行政决策议程设置的法律规制

2014-03-11梁存宁

云南行政学院学报 2014年5期

关键词：议程议题规制

梁存宁

（华东政法大学研究生院上海对外经贸大学，上海，201620）

行政决策议程设置的法律规制

梁存宁

（华东政法大学研究生院上海对外经贸大学，上海，201620）

议程设置是行政决策内部过程的起始环节，议程设置的正当性对于决策结果具有重要的法律意义。当前，行政决策法治化、民主化、科学化是针对行政机关已经确定的决策议题，至于议题如何进入议程却普遍缺乏关注。行政决策的法律规制应自议程设置开始，缺少此环节的法律规制将导致决策缺失正当性、决策变更终止随意、决策迟延和不作为、决策预见缺乏科学性等弊端。议程设置的法律规制应在综合考虑公众需求、行政机关裁量空间和风险预防的基础上，重点关注决策议题的启动、变更与终止，行政系统内部的协调、沟通与协助，议程设置争议的解决机制。

行政决策；议程设置；法律规制

传统行政法学的方法论在行政决策的研究上存在局限性，静态行政行为类型论的研究方式必然将行政决策作为一种事实行为排除研究视野之外。［1］无法解释行政决策的过程性质，无法将行政决策的内部过程纳入行政法学的研究视野，具有视角狭窄的缺陷。行政决策常表现为多环节的线性流程，最终结果做出之前要经过决策议程设置、决策目标确立、决策方案拟定等不同阶段，每个阶段都具有特殊的功能。从行政过程论的视角对行政决策内部环节的观察并不同于行政学科，这种观察不是对行政权力运作的事实描述，而是在于揭示行政决策的动态过程对于静态决策结果的法律意义。本文选取行政决策的启动阶段即行政决策议程设置作为研究对象，力图阐释行政决策议程设置的决定因素、规制意义及思路、规制缺失及规制要点。

一、议程设置的决定因素

行政法学当前对行政决策的研究集中在特定决策的合法性上，这种研究遗漏了行政决策的前提，即行政决策的议程设置。应当关心的是，谁在决策议题的选择上起决定作用？决策议题选择的标准是什么？有学者就此提出：“一般人都把注意力集中在决策过程本身，而忽略了一个至关重要的问题：为什么有些事情被提上议事日程，而另一些却没有被提上议事日程？任何一个社会都面临着各种各样的挑战，但政府应付挑战的资源是有限的，这些资源既包括财政资源，也包括人力资源、信息资源、时间资源和其他资源。换句话说，在具体决策之前，政府不得不做出抉择，对处理哪些挑战有所取舍。”［2］一般而言，当前政府实践中的议程设置取决于但不限于以下若干因素。

第一，行政机关偏好。传统的行政管理活动中，行政机关对于决策议题的选择完全取决于自身偏好，对热衷的决策事项常表现出乐此不疲。传统议程设置中的“关门模式”即体现了行政机关的偏好，议程的提出者即是决策者自己，公众在议程设置上缺乏实质影响力，事实上只有正式议程没有公共议程的特征。也有学者将其称为行政决策的“管理主义模式”，［3］精英主义色彩浓厚的管理主义决策模式下，治理被简化为单向性的管理活动，行政机关被认为天然的代表了公众的政策偏好。同时，为减少政策执行障碍并谋求广泛认同，行政机关会运用强大的动员机制主动的去塑造公众的政策偏好。特定历史条件下，管理主义模式的行政决策发挥了重要作用，不过，此种模式下，官僚组织结构以金字塔式的层级性呈现，决策议题及目标往往来自上级的指示，行政官员的激励机制也是自上而下式的，因此普遍缺乏回应公众需求的动力。

第二，公众持续压力。行政机关偏好决定决策议程设置的情况下，行政机关及其内参垄断了决策程序的启动权力。理论上，行政机关代表公共利益，实践中，行政机关则容易偏离公益立场，追求自身的利益。这就需要公众参与到决策过程，通过行动表达利益倾向和政策偏好，决策议题的倡导者通过陈述事实、表达利益主张，逐步扩大决策议题的关注度，将参与决策议程设置的愿望以压力形式传导到行政机关。当决策议题完成了从少部分人的关心话题到公共议题的转变，行政机关就不得不考虑这些群体的政策偏好，从而修正决策议程设置。①例如，研究表明，80年代的煤矿事故比现在更普遍、更严重，但当时矿难并没有成为一个公共议题。90年代中后期以来，矿难成为国人关注的焦点之一，主要是因为大众传媒对它进行的广泛报导引起了公众的重视。如公众普遍关心的环境、交通、住房、医疗、教育、食品安全等问题持续性的存在和演化，可以说很大程度上改变了政府纯粹以经济发展为主线的决策议题设置，转而兼顾社会发展的相关决策议题。

第三，突发公共事件。突发公共事件往往非常快速的引发舆论的热议，对于行政官员来说，选择回避则面临着舆论谴责及政治责任的双重压力，这就迫使行政机关进行回应，及时调整决策议程设置。如SARS事件引起了对公共卫生体制改革的反思，上海“11.15”火灾事故导致公安部应急性地出台了建筑消防安全的专门决策。突发公共事件往往来源于对风险的预警及处置能力不足，也反应了行政机关针对风险缺乏科学系统的应对机制。行政机关往往事后选择“兵来将挡，水来土掩”式的应急性策略启动决策议题的设置，防止危害进一步扩大。风险高发的当下中国社会，频出不穷地突发公共事件使得行政机关焦头烂额，也反应了行政机关在风险规制的行政决策上存在较大的随意性。显然，突发公共事件引发的应急性决策议程设置并不具备科学性。

二、法律规制的意义

“行政的作用在于形成社会生活、实现国家目的……行政往往必须积极介入社会、经济、文化、教育、交通等各种关于人民生活的领域。”［4］公共领域的事务是否需要进行决策，行政机关最具发言权，这保障了行政机关能够创新公共问题解决之道，及时、弹性地应对社会变迁中的治理困境。当然，行政机关就公共事务进行决策的议程设置必须接受法律规制，从根本上保障行政决策的正当性，其意义体现在：

第一，依法确定决策事项范围。“行政部门非常恰当地被认为是危险的根源……人民应该提防和竭力戒备的，正是这个部门的冒险野心。”［5］政府自我职能定位的膨胀倾向往往导致行政决策范围的不当扩张，中共十六大把政府职能概括为“经济调节、市场监管、公共管理、社会服务”四个方面，这虽然体现了政府职能辅助性和有限性的理念，却仍然缺少清晰而刚性的约束。例如针对公共领域的治理问题，有学者指出“谣言”是否应当一概消除和禁绝？房价高到什么程度才需要政府干预？以前我们讨论的是“政府应当管什么”，那么现在应当侧重的是“政府不应当管什么”。［6］议程设置的规制就是在启动行政决策之时，将政府不应当管的事项排除在外，言下之意也包含不能刻意回避政府应当管的事项。

第二，保障公众需求得到回应。韦伯指出，研究对象的建构是一个与价值关涉的过程，研究者的兴趣出发点以及对什么重要或不重要的观念，密切影响到主题的选择、问题性质的界定、事实的截取。行政机关的议程设置体现了相似之处，行政机关对于决策议题的选择自然会体现出特定的价值偏好，不过，这种偏好不能与公众价值选择想去太远，否则公众需求就很难得到及时回应，公众对决策过程就缺乏积极的参与，对决策结果也很难实质性的接受。议程设置的法律规制通过设定行政机关回应公众的强制性程序性义务，保障议程设置体现公众价值选择。

第三，提升规制决策的科学性。议程设置不仅要重视单项决策议题选择的科学性，议题间优先次序排列的科学性同样不容忽视。随着行政规制范围逐步扩大，规制事务复杂化程度逐步提升，产生了有限的行政资源与膨胀的规制需求之间的矛盾，只有通过科学的设置决策议程来化解，议题间优先次序的排列会体现出治理问题在决策机关视野中的轻重缓急，同时也会反映决策机关对规制事项科学性的认知。议程设置的法律规制意在实现决策议题优先次序排列的科学性，尤其在系统性地风险预防上，更应体现出行政资源配置的科学性。在此意义上，超越了就单项议题决策科学性的认识，有利于克服行政机关配置资源的随意性，从整体上系统性地提升行政决策的科学性。

第四，避免决策偏离公共利益。理论上，行政人员所具有的专业知识是工具理性取向的，他们更关注行政决策的理性化问题。实践中，行政过程往往并非理性泛滥而是严重不足，行政机关追求自身独特的价值和目标，体现出未理性化的科层制特征。［7］行政部门扮演的远不是中立的技术官僚角色，而是主动追求自己利益的“行动者”，这就使得行政决策的议题设置背离了公益性质。行政决策议程的法律规制应设立相应的遴选机制，对于明显偏离公共利益的行政决策，不应启动决策程序，不纳入决策议程。

三、实践中的规制思路

2004年，国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，文件提出要建立健全科学民主决策机制，从健全行政决策机制、完善行政决策程序、建立健全决策跟踪反馈和责任追究制度三个角度做了阐述。2008年，国务院发布《关于加强市县政府依法行政的决定》，就完善市县政府行政决策机制做了专门规定，提出了对重大行政决策的特别要求。2010年，国务院发布《关于加强法治政府建设的意见》重点提出坚持依法科学民主决策，并做了详细的要求。中央政府对于行政决策模式转变的重视，行政体系内的考核指标变化给予了地方政府明确的激励，行政决策的改革已经成为共识，各地竞相出台规定落实行政决策合法化、科学化、民主化的总体要求，较具代表性的是2008年10月实施的《湖南省行政程序规定》，湖南省政府以地方政府规章的形式将重大行政决策纳入法规范体系。除此之外，从2003年开始到2013年，性质上属于内部工作规范的《国务院工作规则》，10年间通过4次修改，逐步完善了规范行政决策的基本原则和框架性要求，重点强调应将公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。

官方出台的以上文件体现了对行政决策明确的规制思路，通过细读可以总结出其规制重点在于：1、通过公众参与来保障行政决策过程的民主化；2、通过专家参与来提升行政决策的科学性；3、通过合法性审查来保障行政决策的形式合法性。不过，当前的规制设计有一个隐含的前提，即决策议程已经确定，对特定议题的决策过程重点进行法律规制。易言之，现行的规制设计似乎并不关心议题是如何进入到决策议程中的，规制设计对决策议题本身并不具有筛选过滤的功能。这就意味着行政机关拥有决定将什么样的决策议题纳入决策议程的裁量权，且裁量权缺乏必要的规制。我国台湾地区学者陈新民认为：“在行政裁量之情形，行政官署虽在法律中获得裁量之授权，可以在达成法律目的的大前提下，就是否已达到采行行政措施与否或是如何采行行政措施与否拥有裁量之余地。原则上，前者属于决定裁量，在立法时有授权行政机关时才存在。”［8］本文所称之行政决策议程设置的裁量即属决定裁量。也可称之为行政机关是否就某项事务做出决策的裁量，探讨行政机关的决定裁量具有重要意义。

本文认为当前的规制思路没有重视行政决策的议程设置，忽略了决策议题进入决策议程的问题，议程设置本质上仍表现为对议题选择的裁量，议题选择裁量的规制应做到：1、审查议题是否具备了列入决策议程的成熟条件；2、审查议题的选择是否明显侵入了别的行政机关或权力机关的权力界限以及是否明显超越了政府的职能定位；3、审查议程设置是否刻意回避或延宕了急需决策的相关议题；4、审查在多项决策议题的选择及优先次序排列上是否体现了既见树木又见森林的规制科学性。

四、规制缺陷的法律问题

政府决策是在市场失灵领域的直接干预，以防止无效率的资源配置的发生和确保需要者的公平利用为主要目的。即便是社会性规制，也被看成是确保国民生命安全、防止灾害、防止公害和环境保护等为目的的规制，都是与对付经济活动中发生的外部性等市场失灵有关的决策。［9］公共事务是否具备了行政干预的必要，当属行政机关考量的范畴。不过，行政机关是否将特定议题纳入决策议程、决策与否的考量应当建立在公共事务的客观需求上。违背客观需求且缺少法律规制的议程设置，将会消极影响行政决策民主化、科学化、合法化的实现，带来诸多法律问题。

第一，决策正当性缺失。行政过程政治化面对的根本性问题是正当性问题，即非民选的行政机关如何能够获得社会成员的忠诚和支持。针对决策过程中的裁量，一般的解决方案是引入公众参与环节，向行政决策过程中注入民主化的因素。当前实践中，公众参与一般为决策过程中的参与，通过参与表达利益及政策偏好。从逻辑上讲，行政决策程序中引入公众参与是让公众参与到已经启动的决策过程，如果行政机关就重要议题事项刻意规避，根本不启动行政决策程序，公众参与到决策程序中的权利就无法得到保障。事实上，当反映特定利益的公众压力没有达到足够大的程度，该利益就难以得到社会公众的普遍性支持，压力也不能及时传递到行政机关，影响决策议程设置的可能性就不大。不言而喻，行政机关主导乃至垄断决策议程设置具有明显倾向，即向上负责、回避焦点、政绩导向等，②为了追求效果明显的“政绩”，不少地方热衷于形象工程，行政决策的议题设定不根据社会需求及客观条件的实际状况，从而造成决策失误、失败、浪费等现象。难以真正代表公共利益，不能及时回应公众迫切的需求，议程设置缺乏正当性。议程设置正当性还在于对决策事实信息的准确把握，并据此科学地安排议题的优先次序。决策事实信息则包含分布在公众中的复杂信息和多元利益，缺乏有效的公众参与，加之行政机关自主调查的局限，决策事实信息就不能准确掌握，议程设置的正当性也会因此减弱。就此而言，相对于特定事项决策过程的开放，议程设置上的开放则意味着从源头上导入正当性。

第二，议题选择的随意性。

1.启动的随意性。行政决策议程设置中对议题的选择往往不存在严格的限制标准，且缺乏相应启动程序的规制。实践中则存在决策“拍脑袋”的现象，议题选择及议程设置服从长官意志，缺乏对行政决策必要性及可行性的调查论证。例如实践中，地方政府奉行保护主义出台限制特定商品流通和消费的专项决策，就是干预了本可以由市场调节的事务。

2.超越事权范围。决策议题选择的随意性有时也表现为行政机关超越事权范围进行议程设置的决定裁量。例如甲机关行使了本应该由乙机关行使的权力，这就属于属于违法的决定裁量，体现了决策议题选择的随意性。

3.变更终止的随意性。议题选择的随意性极易招致决策事项变更及终止的随意性，且变更和终止缺乏必要的程序规制。例如政府基于自身偏好，在招商引资的过程中引入具有负外部性的企业项目，并给予企业相应承诺，企业基于对行政机关的信赖，事先做了较大的财产性投入。项目履行法律程序的过程中由于受到公众广泛抵制而不了了之，最终造成了双输的结果。③如近年来各地频发的重污染项目选址问题，项目遭到抵制最终不得不放弃的结局，反映了决策议程设置、变更随意的客观现实。变更终止的随意性往往造成重大损失，也间接强化了公众通过程序外抗议来解决问题的思路。

第三，决策迟延及不作为。行政机关与司法机关的被动不同，需要主动去迎接挑战，承担形塑社会的重要任务。由于资源有限，行政机关须基于效能原则行动，灵活性回应社会需求，这就决定了行政机关在决策议程设置上要享有裁量余地，裁量权的天然属性决定了其被滥用的可能。行政机关迫于各种原因回避特定决策事项，如其决策面临着执行上位法的任务，不将其列入决策议程就构成不作为。同样，虽无执行上位法的明确义务，当面对紧迫性的公众需求，行政机关采取回避拖延态度视而不见，实质上也构成了不作为。议程设置缺乏法律规制，行政机关的违法行为就会被放任。通常情况下，公众的关注点集中在已进入决策议程的事项，对于如何进入决策议程则缺少重视，缺少此环节的法律规制，决策正当性就无法满足。

第四，决策预见缺乏科学性。科学决策除应体现在目标设定、手段选择、决策结果上之外，议题设置也关乎决策的科学性。行政机关面临“决策于未知”的不确定环境，承担应对风险的重要任务，这就决定了议程设置应体现预防性。在面对各种风险时，行政决策的议题设置不能“亡羊补牢”的被动追随突发事件造就的议题选项，其布局谋划应起到“雷达预警”式的主动应对风险功能。同时，行政机关风险规制的议题设定，不仅仅是纯粹的科学问题，也有伦理和价值因素交织其中，对于科学上存在较大争议且可能引发严重损害的领域，应增强回应公众安全需求的能力。政府大量的风险防控措施是基于风险预防原则所做出，这种风险预防原则会突破规制措施所谓成本效益的分析模式，往往以较大的投入去预防出现概率也许并不大的风险。所以，风险规制需要行政机关主动布局，积极应对可能的风险。行政机关决策议程设置与否、反应时间快慢、优先次序等都会体现为决策预见的科学性，议程设置缺乏法律规制，无法有效应对风险，则决策缺乏科学性，影响到风险预防能力的形成，因此具有重要的现实意义。

五、议程设置的规制要点

行政决策的议程设置应综合考虑其影响因素，即行政机关的裁量空间、公众的真实需求、系统性地预防风险，科学审慎地做出议题选择。同时，议程设置的法律规制应关注以下要点。

第一，决策议题的启动与变更终止。行政决策正当性在于民主化因素的导入，且这种导入应自议程设置开始。行政机关对议程设置的垄断则从本源上稀释了提升行政决策过程民主化程度的努力。对公众而言，参与议题设置的权利往往较参与既定决策讨论的权利更为重要，这样才能使公众在治理过程中掌握主动权而非处于被动咨询的地位。行政决策议题的设置应重点在三个方面做出规制：1、决策议题启动权的提出。议题设置的启动权应破除行政机关的垄断，保障公众实质性的参与议题设置的权利，从源头上将反映公众价值偏好的决策议题输送到决策过程。督促行政机关及时与社会互动，回应社会需求，削减行政决策精英主义的外在印象。2、决策议题建议的信息公开。行政机关应当主动将所收集的决策议题设置的信息公开，打破行政机关与公众之间决策信息享有的不均衡，压缩行政机关刻意回避相关决策议题的可能性。同时行政机关应就决策议题的选择正当性及优先次序排列的科学性说明遴选标准和选择理由，且应及时回应包括专家在内的公众对决策议题设置的疑问。3、明确决策议题变更终止的限制条件与法律责任。决策议题变更终止的随意性必然面临公众可接受性的挑战，明确决策议题变更终止的限制性条件及法律责任对于行政机关事前审慎对待决策议题设置具有约束作用。

第二，行政系统内部的协调、沟通与协助。行政对外希望其决策为公众所接受，对内则必须讲求协调、沟通与协助。就组织构造和运作而言，行政在本质上具有整体性，运作过程中更应当强调团队精神。行政代表国家追求公共利益，其各项举措均是代表国家，行政机关及各部门间只有通力配合才能圆满完成行政任务。行政事务的日趋复杂使得同一规制事项可能涉及多个行政部门职能，在实际的行政管理实践中存在分块和分段管理的现象。行政机关就决策议题是否纳入决策议程时应当考虑可能的职能交叉和冲突，做好事前的沟通和协调，行政决策的程序规制应当为行政系统内部提供相应的交涉机制，防止事后可能出现的决策争议或决策搁浅。上海11.15火灾事件发生后，公安部为加强消防监管，做出了逐步淘汰特定保温材料在建筑中使用的专项行政决策，但短期内材料的替代品难以寻找，也会导致建筑成本增加，此举引发了建设部基于“节能减排”规制目标对该决策的反对，最后导致决策失败的结果。行政机关在考虑议程设置的时候，应与相关的职能部门通过交涉机制取得关于议题的规制共识。如可能导致规制决策冲突，还要通过相应冲突解决机制厘清规制权限。

第三，决策议题设置争议解决机制。决策实践中，公众所代表的民主和专家所代表的科学间常存在紧张的对立，议程设置常因此搁置。决策程序中，专家被认为是技术精英，行政机关内部的专家在知识和信息上都有着自己的优势，可以更好的整合信息和技术资源，行政机关外部的专家可以对政策细节、成本、技术可行性等在内的问题考量，凭借专业的敏感和创造力对决策事项做整体上的判断。同样的是，公众的利益诉求带来的压力在决策形成中也发挥着重要的作用，公众对火灾、禽流感、食品安全等公共事件的关注，都可能改变议程设置中资源配置和优先次序的选择。公众缺乏专家所具备的专业知识，他们对决策事项的判断往往依据常识及生活经验，“他们倾向于去高估一些出现概率较低的风险，而对一些出现概率较高的风险视而不见。”［10］如关于PX项目的安全性认知上，公众和专家之间各持己见、针锋相对，项目决策往往因此搁浅。为此，行政决策的议题设置总体上应“采取一种程序主义的进路，确保行政机关对当下科学知识和不同社会群体的需求进行充分的考量，进而审慎的做出决定。”［11］在价值选择领域，公众参与能促进正当性。技术事实领域，专家理性能促进决策理性。两者各司其职，冲突方有可能化解。虽然这种程序主义进路不会一劳永逸的解决议程设置中纠缠在一起的事实和价值问题，但却能够提供一个对具体决策议题进行情景化观察的机会，对具体的价值和事实因素进行分析，这便是争议解决的总体方向。

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［2］王绍光.中国公共政策议程设置的模式［J］.中国社会科学，2006，（5）.

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（责任编辑李保林）