重大行政决策责任终身追究制度的确立基础与困局突破*

2014-03-11王仰文

云南行政学院学报 2014年5期

关键词：决策行政责任

王仰文

（聊城大学法学院，山东聊城，252000）

重大行政决策责任终身追究制度的确立基础与困局突破*

王仰文

（聊城大学法学院，山东聊城，252000）

政府重大决策往往“开弓没有回头箭”，没有太多试错空间，尤需谨慎。我国重大行政决策责任追究制度的实践尚处于摸索和试点阶段，既有的重大行政决策责任追究普遍因为没有终身追究制度约束，远没有起到责任追究的预期效果，离真正意义上的责任追究还有相当距离。因此，从中国重大行政决策责任追究重点和难点问题出发，为防止决策责任追究流于形式和走过场，需要重点建设与完善重大行政决策责任终身追究制度。

重大行政决策；责任追究；终身追究；制度建设

当前，尽管重大行政决策从方案设计到论证完善，领导“一言堂”的现象至少从形式上大为减少，但轻视规律、武断臆测的现象仍然突出，家底不清、论而不证的状况依然存在。从“造城运动”之后的新城遍地、鬼城频现，到席卷大江南北的“古城热”、“故里热”之中的大拆大建、遗留的欠债烂尾，各类怪相既是佐证，更是警示。因此，实行重大行政决策的终身责任追究具有现实紧迫性和必然性。严格意义上的重大行政决策责任追究应当包括两个方面的内容：一是，重大行政决策失误发生以后，立即采取处置措施，既要对破坏性后果予以平复和补偿，消除不良影响，也要对决策责任人进行惩罚，以维护行政管理的公正性和权威性。二是，重大行政决策失误发生以后，由于情况所限，严重的损害后果未被及时发现或者重大行政决策失误的严重后果显现尚需时日，当时过境迁之后，仍然需要继续追究重大行政决策失误责任的行为。终身追究制度的建立重在对后者作出明确的制度安排，凡属政府重大决策事项，都要严格规范实施，建立决策责任档案，实行重大行政决策失误终身追究责任制度。

一、重大行政决策责任终身追究的理论基础

任何一项制度或规则的确立都有其存在的理论依据。同时，一项制度之理论基石是否深厚，也是衡量该项制度是否完善与成熟的标志。美国著名法学家霍尔姆斯曾经说过：“理论之于法律的教条，犹如建筑师之于建筑的工匠，乃是其中最重要的一部分”［1］。重大行政决策是行政管理活动的中心环节，是解决政治、经济、社会等所有问题的前提和基础。重大行政决策准确与否，不仅直接影响国家行政管理的成效，而且决定着国家和人民的命运。因此，重大行政决策责任终身追究相比于其他行政行为的责任追究具有更为重要的意义和作用，也更为社会、公众所关注。政府决策失误，特别是重大决策失误，必然使社会付出沉重的代价。重大行政决策责任终身追究不仅有着真切的民众呼声，更有着丰富的理论基础。

一是重大行政决策责任终身追究的人性基础。人性假设是人类社会经久不变的主题，该命题表面上看与重大行政决策责任追究无关，但恰恰相反，决策主体的人性假设正是所有重大行政决策责任追究制度赖以建立与实现的基本前提。［2］“人性丑恶的一面告诫我们，必须对握有公共权力的决策者进行有效的制约。否则，公共权力的‘公共性’就会因私欲的存在而被异化。”［3］我们经常看到的是，“政府不只是人民的仆人，而且是一个不可信赖的、靠不住的仆人。不能让政府自由地掌握它的主人的事务，相反，必须对它施加限制；必须在每一个可能的要点上对它约束，随时对它抱有戒心，否则，它就不再是仆人，并且反仆为主。”［4］政府的这种双重角色冲突，很容易会导致“官意驱逐民意”、“私意驱逐公意”，这种“二意背反”是重大行政决策活动中公共利益发生偏离的根本原因。因此，要对重大行政决策者的欲望进行制约的途径或手段或许很多，但是最根本的就是对重大行政决策行为建立有效的终身责任追究制度，以制度化的方式对重大行政决策过程进行规范和控制。

二是重大行政决策责任终身追究的民主基础。

民主的基本含义是“人民的统治”。因此，民主理论潜在地预设了一个理论前提：人民主权。人民主权论从政府的起源出发，将行政机关置于人民主权即立法权之下，从而找到了人民对行政机关进行监督的合法性与合理性。当政府认真履行其职责时，公民必须履行服从义务，不得违背自己在投票时关于服从政府的承诺或信用，否则便会遭之惩罚。责任追究是基于“权自民授、主权在民”的理念，从本质上看责任追究不管以何种形式出现，都是以人民的名义进行的，是权力的主人对被授予公共权力的人不行使或不正当行使权力、履行职责不当进行的追究。终身责任追究的根本目的在于促使掌握权力的公职人员忠实履行其职责，并对其使用权力的行为终身负责。因此责任终身追究中反映人民的意愿是顺理成章的事，也使得责任终身追究具有了深厚的民主基础。

三是重大行政决策责任终身追究的法治基础。

有权必有责，权责统一才是依法行政的基石。“责任是权力的孪生物，是权力的当然结果和必要的补充，凡权力行使的地方，就有责任”［5］。公共政策的制定颁布执行是公共组织最主要的重大行政决策行为，公共组织必须对自己这一行政行为负责，并且明确这一责任是公共政策法治化的体现，是社会民主政治的重要组成部分。为了防止重大行政决策过程的随意性和人格化，就必须将其置于严格的法律监督之下，这是法治社会的内在要求。它要求国家的各种权力在规定的范围内规范地使用，权力的运用必须以法律为准绳，摆脱以个人意志为转移的“人治”，对那些以权代法，以权压法，以权谋私的行为依法严厉制裁，终身追究相应责任。

二、重大行政决策责任终身追究的现实难题

问责是与权力相伴而生的，具有必然性，是构成权力的重要内容。没有责任的追究，就会使权力失去界限，导致权力的滥用。没有责任的终身追究，就会导致职责的扭曲，责任无从承担。在这一意义上，重大行政决策的终身责任制不仅是现代民主政治的一种基本价值理念，也是一种对政府决策行为进行民主控制的制度保证。近年来，我国虽然在不断完善重大行政决策责任追究的有关立法，但研究受社会关注的重大行政决策失误事件时，不难发现，重大行政决策失误的责任追究制度在不断取得实效、深入人心的同时，追究实践更多时候还是保持着行政性的传统思维和处理方式。而加强责任追究的手段也多是前紧后松的运动式，即对敏感决策失误的责任追究对象加大处罚力度，然后再找机会让他们转任其他职务，显示出责任追究效果的较大不确定性，在民众的视野中远没有达到责任追究的预期目的。

一是重大行政决策责任终身追究的依据缺失。重大行政决策责任追究制度应该是一套完整的科学体系，既需要准确的事实依据，也需要完备的法律作为后盾，缺乏严谨的失误事实，责任追究就成为无源之水、无本之木；而失去法律支持的责任追究是野蛮盲目的，它降低了重大行政决策责任追究的严肃性和权威性，导致权力腐败和权力寻租不断出现。“非典”危机之后，从中央到地方开始加快推进责任追究的制度化建设，极大地推动了重大行政决策责任追究制度在中国的正式确立，逐渐形成了从中央到地方的决策责任追究制度框架，并取得了一定的进展。但是，关于重大行政决策责任追究制度的立法虽然不少，但主要依据是中央的政策性文件和地方政府规章，党政交叉，多头立法，上下各自行动，缺乏层次性和科学性，也没有形成全国范围内的统一、专门的重大行政决策责任追究的法律体系。一些规章制度的相关规定往往十分原则和笼统，某些规定仅停留在纸面或口头上，对于重大行政决策责任终身追究的规定更是几乎没有涉及。

二是重大行政决策责任终身追究的对象不明。重大行政决策责任追究对象是确定重大行政决策责任追究制度有效性的一个必备前提，如果重大行政决策责任追究对象指向不明，那么责任追究结果的权威性、公正性就值得怀疑。在我国，由于特殊的历史原因，党政之间、不同行政部门之间的职责交叉现象大量存在，对权力和责任划分在有些方面很不明晰。加之不断推行的政治体制和行政体制改革也使得一些政府官员缺乏责任归属感。这种状况下，重大行政决策责任的终身追究困难重重。近年来，国内各地重大行政决策失误频繁发生，引起社会各界的广泛关注、反思与追问，民众纷纷群情激昂，责政府无能，批官员失职，激情冷却之后却时常尴尬的发现，所面对的更为现实的问题是，斗转星移，世事变迁，心血来潮、急功近利导致的决策失误背后，到底谁是真正的责任人？重大行政决策责任终身追究对象认定的模糊，导致追责不公或追责不实的现象屡有发生，也备受质疑。因此，合理认定责任追究的对象是重大行政决策责任终身追究实践所面临的一个主要难题。

三是重大行政决策责任终身追究效果不力。多年来，重大行政决策责任追究让人记忆深刻的画面就是，强化责任追究是被提到次数较多的一个词，但也是被质疑较多的一个词，仅从表面上来看，这仿佛是给众多官员的一个紧箍咒，让他们对自己的工作产生一种责任感，可是受追责官员频繁复出以后，大家隐隐感觉，“强化责任追究”只不过是一个幌子，悬剑始终被高高举起，轻描淡写或者暴风骤雨般的最终效果都会备受质疑，又让人颇感无奈。这样走过场的责任追究如果所谓的问责只是应对民意，取悦舆论的一种暂时策略，这样的追究显然面临着被异化的危险，还没有真正触及责任追究制度的根本意义。公众对重大行政决策责任追究制度普遍存在疑问的主要原因在于对责任追究的标准和程序还存在着一些模糊的地方，一些本应终身追究的决策失误结果因人事变动而不了了之，政府的标准和群众的标准之间存在错位，重大行政决策责任追究的力度与和广大群众的期望之间存在较大的落差。

三、重大行政决策责任终身追究的实现路径

种种迹象表明，让责任追究不随时间、空间变化而失效，让所有涉及公职的举动都能“用权一时、负责一生”，是一柄非常管用的利剑，从政治伦理上讲，也非常符合“有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿，违法要追究”的原则。建立决策失误终身追究责任制度，还需要重点把握四个关键环节，实现“顶层设计”的统筹跟进，确保责任追究“终身制”的务实有效。

首先，完善重大行政决策责任终身追究的相关依据。一方面，完善相关法律依据。如上所述，当前涉及重大行政决策责任追究的法律规范非常零散，党内外的法律规范性文件对重大行政决策失误的责任追究均有涉及，但是又彼此相对孤立，脱节现象比较明显。而且，对于终身责任制度的规定则更为鲜见，偶尔地方性的规定层次也较低，约束性不强。因此，重大行政决策责任的终身追究制度的真正建立，必须要努力构建框架体系统一，责任追究界限明确，党内外规范协同，具有可操作性的完整制度。这一制度，要确保对《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》、《公务员法》等比较原则的内容加以细化，针对那些行政管理过程中出现的新情况、新问题，在不违背上位法规定的基础上，补充一些切实可行的措施来完善追究的终身性。另一方面，要健全干部“政绩”记载制度，构建与官员如影相随的“责任档案”。由于一些政府决策存在的问题只有一段时间后才会暴露出来，这种全方位覆盖的“责任档案”，旨在责权利高度清晰，不留模糊死角，防止出现沽名钓誉的“面子工程”和急功近利的“政绩工程”，将决策者和实施者的名字记录存档，做到追究有据。

其次，准确界定重大行政决策责任终身追究的对象。建立重大行政决策责任终身追究制度，本质上是要强化重大行政决策的制度安排，因此它必须是体系性的，必须宏观协调并微观规制重大行政决策终身责任追究的中国实践。对于经过集体讨论通过的重大行政决策，要进一步贯彻落实首长负责制，避免集体负责成为无责开脱的借口。对于上级不正当干预下级重大行政决策，并由此导致重大行政决策失误的，应当确立连带责任追究制度。此外，基于中国共产党的特殊地位，“中国共产党作为执政党，她对整个中国的政治、经济、社会和文化等方面都具有领导权，这不仅是人民的选择、历史的选择，也是保持国家政治整合的现实必然要求。表现在重大行政决策上，它是整个中国重大行政决策的中枢结构。”［6］在政治实践中，党委始终处在政治运作的关键地位，甚至党委书记往往会成为行政实际上的一把手。除了属于纯行政机关的重大行政决策之外，相当多的重大行政决策，实际上是由党委作出的，往往党委书记扮演了重大行政决策决定者的角色。因此，在共产党依法执政的条件下，对于党政联合作出重大行政决策失误的，也应当依照从严治党，依法治党的原则，建立决策人员党内终身责任追究制度。

第三，严格限定重大行政决策失误责任对象的复出条件。责任官员的复出，既是官员责任追究制度的延续，也是对责任追究效果的检验。一个作出了错误的重大行政决策，造成了严重不良影响，一年过后就能够顺利“官复原职”，甚至可以“平步青云”，那么，重大行政决策责任追究制度就失去严肃性，失去了警示和教育意义，反而还会加重公众对于“体制内反腐”，以及权力“自我除弊”决心的疑虑，从而进一步损害公权形象，降低政府公信力。“现在看，这个国家需要的不是一个多么优秀、多么领先于世界的官员选拔体制，而只是一个恢复常态的官场，让公众不再为复出官员，年轻官员群体焦虑的官场。”［7］因此，要尽早解决重大行政决策失误责任对象免职复出“门槛”低、复出程序不严格、不透明和复出太快等问题。从免职到复职，从出发点到程序正义，尽快消除其中的模糊含混地带，规范细化官员复出的各项标准，例如细化“实绩突出”，“符合提拔任用条件”等；审慎设计官员复出的程序设置，例如复出提名、复出的考察、复出的讨论决定、复出的公示等等，都应当予以明确。只有这样才能真正体现“惩前毖后、治病救人”的理念，才能避免一些不该获得机会的问题官员“东山再起”重返政坛，真正实现重大行政决策责任追究制度的价值。

第四，确立司法终身追诉的责任追究效果强化制度。当然，对公务行为的责任追究不设期限，是一个基本的政治常识。在欧美一些发达国家，无论时间过去了多久，任何公务员都必须为自己的过错埋单。在我国，一般认为由于重大行政决策责任类型的多样化和责任适用的复杂性，重大行政决策责任的终身追究也必须局限于法治的框架之内，无限期的追究不能违背法律的追诉时效规定。在这种规定条件下，终身追究制度尤其是行政责任和刑事责任的追究在实际操作中就面临沦为了一纸空文的危险，发挥不了应有的作用和效果。［8］我们认为，时效制度其实是国家在无法提供百分百追责服务时所提出的一种借口或者托辞，而这种托辞的有力注解之一就是国家在追究相关责任时需要考虑到的成本与效益之间的关系。但从核心意义而言，类似追诉时效这种投机取巧的做法一直得以存续的根本原因则是公众对于这种做法的容忍。［9］对于公务人员重大行政决策失误应予追究责任的，应当在法律上明确司法终身追诉原则，强化责任追究效果。

第五，实施重大行政决策失误责任终身追究的“全国一盘棋”战略。重大行政决策追究终身责任制，就是要对决策者实行无期限责任制，让责任者按照法律追溯程序对决策造成的重大失误终生承担相应历史责任。决策者因主观原因导致重大行政决策失误的，“躲得过初一，躲不过十五”，特别是对一些重大决策、重大工程项目的责任追究不因当事人的职务变动、岗位调整而分离，哪怕当事人早已调离、早已升迁，也必须进行责任追究，避免领导干部的短期责任行为和侥幸心理，按损失的轻重和后果严重程度对责任人进行相应的政治、道义、法律的处理。因此，从更大范围来讲，重大行政决策追究终身责任制要形成合力，还须加快建立跨区域协调机制，在全国范围内协同追责，只有在“全国一盘棋”的背景下，才会确保对一切不法行政行为究责的疏而不漏，才能确保责任的真正落实，才能真正维护这项制度的严肃性。

由此看来，重大行政决策责任追究的终身制要在面上推行，必须得到相关法律体系的规制，通过顶层制度设计，厘清各种具体责任的追溯期，建立终身责任追究的范围、程序和方式等。现行《公务员法》只在不得辞职、和辞职退休后不得从事的活动这两方面进行了规范与制约。鉴于此，必须在《公务员法》作为母法的框架内，制定配套法规，确立决策责任追究的终身制，同时明确建立重大决策效绩审计与后评价制度、政府信用考核制度和诚信记录列入社会征信体系制度，做到有法可依，有章可循，使包括决策在内的所有公务行为出现过错时，不因行为主体的职务变动、岗位调整而使问责悬空。

落实公务行为终身追责制的核心和关键在于建立和完善终身追诉制度，对于公职人员的决策失误行为的追诉时效不设置年限限制，可以永久追诉。让违法、犯错的公务员永远处于被追究刑事责任时期。这样，终身追责制才能成为一把永远高悬在重大行政决策失误责任人头顶的“达摩克利斯之剑”。当然，重大行政决策失误责任追究的终身制虽好，但仅靠对决策失误的后置监督作用毕竟有限。追究重大行政决策失误责任的前提是必须建立高效的纠错机制，使决策失误在发生之后能够尽可能早地被发现，以进行有效的追究，并且，必须保证这一机制在运行过程中不会受到人为的干扰。在这种意义上，目前最重要的问题，不是对已有的规定进行进一步的诠释与细化，而是在如何从制度上保证现有制度能够得到真正地执行，使现有制度不再停留在字面上。否则，过多的诠释和细化就只是一种文字游戏，对现实没有任何意义。

［1］［台］荆知仁.美国宪法与宪政［M］.台北：三民书局，1985：12.

［2］吴丛环.试论行政决策体制的现代化［J］.探索与争鸣，2003，（8）：22-27.

［3］宁晓玲，朱水成.建立决策失误责任追究制：实现决策科学［J］.内蒙古社会科学，2004，（4）：38-41.

［4］［美］梅里亚姆.美国政治学说史［M］.朱曾汶译，北京：商务印书馆，1988：41.

［5］丁煌.西方行政学说史［M］.武汉：武汉大学出版社，1999：65.

［6］罗峰、王伟萍.当代中国行政决策的多重要素［J］.探索与争鸣，2003，（11）：86-90.

［7］信海光.期待“官员复出”不再是新闻［N］.21世纪经济报道，2013-01-23（3）.

［8］何勇.公务行为终身追责的关键是终身追诉［N］.中国商报，2012-03-27（3）.

［9］李立丰.终身刑：死刑废止语境下一种话语的厘定与建构［J］.刑事法评论，2012，（1）：440-452.

（责任编辑高云）

D630.9

1671-0681（2014）05-0085-04