公办养老机构在经营过程中轻装上阵，能够以较低的价格接收入住老人，也能够提供相对较好的服务，同时由于公办机构性质的优势及收入优势，公办养老机构也能更好地吸引养老人才。相反，民办养老机构则完全依靠市场规则来谋求生存与发展。除少部分定位于接收高收入人群的机构外，大部分民办机构的设施设备相对要简陋些，环境也相对要差一些，服务的水平与质量也有待于进一步提高，在接收服务对象时选择性也更小。［8］这就出现公力养老机构“一床难求”、“排队等床”、“关系床”、“权力床”等现象，而一些民办养老机构却门可罗雀，入住率极低。

（三）城市与乡村之间的养老机构存在不公

在城市，接收困难群体的养老机构为福利院，在农村，接收困难群体的养老机构为敬老院，均为由相应级别财政负责供款，但他们各自在政策、预算、管理方式等方面存在较大差异。城市与乡村养老机构的主办者经济实力导致了他们之间存在较差异。目前，乡村养老机构一般是由当地村社或乡镇主办，而城市的公办机构一般是由社区、街道或更高一级政府部门主办，村社的经济能力决定了乡村养老机构在环境条件、设施设备、服务与管理水平方面与城市养老机构有不小的差距。养老服务城乡分治的格局总体上没有多少变化。［9］

（四）不同地区养老机构之间存在不公

我国经济发展的地区差异导致养老机构也存在地区间的差异，总的说来，经济较发达的地区，其养老机构的自然环境、设施设备、服务质量较好，老年人的生活质量也较高，经济欠发达的地区，其养老机构的自然环境、设施设备、服务质量较也有所欠缺，老年人的生活质量也较有差距。

三、养老服务行业中政府职能偏差

养老服务是政府应提供的基本公共服务，是政府的基本职能之一。养老服务之所以出现前述的一些不公，尽管有各方面的原因，但政府职能的偏差是一重要因素，政府在养老服务行业中的职能偏差有如下方面：

（一）执政理念偏差

长期发来，我国都是以经济建设为中心，政府及相关部门大多把精力、时间及关注点放到如何发展经济上，政府的经济责任不断强化，而政府对于提供公共服务的社会责任，则不断边缘化。我国老年问题，各级政府都在社会事业发展规划中有所提及，但都是把它放在从属地位，或把它当作经济建设的配套措施。政府重经济轻社会责任的执政理念导致养老服务严重滞后于经济发展，制度分割。有的学者认为，目前我国社会中经济优先的思想普遍存在，认为国家的首要责任就是发展经济，包括养老服务在内的许多公共服务被认为是经济发展的附属，被放到了不重要的位置。同时，在养老保障体系中，由于养老福利一直被看作是政府无偿支出，因而政府相对注重养老保险体系建设者，而养老福利被看作是处于最低生活线上的困难群众才需要的，正是这些执政观念，使得政府在养老服务中一直扮演着辅助或最后防线的角色，这实际上是政府处于责任缺位状态。［9］

正是这种对养老事业认识的偏差，导致政府大力进行招商引资，制定经济建设大幅度优惠政策，并且也得到很好贯彻执行。而对养老服务行业的优惠政策，要么优惠力度不够，要么是执行得不好。这就导致养老行业与其它行业之间存在严重不公。

（二）职能定位偏差

如前所述，养老服务是政府应为全体公民提供的基本公共服务，是政府的基本职能之一，这就决定了政府应是服务提供者。同时，由于养老服务是一基本公共服务，这也决定了政府提供的服务应是满足全体公民基本养老需求的服务。但在实际生活中，政府的这一定位有一定程度的偏差，表现在：一是定位于行业形象的引领者。各地方各级政府部门都办有由自己直接主管的养老机构，由于不正确的政绩观，各地都想把自己办的养老机构作为本地养老服务行业的形象、窗口，于是花费大量物力、财力、人力于增添设备、改善环境，这导致公办养老机构与民办养老机构之间在起点的不公。进而导致掌握丰富社会资源的家庭老年人进公力养老机构，普通老年人只能进民办养老机构。就出现公办养老机构条件好，需要排队入住，民办养老机构要么条件豪华，要么条件简陋，入住率都不高，床位闲置率较高。同时，由于各地的经济发展及地方政府财力不均，导致城乡之间、地区之间养老服务行业发展不公平。二是定位于行业的补缺者。许多政府将提供基本的养老服务理解为提供最起码的衣食住行服务，于是仅为“三无老人”或“五保老人”提供刚能满足生存需求的服务，对于广大处于温饱之上的老人，其养老问题则由其家庭或本人自行解决。这种行业补缺者的偏差定位导致了需求群众之间的不公。

（三）监督执行偏差

各地为推动养老服务业的发展，制定了许多优惠政策与措施，但由于没的强有力的监督措施，导致许多优惠政策没有得到很好落实，有的政策甚至只是纸上空文。这导致养老服务业与其它行业的发展处于不公平的状态，也导致行业内公办与民办之间不公平扩大。各地都出台了相应的养老机构管理办法，旨在加强对养老机构的监管，但这些政策普遍存在一定程度不完善，如没有规定退出机制，没有设计责任追究机制，这就造成对养老机构的监管手段不足、力度不够，也导致部分养老机构打着发展养老服务业的幌子，利用国家对社会福利事业用地采取划拨地的优惠政策，有目的地圈取、套用土地，或做与养老服务业无关的事情。

四、公平视野下养老服务行业中政府职能调整策略

党的十八届三中全会提出，要紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义，深化社会体制改革，改革收入分配制度，促进共同富裕，推进社会领域制度创新，推进基本公共服务均等化。同时提出，实现发展成果更多更公平惠及全体人民，必须加快社会事业改革，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，更好满足人民需求。建立更加公平、可持续的社会保障制度。［10］养老服务行业中存在的前述不公，原因是多方面的，但其影响却是深远，一方面会打击民办养老机构投资者的信心，也会让不同群体产生不同程度的不公平感，还会影响到养老行业的发展，影响民从对国家的信心。为此，应调整政府职能，采取一系列措施，促进养老服务行业公平发展。

（一）观念调整：养老服务是政府的基本公共职能，不处于从属地位

社会中的每一个成员在有生之年都为国家社会做出过一定贡献，在他们年老体衰时，有权利享受国家对他们生活的基本照顾，这是国家对每一社会成员的关怀，同时国家也有义务向每一社会成员提供基本的养老服务。因此，如同发展经济是国家基本职能一样，提供基本养老服务也是政府的基本职能，养老服务不处于从属地位，也不是经济发展的附属物。

基本养老服务的是指为老年人提供满足其基本衣、食、住、行、乐所需要的生活照料服务，其基本内涵是随着经济社会的发展而发展的，而不是个体最起码的生活条件，也不是“三无老人”、“五保老人”照料服务。民政部于2007年提出我国社会福利将由向适度普惠型转型。普惠型福利是相对选择型福利而言的，是以政府为责任主体，以全体国民为对象，旨在满足国民福利需求，改善民众生活水平的社会政策选择，它具有福利主体的多元性、对象的广泛性、提供方式多样性，福利水平和内容丰富程度要高于选择型。［9］现阶段，提供普惠型养老福利服务成为政府基本的养老服务职能。

（二）力度调整：建立养老服务业财政投入及增长机制

由于不正确的理念指导，我国政府长期在养老服务业发展中处于补缺的地位，对养老服务业的投入较少。目前中央和地方政府对养老服务业的投入主要见于《关于加快实现社会福利社会化的意见》、《关于加快发展养老服务业意见的通知》等文件中规定的一些优惠政策，而这些政策要么很难落实，要么落实较差、要么根本就没有落实。各级政府还没将家庭养老、居家养老和机构养老所需资金列入固定的财政预算，有的只是临时性给予一些支持。民政部门在福利彩票收益金中有一部分用于支持养老服务发展，但这是通过社会集资形成的公共福利资源。在养老服务发展所需经费中，部分西方国家的社会开支占GDP的20%以上。我国养老服务归入民政社会事业开支，只占政府财政开支的2．43%，比例很小，政府投入不足是我国构建适度普惠型社会福利目标的最大障碍。［11］

受社会福利多元化思想的影响，许多人主张养老服务应由国家、社会、家庭、社会及个人多方共同投入。社会福利多元化的本来含义并不是减轻政府的在养老服务中的责任，也不是减少政府对养老服务的投入，而是指政府可以在提供方式、方法方面采取灵活多样。况且在养老服务业存在诸多方面不公平的时期，国家政府应该成为推进这一基本公共服务均等化最为重要的主体。［4］

为此，政府应加大对养老服务行业的投入，应在中央及在地方各级政府中为养老服务业安排相应比例的财政预算，并与经济发展形成同步增长机制。

（三）思路调整：实施抓放结合、灵活高效的养老服务供给方式

不同的服务供给方式会有不同的效果，也会对供给者提出不同的要求。为促进公平，提高养老服务供给效果，政府应该根据实际情况实施抓放结合、灵活高效的养老服务供给方式。首先要放。取消由各省级、地级、县级政府机构主办的养老机构，把这些养老机构直接交给社会力量主办，或对现有的机构进行转制，转变成社会力量办或民办，以改革城市中民办与公办养老机构的双元制问题。其次要抓。要大力抓好农村养老机构、社区养老机构、不发达地区养老机构的建设，要对这些基层的、欠发达地区的养老机构加大投入，加强养老设施条件及服务能力建设，让所有老年人公平地共享受社会发展的成果。第三要根据实情，提供灵活高效的养老服务。对于养老设施设备，可采用民办公助、公建民营、床位补贴、建设补贴等方式。对于养老服务，应建立覆盖全体老年人的养老服务购买体系，只要达到年龄，就可以向政府申请养老代金券，凭养老代金券享受居家养老服务或社区养老服务或机构养老服务。这样就可以有效促进养老行业内部各机构之间公平地竞争养老服务质量。

（四）角色调整：做小抓大，构建养老服务业的良好环境

政府在养老服务业发展中不要做大政府，要做小政府，要把一些具体的事务如提供养老服务、交给中介组织或养老机构。相反要抓养老服务发展规划建设、制定养老服务法规、制定养老服务标准、养老人才队伍建设、养老政策落实与养老机构改革监督等方面的大事，通过这些方面的建设，构建养老服务业的良好环境。

［1］关信平.当前我国社会保障制度公平性分析［J］.苏州大学学报（社会科学版），2013，（3）：1-9.

［2］杨士进.国内学者近几年来对社会公正问题的研究综述［J］.理论视野，2007，（4）.

［3］魏昌东，田军.公民物质帮助权尚需保障机制［N］.检察日报，2004-06-08.

［4］董晔璐.论马克思的公平正义观对基本公共服务均等化的指导意义［J］.前沿，2013，（5）：119-121.

［5］郑双胜，王翔，余爽.福利经济学视域下基本公共服务均等化研究之辩［J］.改革与战略，2012，（3）：172-174.

［6］从我国民办养老服务机构的发展困境看民间资本进入养老服务业的问题及对策——基于全国民办养老服务机构调查数据的分析［EB/OL］.中国养老社工网，http://www.chinayanglao.org/ ShowInfo.asp?id=472&Page=1.

［7］游华丽.西安市民营养老机构发展现状及对策研究［D］.陕西师范大学，2011.

［8］冯占联，詹合英.中国城市养老机构的兴起：发展与公平问题［J］.人口与发展，2012，（6）：16-23.

［9］李长远，张举国.养老服务本土化中政府责任的偏差及调整［J］.人口与发展，2013，（06）.

［10］十八届三中全会公报（全文）［EB/OL］.央广网，2013-11-12，http://news.cnr.cn/native/gd/201311/t20131112_514111965.shtm l.