刍论我国县域社会治理绩效体系构建的科学化途径

李彦明

（中共广西区委党校，广西南宁，530021）

刍论我国县域社会治理绩效体系构建的科学化途径

李彦明

（中共广西区委党校，广西南宁，530021）

构建科学有效的县域社会治理绩效体系是我国经济转型、社会转轨时期社会治理创新的重要内容。针对我国部分县域社会治理绩效体系考核目的不明确、内容不科学、标准不精细、程序不规范、结果欠公平和反馈缺失等问题，笔者在分析其成因的基础上，提出了进一步健全和完善县域社会治理绩效考核的法律、体制和机制，进一步转变县域领导者传统的绩效考核观念树立科学的县域社会治理绩效考核政绩观，和进一步优化县域社会治理绩效体系科学化的各项实体指标的具体措施。

县域；社会治理；绩效体系；科学化

自秦以来，我国素有“郡县治，天下安”的说法。党的十八大和十八届三中全会中提到要创新社会治理体制、改进社会治理方式，推进国家治理体系和治理能力现代化。自秦以来，我国素有“郡县治则天下安”说法，但是少数县域领导者由于受过去传统的重视经济发展而忽视社会治理和社会建设的不科学政绩观影响，只知道片面的追求GDP的增长。少数领导干部对社会治理的兴趣及积极性不高，没有对社会治理的重要意义有清楚的认识。同时，由于县域社会治理绩效体系设定不科学，部分基层单位在社会治理过程中相互推诿，存在着重单向式的、从上至下的行政管控，轻视公共服务和人文关怀等问题，这不仅在人民群众心目中损害了党的形象，影响了党的公信力，破坏了党的执政基础，同时也直接影响党群关系和干群关系。因此，没有科学的社会治理绩效体系，绩效考核就成了无源之水、无本之木，考核结果也得不到被考核对象及人民群众的认可。

一、县域社会治理绩效考核体系存在的问题

部分县域社会治理绩效考核存在着重目标轻使命，重经济轻服务，重产出轻投入，重工作效果轻工作流程等一系列问题，这些问题直接影响县域社会治理绩效考核水平。

（一）部分县域社会治理绩效体系考核目的不明确

部分县域对相关单位和公务员进行社会治理考核，设置考核体系时，目的不够明确，部分绩效考核小组的领导在考核时也有同样的误区存在。社会治理涉及领域广，范畴宽，如何有针对性的设定反映不同地区、不同部门、不同岗位的在社会治理过程中根据其职能和作用定位设置的科学全面的社会治理绩效考核指标，并尽可能的通过规范、公开、透明、科学的考核程序来考核不同相关单位和公务员的情况，实现社会治理目标是摆在绩效考核部门面前的一项重要任务。同时，社会治理绩效体系应作为今后帮助不同单位和相关人员改进社会治理效能，查找自身存在问题和差距，提高社会治理能力和水平，明确社会治理奖惩依据，规范社会治理考核绩效体系的重要目的。否则，部分县域的绩效考核就成为走过场，做样子，很容易模糊了社会治理绩效考核的真正目的。

（二）部分县域社会治理绩效体系考核内容不科学

我国现有的部分县域社会治理绩效考核内容不科学，表面上看，各地区、各部门基本上都是按德、能、勤、绩、廉等几方面进行考核。但是，少数地方党委、政府进行绩效考核时，将原则确定后，内容进行变形，最最显著地是单纯地把经济增长或者与经济增长有关指标的权重设定得非常高；还有一些县以GDP的发展对干部考核一票否决；有的县将招商任务落实到人，只重经济招商轻视生态环境保护。这种片面的绩效考核内容使社会治理绩效考核出现了不少问题，不少县出现了纷纷造假和虚报经济数字，使社会治理绩效考核形同虚设的问题。

（三）部分县域社会治理绩效体系考核标准不精细

当前，部分县域社会治理绩效体系的标准构建存在纰漏和不精细的情况。首先，一个严格的县域社会治理绩效体系标准的构建应通过严格的理论梳理确定考核指标。例如，国外的绩效体系将个人层面绩效确定为涵盖工作绩效（也有的叫任务绩效）、边缘绩效（也有的叫组织公民行为）和反生产行为的三方面内容。其次，在此基础上，应经过细致地统计计算程序验证例如使用统计学软件SPSS以及LISREL对县域社会治理绩效体系标准的构建进行仔细验证。相反，现有的部分县域社会治理绩效体系标准设计属于定性标准设定，没有经过定量标准验证和分析，其有效性和可靠性存在较大的问题。例如，现有的部分县域社会治理绩效体系标准没有对领导职务、非领导职务岗位的绩效标准作出差异性规定，没有根据不同单位、不同事务、不同职位、不同工作性质、不同组织特征等个性化因素周全考虑，影响了县域社会治理绩效体系考核的科学性、系统性、全面性和客观性。

（四）部分县域社会治理绩效体系考核程序不规范

部分县域社会治理绩效体系考核程序上不够规范，对本来由人民群众评议的指标，改由下级或者利益相关单位评议。而下级或者利益相关单位由于种种原因，不得不违背良心，罔顾事实，给相关部门打高分。同时，在现实的绩效考核过程中，上级给下级打分也确实存在着“凭印象打分、以感情评分、按关系给分”的现象。实际上，《国家公务员考核暂行规定》第十条已经对年度考核的相关程序做出了明确规定，而现实中存在的问题是在绩效考核中存在较严重的有程序不依的现象。同时，在考核时机上，多数采用年底一次评议的形式，这实际上非常不利于管理效能提高的。之所以这样说是因为绩效考评的目的是提高部门和个人的表现，但现有的绩效考评多数成为年终奖励发放的依据。这最直接的结果是因缺乏对社会治理绩效前期的预评估和考评，某些地区出现了较多危机事件。

（五）部分县域社会治理绩效体系考核结果不公平

由于部分县域社会治理绩效体系考核标准不科学，这也很容易造成其考核结果不公平。更有甚者，平时少数与领导相处关系较好的部门和同志，其考核结果就比较好；那些真正干实事，但不擅长拍马屁，不注重专门与领导调整关系的人考核结果相对较差。这种县域社会治理绩效体系不仅不利于社会治理创新，造成社会治理的被动局面和组织内部的工作如一潭死水；同时在单位内部还容易造成人人重视拉关系，轻视干实事的现象，这必须在绩效体系构建时采取更加规范的限定条件保障其实施。

（六）部分县域社会治理绩效体系考核结果不反馈

现代的绩效管理理论告诉我们，绩效考核结果一定要告知相关单位和个人。若不让大家知道在工作中绩效评定结构如何，是很难达到绩效考核目标的，这就需要在构建绩效管理体系时就采取更加规范的条款保障社会治理绩效考核结果的反馈。当前部分县域社会治理绩效考核部门有时将绩效考评作为走过场，走形式的重要内容，不积极的与相关部门和个人积极交流反馈。绩效考核结束之后，考核结果就束之高阁。所以，大家在考核结束后，仍然不晓得自己好在哪里、差在哪里，更不懂得如何努力改进。这就使考核结果变得没有任何意义与价值。

二、县域社会治理绩效体系存在问题的原因

（一）我国现有的县域社会治理绩效体系保障法律、制度和机制不健全是县域社会治理绩效体系存在问题的根本原因

针对我国部分县域社会治理绩效体系考核结果不客观、不公正、不科学、不全面、不系统等的问题究其原因，主要是现有的县域社会治理绩效体系保障法律、制度和机制不健全不够规范等方面的原因造成的。法律、制度及机制是保障县域社会治理绩效体系构建的坚强后盾。要想使县域社会治理绩效体系落实地更加到位，就必须健全法律、制度和机制。同时，制度、机制建设相伴，依法依章进行社会治理绩效考核。

（二）我国现有的县域社会治理绩效体系测评方不够公正是导致县域社会治理绩效体系存在问题的主要原因

西方政治学里的定律之一“塔西佗陷阱”认为当政府部门失去公信力时，无论说真话还是假话，做好事还是坏事，都会被认为是说假话、做坏事。这个卓越的见解应用到我国现有的县域社会治理绩效体系测评中来意味着不应该再单纯地由党委、政府系统内部领导对部属、平级同事之间或部属对领导的相互评价。其有效的解决途径之一是在社会治理的绩效考核过程中可以应用360度评估的方法，但是最直接有效地让人民群众根据法律规定的相关程序，运用各种途径、方式，采用直接或间接的各种手段参与县域社会治理绩效考核，同时引入上级纪检监察部门对测评进行必要监督才是最为高效的测评方式。

（三）我国现有的县域社会治理绩效体系反馈机制缺乏是导致县域社会治理绩效体系存在问题的隐藏原因

前文说过，由于缺乏反馈，就很难使相关部门和工作人员他们在今后的社会治理创新实践中做出更大的成绩，并且直接会影响大家对绩效考核结果公正、公平性的认同感，导致绩效考核失去其应有的功能及价值。县域社会治理的绩效考核结果很难得到大家的认同，这与绩效考核体系的构建有直接的原因，同时也与绩效反馈有重要联系。特别是由于绩效考核结果由于照顾个人隐私的原因，不公开，不透明，少数对绩效考核结果有不满意的同志，因各种原因无处宣泄，挫伤了大家的积极性，长此以往会导致相关人才流失。因此，有针对性的提高和修正绩效反馈可以使大家明确今后改进、进步、发展的方向，并且不再认为绩效考核是走形式、做样子，形成对绩效考核的正确认识。

三、构建我国县域社会治理绩效体系科学化的途径建议

明确的衡量标准是构建县域社会治理绩效体系的重要内容，同时绩效指标也直接影响着县域社会治理绩效体系是否科学、公正、有效。所以，县域社会治理绩效考核要将绩效指标的构建当成使命和任务，逐步建立起完整的绩效管理指标体系。当然，这并非只是业务的分解、项目的推进、中心工作的完成，不能对社会治理绩效体系模棱两可，要明确具体标准，不能一语带过。［1］

（一）进一步健全和完善县域社会治理绩效考核的法律、体制和机制

进一步健全和完善县域社会治理绩效考核的法律、体制和机制能够有效的推动县域社会治理绩效体系构建的科学化水平。这就要求加强制度和机制建设。绩效评估并非普通的研究活动，尤其是县域社会治理绩效评定，制度和机制保障如果不完善，整体工作就难以科学、客观、全面、真实地持续开展下去。目前，县域社会治理绩效体系的构建，首先要考虑加强相关的制度建设，以便能够保障其得到有效地实施。其次是加强法律建设。制度的实施需要高度自觉的集体和个人，要想使所构建的绩效体系得以落实，就必须有完善的法律支持及保障，否则制度建设就失去了坚强的后盾。在法律的支持及保障前提下，社会治理绩效体系才可以被稳固的构建并被相关组织和个人依法依章执行。当前，关于社会治理绩效方面的法律尚有欠缺，相关规定中仍存在责任人不明确、缺乏可操作性等问题，这些都较大的影响了考核的顺利实施。因此，要及时出台与县域社会治理绩效考核相关的法律法规，将绩效考核更加规范化，同时提升考核的权威性，在法规中对绩效考核主体应当承担的责任及应履行的义务都予以明确规定。并且能够确保考核主体依法依章办事，避免个人凌驾于法律之下，随意构建绩效体系，影响绩效考核的公平、公正，做到法律面前人人平等。

（二）进一步转变县域领导者传统的绩效考核观念，树立科学的县域社会治理绩效考核政绩观

美国学者詹姆斯·库泽斯和巴里·波斯纳在《领导者：信誉的获得与丧失》一书中指出：“价值观使人们在脑海中能了解做什么和不做什么。”所以县域领导者要转变传统的唯经济发展的绩效考核观念，树立科学的县域社会治理绩效考核政绩观，因为领导者的价值观在县域社会治理绩效考核中发挥许多重要功能。它们是在不同环境和情况下指导县域领导者行为的准则。通过它们，县域领导者能够表达自己的观点，积极的选择政策，让下属和人民群众评价领导者的行为、信念和态度。

（三）进一步优化县域社会治理绩效体系科学化的各项实体指标

县域社会治理绩效体系是党委、政府绩效评估的核心与重点，同时也是社会治理绩效考评顺利开展的难点及瓶颈。县域社会治理绩效体系构建是否科学合理，直接影响绩效考评实施的成败。当前，县域社会治理绩效体系构建还存在许多问题：经济化趋势严重，体系设置不科学，与当地实际结合不紧密等。［2］经过系统文献研究，笔者提出了如下几个指标建议：

一是工作成绩指标。根据个体对社会治理工作的指标完成情况和对组织和社会贡献大小等方面进行评价和衡量。

二是工作态度指标。工作态度应设计为反映政府公信度和个体的工作努力程度、对组织忠诚及对社会治理工作的团队意识、责任意识等指标。

三是社会参与指标。要形成社会组织和公众参与党委、政府主导的社会治理的良好局面。首先要注意是否已经将社会组织和公众纳入到社会治理体系中，是否还存在对社会组织管理的疏漏和空白。其次是引导社会组织参与社会治理的水平。［3］

四是服务经济发展指标。在这里主要是指社会治理为经济发展服务，优化招商引资环境等指标。

五是社会发展指标。县域社会发展情况要从就业、社保、教育、卫生、文化体育、公共安全、城镇化、贫富差距等多方面进行考虑。

六是民生进步指标。社会治理的一个重要目标就是提升人民群众的生活水平，因此县域社会治理绩效指标构建中，要注意城乡居民人均纯收入增长率和可支配收入增长率、基础设施和公共服务满意度指标等。

七是公共安全指标。公共安全可以以县域内的公安、消防、生产、反恐、维稳、交通、食品、药品安全以及单位GDP废水排放、废气排放以及废物排放、温室气体排放量、林木保护指数等指标进行考察。

八是网络虚拟社会治理指标。信息时代，我国社会进入全民记者时代，一定要注重对虚拟社会的管控，建立相应的网络舆论预警能力及防御能力。［4］

九是党群关系和谐程度的指标。我国著名党建专家姚桓指出这些应包括“基尼系数、信访数量、群体性事件发生率、公众关心的热点问题调查、一个地区内申请入党人数在群众中的比例、群众对领导干部的信任程度、党报党刊自费订阅情况等。”［5］

四、结论

党的十八指出：创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序。要改进社会治理方式，激发社会组织活力，创新有效预防和化解社会矛盾体制。

当然，对于我国县域社会治理绩效体系的科学化建设途径而言，应针对其考核目的不明确、内容不科学、标准不精细、程序不规范、结果欠公平和反馈缺失等问题，进一步健全和完善县域社会治理绩效考核的法律、体制和机制；进一步转变县域领导者传统的绩效考核观念，树立科学的县域社会治理绩效考核政绩观；和进一步优化县域社会治理绩效体系科学化的各项实体指标。

［1］彭国甫.地方政府公共事业管理的绩效评估与模式创新研究［M］.北京：人民出版社，2010：67-68.

［2］［美］马克·G·波波维奇.创建高绩效的政府组织［M］.孔宪遂译.北京：中国人民大学出版社，2002：3l.

［3］张书林.社会管理科学化水平之效能指标体系与测评［J］.中共四川省委党校学报.2012，（2）.

［4］江易华.当代中国县域政府基本公共服务绩效评估指标体系的理论构建与实证研究—基于社会公正的视角［M］.北京：中国社会科学出版社，2010：106.

［5］姚桓.认识和处理党群关系的新思路［J］.领导科学，2011，（10）.

（责任编辑 李保林）

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1671-0681（2014）05-0089-03

李彦明（1962-），男，汉族，中共广西区委党校副校长、广西行政学院副院长，副教授。

2014-03-10