旅游产业发展政策述评——以云南省为例*

幸岭，郭跃华

（昆明学院，云南昆明，650214，中共云南省委党校经济管理教研部，云南昆明，650111）

旅游产业发展政策述评
——以云南省为例*

幸岭1，郭跃华2

（昆明学院，云南昆明，650214，中共云南省委党校经济管理教研部，云南昆明，650111）

产业发展离不开政策支持，政策的制定又必须与产业实际相结合，才能起到积极的作用。适度超前的政策，甚至能使一个产业快速成长，实现跨越式发展。在相关理论研究的基础上，对国内外有关旅游产业政策制定和执行情况进行全面梳理，并以云南省为例，对云南省旅游产业自1978年发展至今的各个阶段，尤其是“旅游强省”阶段的产业政策进行分析和评价，以推动旅游产业更好更快的发展。

云南省；旅游产业政策；发展阶段；评价

一、旅游产业政策的类型

国内外旅游产业政策有多种具体内容，但基本上可以归结为旅游基本政策、特殊政策和保障政策三种类型［3］，从不同层面给予旅游业支持与保障。

1.基本政策

旅游产业发展中的基本政策属于国家产业政策体系，包括旅游产业结构政策、旅游产业区域政策及旅游产业组织政策三个主要方面。旅游产业结构政策是围绕着旅游产业结构问题而制定的政策，具体涉及旅游业与国民经济其他行业间的关系、旅游业在整个国民经济体系中的地位、国际与国内旅游业关系、旅游产业内部各组成部分间的结构与比例等领域。旅游产业区域政策是在不同区域旅游业发展要素水平、层级等存有差异，不能按照同一模式运行的情况下制定的区域性旅游政策，旨在推动地区旅游业发展，促进不同区域的协调发展。旅游产业组织政策则是关于旅游业内部运作环节的指导性措施与方法，包括旅游企业市场进入和退出准则与规定、旅游企业发展政策等内容。

2.特殊政策

旅游产业特殊政策是在旅游业全球化发展的背景下，为支持和促进旅游业有效发展而推出的一系列涉及旅游业具体运作和市场运行等方面的特殊指导与调控政策，具体包括旅游产品开发政策、旅游市场开拓政策、旅游技术政策等。旅游产品开发政策是为各类旅游产品开发提供指导与保障的政策；旅游市场开拓政策是一系列引导和刺激旅游市场发展、扩大旅游需求的政策措施；旅游技术政策则是为促进高新技术在旅游业中的应用，增加旅游业科技含量，提高旅游业竞争力等而推出的引导与支持政策。

3.保障政策

旅游业的外部关联性以及内部协调性要求较高，旅游业的有效运行离不开各种相关因素的配合与协调。首先，旅游企业运作与基础设施、社区发展规划、国际国内经济政治背景等外部环境要素密不可分，其次，旅游业内部服务水平、发展规模等也与资源构成、环境、人才等紧密相连，国家和区域环境政策、教育政策、人才政策、卫生政策、各类旅游企业质量管理规定等政策为旅游业发展提供了支持与保障。

二、国内外旅游产业政策分析评价

（一）国外旅游产业政策分析评价

从国际范围看，制定与实施中长期发展政策已经成为促进旅游业发展的主要工作手段，发达国家尤其如此。比如，美国的《旅游促进法案》，加拿大的《2009-2013年旅游业发展战略》，英国的《2012年决胜：旅游业战略和超越》，法国的《旅游服务业发展与现代化法律（草案）》，欧盟的《新欧盟旅游政策框架》，澳大利亚的《国家长期旅游业战略》，新西兰的《2015年旅游业发展战略》，韩国的《观光产业先进化战略》，日本的《新成长战略——重建“活力日本”方案》等［4］。总体来讲，这些政策在构建旅游协调机制的同时，更加关注国家整体促销政策的评估与可操作性。主要表现在：

1.建立强有力的旅游综合协调机制

旅游活动链条很长，涉及食住行游购娱等一系列环节，因此建立旅游综合协调机制来统筹旅游业发展是许多国家共同的做法。比如，德国在联邦议会经济委员会下设置了专门的旅游委员会，负责协调各部委的旅游管理工作，并由一名国务秘书负责联络工作；泰国专门成立了由内务部、交通部、外交部、国家环境委员会、国家经济和发展委员会、立法委员会的高级官员，泰国航空公司总裁、泰国国家旅游局局长、行业工会领袖等人士组成的旅游管理委员会作为最高层次的旅游管理和协调机构；香港的旅游发展局作为一个半官方的机构，实际上承担了协调政府部门、城市规划部门、商务发展部门、旅游部门、基础设施管理部门（交通、教育、环境卫生）、房地产开发商、金融机构、接待企业和零售业、建筑业、旅游业界、当地居民等众多利益相关者共同开展旅游目的地营销活动的职责，这一组织架构对改变许多地方旅游部门在宣传推广中唱“独角戏”的模式就有很好的借鉴意义。

2.政策目标更加重视国家整体促销

国家层面的旅游业促销成为相关政策的关键内容。欧盟提出塑造欧洲可持续高品质旅游目的地品牌，把欧盟作为一个整体的旅游目的地加以塑造、宣传促销。包括建立并推广“欧洲品牌”，与各成员国共同努力使其在国际旅游市场上占有突出地位；进一步加强与各成员国相关组织以及业界的合作，通过visiteurope.com共同宣传欧洲旅游产品；加强欧盟与UNWTO、OECD、T20、EURO-Med等国际组织的合作。美国《旅游促进法案》提出将建立一个专门负责海外市场促销的非营利机构，类似于一个国家（城市）观光局。同时，增加美国在中国、巴西、印度等国使领馆签证官人数，提高签证效率，缩短签证时间，以有效拓展新客源。《英国2012年决胜：旅游业战略和超越》建议推行的“热烈欢迎：踏上红地毯”（Roll Out The Red Carpet）。同时，重点开发商务旅游市场，提升商务旅游产品的知名度和美誉度。澳大利亚的《国家长期旅游业战略》强调最关注的市场包括中国、新西兰、英国和印度。针对这些目标市场的促销主题是“没有度假，就没有生活”。政府还进一步强化了旅游行政部门的功能，兼顾国际国内两个市场。

（三）关注新产品开发和质量监控

除宏观的政策目标外，这些政策更为关注新产品开发和质量监控。英国《2012年决胜：旅游业战略和超越》要求通过精心组织的文化和体育活动提升国民和游客的生活品质，支持购买卓越的旅游产品，不仅在世界旅游业、相关创意和休闲产业的发展中占据有利地位，而且充分挖掘奥运会举办形成的各种潜在机会，提升住宿和旅游吸引物质量，重点提升旅游业从业人员技能，采取可持续的旅游业发展策略，努力在奥运会后形成超越现在的可贵遗产。韩国“第八次国家就业战略会议”提出要着力提高观光产业竞争力，包扩培育四大最佳观光名胜区，扩充改善观光住宿设施和经营环境，有计划改善中国等主要客源国的旅游者接待环境，提升旅游品质等；从购物旅游、生态旅游、海洋航空观光和农村渔村观光等四个方面推进入境旅游；搞活水上、航空和骑马等休闲活动，扩充休闲运动旅游产业的基础。欧盟则强调提供多样化的旅游产品和主题线路。新西兰提出要完善标准，提供优越的旅游产品和服务；突出特色，加强旅游目的地和旅游产品的国际竞争力。

（四）关注政策进程监控和执行效果评估

在具体评估过程中，发达国家对旅游的关注和评估，早已不局限在旅游相关行业的收入上，而是立足整个经济体运行的全局。更为显著的是，发达国家旅游业的地位确定依赖于就业创造。在发达国家的旅游业目标体系中，就业远比经济影响更为重要。这与发展中国家更加关注经济增长或者与就业创造并重的价值取向有显著的差别。英国《2012年决胜：旅游业战略和超越》指出，蓬勃发展的旅游业每年为英国经济带来超过850亿英镑的收入，并且成为最大的就业部门，直接工作岗位高达140万个。根据美国《旅游促进法案》实施的旅游促进计划，每年将带来40亿美元新访客的消费支出及4万个就业机会。澳大利亚旅游业在国家层面的定位是刺激需求和捍卫就业机会。日本的《新成长战略——重建“活力日本”方案》提出，2020年外国游客人数要增加至2500万人，更远的将来要达到3000万，带来约10万亿日元的收入和56万个就业机会。韩国以2014年为目标，提出力争实现吸引海外游客1200万人次，将国民人均国内旅游时间增多5天达到114天，创造4万余个新增就业机会。

（五）国内旅游产业政策分析评价

我国旅游产业政策的制定滞后于旅游产业的发展，长期以来旅游业一直是在争取相对公平的产业发展环境。随着国民经济的发展、国家经济结构调整和产业发展方式的转变，旅游产业政策的制定和实施近年开始得到各级政府的关注。特别是国发［2009］41号文件（即《国务院关于加快发展旅游业的意见》）发布以来，全国各地争先发展旅游产业，旅游产业政策制定和实施出现新局面。具体体现为：

1.创新旅游管理体制

国发41号文件明确提出“要按照统筹协调、形成合力的要求，创新体制机制，推进旅游管理体制改革。支持各地开展旅游综合改革和专项改革试点，鼓励有条件的地方探索旅游资源一体化管理。”在相关的体制机制中，旅游综合协调机制则属于旅游行政管理领域的“顶层设置”。总体来看，全国各级政府部门都在积极探索建立旅游综合协调机制，一些地区在相关机制建设方面已经取得了较为明显的成效。

海南省为了贯彻落实国发41号文、《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》和《海南国际旅游岛建设发展规划纲要》，成立了由省委、省政府主要领导担任领导小组组长、副组长的海南省国际旅游岛建设领导小组；成立海南省旅游规划委员会，负责全省重要旅游资源开发和重大旅游建设项目的规划审核；海南省旅游发展委员会作为国际旅游岛建设领导小组的工作机构，牵头负责国际旅游岛建设规划编制、旅游资源管理和旅游项目审核的统筹协调工作。北京市旅游局更名为北京市发展旅游委员会，并列入市政府组成部门，进一步明确了强化产业促进、资源统筹、发展协调和服务监管四项重点工作职能，全面负责统筹协调全市旅游产业的发展。浙江省通过风景与旅游一体的管理体制改革以及旅委会体制的探索，构建了省、市两级行政管理相对统一规范，县级风景旅游一体为主，有利于旅游业发展形式多样的管理体制新格局，实现了旅游管理从“弱势部门”向“有为政府”跨越。2009年，杭州市组建市旅游执法支队，同时抽调市旅委、市公安局、市交通局、市物价局、市城管执法局、市工商局、市民族宗教局、市质监局、市卫生局、市文广新闻出版局、市公安局交警局等11个部门组成市旅游目的地联合执法办公室，与市旅委下属的旅游执法支队、市旅游质量监督管理所三合一办公，全市形成了横向联合、纵向联动的旅游执法体系。

2.完善旅游区域布局

从国家层面上看，确定了东部、中部、西部三大区域政策。在这个大格局下，东部地区细化了“海西经济区”“天津滨港新区”“山东半岛蓝色经济区”“浙江海洋经济区”等经济发展区；一些重要的节点城市也明确了在全球旅游经济中的发展定位，如杭州打造成为游客最满意的旅游目的地、北京建设“世界城市”、上海建设“世界著名旅游城市”、澳门打造“世界休闲中心”等。西部地区借助国家西部大开发战略，把旅游业作为优势产业培育和发展，旅游的综合效益逐步显现。成都结合国家城乡统筹试点工作，按照建设“世界现代田园城市”目标定位，以龙门山、龙泉山两大生态旅游功能区建设为重点，努力带动旅游综合改革整体突破；桂林国家旅游综合改革试验区与城市建设相结合，以临桂新区建设为重点，依托多种自然和文化资源，凸显临桂新区在试验区建设的作用和功能。“中部崛起”催生了旅游产业的发展，武汉、长沙成为中部旅游城市旅游的领跑者，“焦作现象”一度成为国内资源依赖型城市经济转型发展的代表。

3.加快旅游产品开发

产品结构和产品内容的调整是制定产品政策的主要方面。国发41号文件颁布后，国家旅游局与中央各部位先后签订多个合作协议，通过产业融合发展推动旅游产品升级换代。各地纷纷调整产品结构，从观光旅游产品为主体，向观光、休闲度假、专项旅游产品三足鼎立的产品格局过度发展。旅游资源的深度挖掘和创新性开发、重大项目建设、旅游产品精品品牌战略等成为旅游产品升级调整的重要推手。在这一背景下，海南以世界一流海岛休闲度假旅游目的地为目标，提出了建设“国际旅游岛”发展战略；广西下发《关于加快建设旅游强区的决定》，要求以“壮美广西”总体形象为核心，培育和提升“桂林山水”“浪漫北部湾”“民族风情”“秘境边关”等旅游品牌。

4.提升旅游消费水平

旅游业作为典型的“消费型产业”，对扩大内需特别是对扩大居民消费方面的作用非常显著。近年来，国家旅游局从国家层面推进了旅游政策的制定。如，建立和完善“黄金周”制度，提倡实施带薪休假制度和推行奖励旅游方式，极大地促进了国内旅游的发展。为应对金融危机影响，国家旅游局起草了《国民休闲计划》，广泛征求意见。在国家旅游局的引导和推动下，一些条件成熟的省区率先践行《国民休闲计划》。2009年2月，广东省国民旅游休闲计划（下称“休闲计划”）启动，经过两年多的时间，不仅聚焦了社会关注的目光，更重要的是开掘了优化国民生活方式的先河，提出了“弹性安排带薪休假时间”“广东人游广东”等一些新的工作思路和做法。之后，南京发行乡村旅游消费券；陕西省关中平原西北部的礼泉县启动“千万门票大派送”活动；武汉旅游集散中心发放面值分为10、20、50、100、200元的旅游消费券；杭州、苏州、洛阳等地纷纷效仿，发行旅游消费券，刺激了国内旅游需求。

5.营造旅游投资环境

国家和地方政府逐步完善旅游投资政策，增加旅游基础性投入和导向型投入，建立中央和地方旅游发展资金使用制度，开展旅游项目贷款贴息；结合环境部门、科技部门相关工作，开设生态旅游、旅游环境保护治理等专项研究和示范资金，扶持旅游企业进行基础设施和基础装备的重大技术改造等工作。以焦作市为例，对列入国家鼓励类的旅游服务业逐步实现与工业、农业、用水、用电、用气基本同价；对景区的宾馆不征收价格调节基金；按市旅游发展规划批准兴建的大型旅游设施，经相关部门审核，报市政府批准后免收城市基础设施配套费；旅游企业为开发新技术、新产品、新工艺实际发生的研发费用，按照研发经费的50%加计扣除，形成无形资产的，按照无形资产成本的150%摊销；对进入省百强的企业、列级企业给予现金奖励。河南省人民政府办公厅印发《河南省贯彻落实国务院关于加快发展旅游业重点工作分工方案的通知》，要求河南省旅游局和发改委要切实落实宾馆饭店同工业同等用水用电用气价格政策。

6.扩大旅游对外开放

旅游业是对外开放战略的重要组成部分，近年来国家旅游局和各级地方政府积极推动，本着“走出去”和“引进来”相结合的原则，探索对外开放新形态，以深化、扩展政府与国际组织之间的合作内涵与外延，提升我国在世界旅游事务中的影响力。在政策制定和践行的过程中，出现了一些尝试性的工作：福建依托《关于支持福建加快建设海西经济区的若干意见》，实行福建居民赴金马澎地区旅游，大陆居民可以通过旅游渠道赴台，为大陆居民赴台积累了经验。福建成为首批开放大陆居民赴台旅游的13个省份之一，厦门、福州机场成为两岸包机直航点，25个赴台旅游省市居民可以经福建赴金马澎旅游和台湾本岛旅游。广西日前下发《关于加快建设旅游强区的决定》，计划在5年内，争取东兴、凭祥友谊关口岸签证政策，扩大桂林口岸签证辐射面，争取实行南宁、桂林、北海等机场口岸签证预审、联审制和对东盟国家试用旅游团落地签证或免签入境政策，允许越南边境地区人民换领外国人出入境前往广西及周边省区旅游，允许东盟国家居民持普通护照先入境后补办签证，对其旅游从业人员提供停留、居留签证便利措施。海南从2011年1月执行“离境退税”政策，并于4月20日正式实施“离岛退税”政策，从“适用对象及条件”“离岛免税店、免费商品品种、免税税种”“免税购物离岛次数、金额、数量”“离岛免税政策实施流程”等四个方面进行了有益的实践探索。

三、云南省旅游产业各发展阶段政策评价

根据旅游产业发展的速度、规模及其在国民经济中的地位、作用，云南旅游业大致经历了起步发展、旅游经济产业建设、旅游支柱产业建设、旅游经济强省建设［5］和旅游强省五个大的发展阶段。每一个阶段的政策，具有其鲜明的时代特征，即起到了积极的推动作用，又不同程度上存在一定的局限性。

（一）起步发展阶段（1978-1988年）

1981年，国务院下发了《关于加强旅游工作的决定》。当时我国旅游业处于发展初期，主要目标是为国家多创收外汇，体现在产业政策上就是国际入境旅游优先。1984年，中共中央办公厅、国务院办公厅转发国家旅游局《关于开创旅游工作新局面几个问题的报告》，明确了至今为止最为重要的一项旅游产业政策——国家、地方、部门、集体和个人一起上，自力更生和利用外资一起上的“五个一起上”的政策。1985年，国务院批准国家旅游局《关于当前旅游体制改革几个问题的报告》，指出旅游企业转换经营机制的改革方向。1986年，国务院明确把旅游业纳入国民经济计划，同时决定一年给旅游5亿元资金，使旅游正式进入轨道。1988年，国务院办公厅转发国家旅游局《关于加强旅游工作的意见》，但因为当时国家对旅游发展始终有比较大的争议，所以，严格说来，旅游所处的政策环境并不是一个好的环境。同年，国务院出台了101号文件，把旅游宾馆的建设纳入到楼堂馆所的范围，实行严格控制，之后在国家计委出台的产业导向目录中又被列为限制发展类别，这个政策的出台在一定程度上阻碍了旅游业的发展。与之相对应的是几乎没有支撑产业发展的基本行业，全省仅有1家旅行社和8家宾馆，并且大部分是政府招待所，标准客房不足300间；接待规模小，海外旅游者仅12万人次，国内旅游者不到130万人次，其结果就是云南旅游业基本以单纯的事业型接待服务为主要内容。

（二）旅游经济产业建设阶段（1988-1995年）

1991年，国务院下发了8号文件，提出关于加强旅游行业管理的9条意见，旅游产业发展情况逐步好转。1992年，中共中央、国务院在《关于加快发展第三产业的决定》中明确把旅游作为第三产业重点发展。之后，在邓小平南巡讲话和党的十四大精神的指导下，云南省政府下发了《关于大力发展旅游业的意见》，明确提出要使旅游业发展成为一项重要的经济产业，有力促进了云南省旅游产业发展。1993年，国务院办公厅下发了75号文件，正式提出关于发展国内旅游的意见，此后，国内旅游蓬勃发展。1994年，国家外汇管理体制改革，旅游外汇统计方式也随之从行政统计调整为抽样调查方式，国内旅游统计正式开始进行，旅游业第一次具有反映全行业的比较完整的数字指标体系，大市场、大产业的形象开始产生，产业地位逐步提高。同年，云南省政府分别在大理、丽江召开了滇西北旅游规划会，采取了一系列措施，积极推进全省旅游业的建设，为云南旅游的快速发展开创了新的局面。这一时期，随着国家对旅游产业认识的加深，尤其是云南省政府把旅游业作为一大产业在云南经济发展中地位的确立（1988年七届人大一次会议），有效的促进了旅游产业的发展。云南接待海外旅游者，旅游外汇收入跃居全国第7和第8位，旅游总收入达到年均110%的增长，旅游业实现了从“接待事业型”向“经济产业型”的历史性转变，为云南旅游在全国的鹊起打下了基层，做好了铺垫。

（三）旅游支柱产业建设阶段（1995-2005年）

1995年，云南省第六次党代会将旅游业列为全省四大支柱产业之一进一步确立了旅游业在云南国民经济和社会发展中的战略地位，把旅游业纳入经济和社会发展的总体战略进行部署和实施。1996年，云南省委、省政府做出了《关于加快四大支柱产业建设的决定》。1999年，以大眼观、大手笔的气魄在国内首次举办了中国昆明世界园艺博览会，极大的提高了云南在全国乃至世界的知名度。2000年，云南省政府邀请世界旅游组织帮助编制了《云南省旅游发展总体规划（2001-2020）》。2004年，云南省委、省政府首次召开了全省旅游产业发展大会，并下发了《中共云南省委、云南省人民政府关于进一步加快旅游产业发展的若干意见》和《云南旅游发展倍增计划（2004-2010年）》，要求创造宽松的旅游政策环境，在旅游开发、土地利用、税费征收、招商引资等方面制定有利于加快旅游产业发展的支持政策，积极争取开展出入境旅游方面的政策等。这一时期，云南旅游产业的接待规模接近7000万人次，经济总量超过400亿元，旅游业对全省国民经济和社会发展所作的贡献日趋明显，旅游支柱产业地位全面树立和巩固。更重要的是，由于云南在全国率先把旅游业作为支持产业先行培育和建设，云南旅游取得了品牌、产品建设、管理经验等诸多在位优势，一举确立了在西部地区龙头的地位。

（四）旅游经济强省建设阶段（2005-2013年）

2005年，面对国内外旅游市场竞争日趋激烈的态势和周边省市区加快旅游产业发展的局面，云南省委、省政府做出了实施云南旅游“二次创业”的重大决策，提出了“优化结构、转型升级、提质增效”的发展要求。2008年，云南省政府决定加大对旅游产业发展的支持力度，省旅游发展专项资金恢复到1亿元，旅游宣传促销经费从1000万元增加到每年3000万元，切实加大了对全省旅游重大（重点）项目建设和旅游市场开拓的政府引导投入力度。2009年，国家下发了《国务院关于加快发展旅游业的意见》，在金融、财税等政策支持方面提出了指导性意见。同年，云南省政府制定出台了《云南省人民政府关于云南省旅游产业发展和改革规划纲要的实施意见》，以及配套的《规划纲要实施意见任务分解》和《云南省旅游产业改革发展向国家争取政策任务分解》等系列文件，对旅游产业改革发展工作进行了全面部署。2010年初，省政府编制下发了《云南省人民政府关于进一步推进全省旅游重大（重点）项目建设的意见》和《云南省人民政府关于加快推进全省旅游公共服务设施建设的意见》（云政发〔2010〕59号）等指导性意见，在旅游大项目审批管理政策、土地政策、投融资政策、税费政策、价格政策等方面提出了明确的扶持方向。这一时期，云南旅游产业继续保持了快速稳定的增长，国内外旅游市场保持年均2位数的增长，接待规模超过了2亿人次，旅游总收入占全省GDP的比重达6.4%。基本构建起了覆盖“吃、住、行、游、购、娱”旅游六要素的产业体系。旅游业已成为云南最响亮的名片，在全省社会经济发展中的地位和作用凸显。

（五）旅游强省建设阶段（2013年至今）

2013年，随着我国综合实力的不断提升和人民消费水平的持续提高，不论国家还是全国各省区市，对加快发展旅游产业的认识进一步深化，全国上下都把旅游产业作为转变经济发展方式的重要载体，加快开发和建设。同时，党的“十八大”提出的全面建成小康社会总目标和“五位一体”总布局。根据国家总体发展思路，云南省提出了建设“两强一堡”及与全国同步建成小康社会的发展目标。在这一背景下，云南省委、省政府把握国内外旅游产业发展趋势和经济发展规律，适时做出了建设旅游强省的战略决策，与之配套的制定、实施了一系列政策和措施，以促进云南旅游的跨越发展［6］。这一阶段的政策特征主要表现为：力度大、覆盖面广。具体表现为：

1.逐步转变旅游行政管理部门的工作职能

2013年2月，云南省旅游局更名为云南省旅游发展委员会，由政府内设机构升格为政府组成部门，设立兼职副主任职务，由省发改委、省国土厅、省住建厅、省工商局、省新闻办、省商务厅、省民委、省公安厅治安总队、省道路运输管理局、省文化厅等部门现任副职兼任。通过综合协调会议制度，处理和解决旅游产业发展中的困难和问题。之后，大理、红河、普洱等地也积极行动起来，纷纷升格为旅游发展委员会，且主要领导由州市一级分管领导兼任，力度远大于省级旅游部门。全省上下，旅游管理逐步单一的行业管理向产业促进和综合协调方向转变。

2.制定出台《中共云南省委、云南省人民政府关于建设旅游强省的意见》

2013年9月，制定并出台了《中共云南省委、云南省人民政府关于建设旅游强省的意见》。该意见包括9个部分30个小条。除了明确发展目标、实现路径，推动旅游产业由主要发挥经济功能向发挥综合功能转变，凸显旅游对政治、经济、社会、文化、生态“五位一体”融合带动外，更加突出的是用2个部分10个小条来保障目标任务的最终实现。［7］其作用突出体现在两大方面：

（1）强化组织保障

●构建统筹协调发展机制。明确提出进一步完善和强化省旅游产业发展领导小组的职能，及时研究解决旅游产业发展过程中的重大问题；探索建立省、州（市）、县（市、区）三级旅游执法机构并试行双重管理；支持和鼓励各级各级党委、政府要进一步加强对旅游工作的组织领导，并参照省级建立行之有效的旅游统筹协调发展机制和专门管理机构。

●强化规划指导与调控。明确指出各级政府编制土地利用总体规划、城乡规划，应充分考虑相关旅游项目、设施的空间布局和建设用地需求。同时新建、改建、扩建旅游建设项目，经同级旅游行政管理部门审查后，才能按照基本建设程序上报审批实施。

●推动配套政策落实。明确提出把对外开放、项目用地、金融支持、财政税收、市场监管等涉及国家层面管理权限的旅游产业发展配套政策，纳入部际联席会议研究讨论范围，采取“一事一议、个案研究”等方式推动相关配套政策逐一突破落实，为云南旅游产业发展争取更多的国家政策支持

●四是强化目标责任考核。明确提出要将旅游强省建设目标责任制考核纳入全省集中考核范围，并按规定抓好相关的督查、督办工作。

（2）加大政策扶持

●加大政府引导资金投入力度。明确提出到2017年省旅游发展资金达到7亿元；旅游宣传促销经费达到7000万元。同时要求各州（市）政府要根据本地区旅游业发展的实际需要，建立旅游发展专项资金，并根据财力情况逐年增加。

●强化金融支持力度。体现在积极支持和引导大型旅游企业集团发行企业债券，中小型旅游企业发行集合债券，建立直接债务融资担保机制。鼓励和支持符合条件的旅游企业上市融资。争取国家支持组建民营旅游银行。积极推进旅游产业土地、林地等资产的确权颁证工作，提升融资能力。

●保障旅游建设用地供给。以文件形式明确提出在国家下达云南省年度新增建设用地指标中每年预留1万亩用于省委、省政府确定的重大旅游项目建设。同时积极探索建立土地利用总体规划和旅游产业土地利用专项规划定期评估和修编机制。拓宽旅游产业的用地范围，支持企事业单位利用存量房产、土地资源兴办旅游业；鼓励旅游产业项目挖掘利用空中和地下潜力，提高土地利用强度。

●给予旅游企业税费优惠和政策支持。在用足、用好、用活现有的税收政策的基础上，全面落实旅游企业使用水、电、气与工业企业同价的政策。并对星级宾馆酒店及评级达标的经济型酒店、特色民居客栈等实行有线电视安装费和有线电视收视维护费分别按定价标准和实际安装终端数的70%收取的政策。同时将游客运输纳入当地公共交通系统，合理调控旅游客运运力，提高旅游客运质量。

●实行更加宽松的对外开放政策。允许入境自驾车团由组织单位以保证金或银行保函的方式统一提供担保，不再逐一收取保证金。进一步简化入境旅游手续，推动边境跨境旅游的发展。明确提出对国外参展商经云南国家级口岸入境的参展商品，采取开辟专用（绿色）通道、延长通关时间、统一担保、会展地海关集中查验、检验检疫口岸查验与现场监管相结合等方式，给予相应的通关便利。

●出台旅游惠民便民措施。明确提出实施更加积极的旅游就业促进和旅游惠民便民政策。建立科学合理的景区门票定价及运行机制，逐步扩大景区门票减免优惠范围。制定具体措施，积极落实国家规定的带薪休假制度。鼓励开展针对社区居民和乡村旅游点农户的旅游就业和旅游服务培训活动，并给予适当的资金补助。

从上述保障措施和政策扶持力度来看，这一阶段的产业政策必将对云南旅游产业的发展起到极大的推动和促进作用，在云南旅游发展历程上将留下不可磨灭的痕迹。当然，现行“条块结合”的行政管理体制，在一定程度上制约了上述政策能不能落到实处，如对外开放政策能否得到公安部、外交部等国家部门的支持；强化金融支持能否得到中国人民银行总行，国家证监会、保监会等部门的支持。这是下一步需要政策的制定者下力气去协调解决的新课题。

［1］穆梵梵.浅析旅游产业政策［J］.科技信息，2007，（10）.

［2］高毅.公共政策视角下的云南旅游业标准化管理研究［M］.昆明:云南大学，2013.

［3］魏小安，韩健民.旅游强国之路：中国旅游产业政策体系研究［M］.北京：中国旅游出版社，2003.

［4］钟冲.中国旅游产业政策的演变趋势与展望［J］.长沙铁道学院学报：社会科学版，2009，（3）.

［5］云南省旅游局.云南旅游发展简介［EB/OL］.［2009-08-10］. http://wenku.baidu.com/view/035053d3c1c708a1284a443f.html

［6］杨劲松.发达国家旅游业中长期发展政策值得关注［N］.中国旅游报，2011-03-14（08）.

［7］曾博伟.旅游综合协调机制的建立与完善（上）［N］.中国旅游报，2010-12-31（12）.

（责任编辑 李保林）

D63-31

A

1671-0681（2014）05-00119-05

幸岭（1974-），女，广东梅州人，昆明学院《旅游研究》编辑部，副教授，硕士，主要研究方向为旅游管理、酒店管理等。郭跃华，男，云南大理人，中共云南省委党校经济管理教研部副教授。

2014-04-26

*《云南省旅游产业发展和改革配套政策研究》课题研究成果之一。