乡村民间组织在农村民主政治建设中的作用

2014-03-11刘梦阳毕天云

云南社会主义学院学报 2014年1期

关键词：民间组织民主农民

刘梦阳，毕天云

(1，2.云南师范大学哲学与政法学院，云南昆明 650500)

乡村民间组织在农村民主政治建设中的作用

刘梦阳1，毕天云2

(1，2.云南师范大学哲学与政法学院，云南昆明 650500)

乡村民间组织作为农村公民社会的重要组成部分，既是农村民主政治发展的产物，也是推进农村民主政治建设的积极力量。在农村民主政治建设中，乡村民间组织对于培养农村居民的公民精神、提高农民的政治参与能力、促进基层民主制度发展、加快农村社会法治化进程、推进农村社会管理走向善治和维护农村社会和谐稳定具有重要作用。

民间组织；乡村民间组织；农村民主政治建设

20世纪70年代末以来，伴随农村经济体制改革和家庭联产承包责任制的推行，广大农民获得了空前的自由，同时也体验了“农村原子化”带来的“痛楚”。在与强大市场力量进行博弈的过程中，农民日益认识到“组织起来”的重要性和紧迫性，一场以自觉或不自觉方式发起的“农民再组织化”运动在广大农村地区悄然兴起，以农民为主体成员的乡村民间组织如雨后春笋般涌现并蓬勃发展*本文中的“民间组织”不包括农村的“村民委员会”，现在的村民委员会由原来的“办事处”(乡镇政府的派驻机构)演变而来，实际运行中具有“半官半民”或“亦官亦民”的特征。在民政部门的民间组织统计和管理中，“村民委员会”也不在“民间组织”之列。。截止21世纪初期，已经登记和未经登记的乡村两级民间组织至少在300万个以上，占全国民间组织总数的三分之二以上。[1]数量庞大的民间组织已成为经济社会发展的重要力量。从政治社会学的视角看，作为农村公民社会的重要组成部分，乡村民间组织既是农村民主政治发展的产物，也是农村民主政治进一步发展的条件，在农村民主政治建设中的作用举足轻重。中共十八大强调，“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点，拓宽范围和途径，丰富内容和形式，保障人民享有更多更切实的民主权利。”因此，系统研究把握民间组织在农村民主政治建设中的功能和作用，对于进一步完善基层民主制度意义重大。

一、培养农村居民的公民精神

现代民主政治建设所需要的是公民意识和公民精神，而非传统的“臣民意识”和“臣民精神”。众所周知，大多数农村地区仍然具有比较强的传统性，传统政治文化对农村居民的影响比较深远。特别是农民的总体文化程度相对较低，公民意识还相对薄弱，公民精神尚未完全形成。在农村民主政治建设进程中，必须高度重视和培养农民的公民精神；这既是一项非常重要和紧迫的现实任务，也是一项相当艰巨和长期的历史任务。

民间组织的蓬勃发展，为培养农民的公民精神提供了实践基础。首先，有利于培养农民的公民意识。公民首先是一个权利概念，公民意识的核心是权利意识。中国曾经历了漫长的封建社会，在广大农民的权责意识中，权利意识大大弱于责任意识和义务意识，“感恩戴德”的社会心理比较浓厚，民间组织的发展有利于改变这种状况。在市场经济条件下，利益成了社会行动的核心追求，农民之所以参加各种不同类型的民间组织，归根结底是为了实现和维护自己的利益，这一特点在互助性的农村经济合作组织(如各种经济类的农民协会)中表现得尤其突出。在参与民间组织的过程中，农民逐步学会和懂得关心自己在组织中的“话语权”、“建议权”、“知情权”、“表决权”、“决策权”和“收益权”等。当农民重视这些“权力”的时候，农民已经形成了明确的权利意识。其次，有利于培养农民的责任意识。权利意识是公民意识的核心，但权利意识并非公民意识的全部，公民意识强调权利和义务的有机统一。民间组织是培育农民责任意识的“大熔炉”，参加民间组织的村民在追求和维护自己权利的过程中，认识到世界上没有“纯粹的权利”，权利总是与责任相关联，权利总是与义务相伴随。民间组织的成员在组织活动中认清了个人对组织的责任，个人对他人和自己的责任，主动为组织承担和分担责任，增强了组织成员的认同感和归属感。再次，有利于培养农民的公民观念。公民观念是公民精神的重要组成部分，是现代社会成员的基本素养，主要包括民主观念、法治观念、平等观念、自由观念、公平观念和正义观念等。民间组织通过举办内部的协商讨论活动，让组织成员畅所欲言，能够培育农民的民主观念；民间组织通过制定规章制度约束成员行为，能够培育农民的规则意识，这是形成法治观念的源头(法治归根结底也是按规则做事)；民间组织内部的职能分工、权力分层、任务安排、责任分担、收益分配和收益处置等活动，能够培养农民的平等观念、公平观念和正义观念等。总之，民间组织培养农民的权利意识、责任意识和公民观念的过程，就是农民的公民精神形成的过程。

二、提高农民的政治参与能力

现代社会是一个公民高度参与的社会，公民的政治参与程度是衡量一个国家政治现代化水平的重要标志，体现和反映一个国家政治发展和政治文明的程度。尽管中国的城镇化水平在不断提高，但农村人口仍然占总人口的多数，还是一个以农民为主体的社会。农民的政治参与对全国的政治发展至关重要，农民的政治参与程度不但直接影响农村的民主政治建设，而且也直接影响着全国的政治民主化进程。在法律上，农村居民与城镇居民拥有平等的政治参与权；但事实上，由于各种原因，农民政治参与的渠道、程度和效果与城镇居民之间仍然存在着巨大差距。加强农村民主政治建设，必须提高农民的政治参与能力。

农民的政治参与能力并非与生俱来，而是实践训练的结果。民间组织的快速发展，为提高农民的政治参与能力奠定了坚实的组织基础。首先，培养农民的政治参与意识。政治参与本质上是对公共事务的参与，一个对公共事务漠不关心的村民，永远是“站在政治之外”的“看客”，民间组织的蓬勃发展极大地改变了这种状况。一方面，民间组织通过开展集体性的内部活动，帮助农民了解和认识组织内部的公共事务，吸引农民参与组织内部的公共事务，培养农民参与非政治性公共事务的兴趣，为农民参与政治性公共事务积累感性经验。另一方面，民间组织通过向农民宣传民主理念，引导农民参与乡村政治性公共事务，如直接组织农民参加村民委员会选举，培育农民的政治参与意识。其次，提高农民政治参与的效能。个体化农民与组织化农民的政治参与效能存在着较大差异，道理很简单，“一双筷子容易断，十双筷子断就难”。民间组织来自于农民群众，服务于农民群众，与农民群众之间有着天然的亲和力；民间组织具有“聚合”农民利益的功能，是农民利益的代言人，容易取得农民的认同，具有广泛动员农民参与的能量。当民间组织成为农村政治参与的组织化力量时，组织化农民政治参与的影响力将远远超过同等数量的个体农民，组织起来的农民将成为农村政治生活中不可轻视的力量。再次，培养农村社区的精英人物。民间组织内部的民主选举活动，提供了民主选举技术的试验场，直接提高农民群众认知和掌握民主规则程序的能力，锻炼和提高了农民的政治参与技能。广大农民通过参加不同的民间组织及其活动，开阔视野，增长见识，发挥特长，增强自信；了解新信息，接受新思想，改变旧观念，学习新知识，掌握新技能。有的普通农民正是通过积极参与民间组织的活动得到锻炼，提高了表达能力、沟通能力、组织能力和领导能力，并逐步成长为农村社区的“能人”和“精英”，甚至成为村民委员会的负责人，进入村庄治理结构的核心层。

三、促进基层民主制度发展

民主政治的发展有两条基本路径，一是从政治体制的上端入手，“自上而下”地推进民主建设，二是从政治体制的下端着眼，走“自下而上”的民主发展道路。基层民主制度是民主政治的“基石”，发展和完善基层民主制度是实现人民当家做主的基本途径，也是农村民主政治建设的“基础工程”。

民间组织的产生和发展，为完善农村基层民主制度起到了积极的推动作用。首先，提供了基层民主运转的组织平台。社会主义民主政治的核心是人民当家做主，要把人民当家做主落到实处，保证基层民主运转起来，必须具备相应的组织平台。民间组织类型的多元化为基层民主的运转奠定了多样性的组织平台，拓展了基层民主运行的社会空间。维权类的民间组织主要处理农民与国家的关系，直接介入公共政治领域；经济类的民间组织主要处理农民与市场的关系，直接或间接影响政府的经济政策；社会类的民间组织主要是为农民提供各种社会服务和社会支持，在一定程度上弥补了农村公共服务供给中的“政府失灵”；文化类的民间组织主要满足农民的精神需求，有助于促进农村居民的社会认同。各种类型的民间组织成为聚合农民利益的“粘合剂”，有利于提高民主参与的组织性和有序性，减少和避免民主运转中的“极端民主化”和“无政府主义”。其次，锻炼农民的自主治理能力。“农民主导型”的民间组织遵循“民办、民管、民受益”的基本原则，内部治理实行“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的运行机制。[2]在这种自治化的组织体制中，较少“官本位”色彩和“行政干预”。民间组织自主制定发展规划和管理规则，自行筹措和配置组织资源，自主设定发展目标，自主应对和解决组织发展中的内外矛盾和问题。民间组织在自我总结与反思过程中自主成长，历经风雨和坎坷，既锤炼了民间组织的自主治理能力，也增强了组织的自我生存和发展能力。再次，提高农民在乡村治理结构中的地位。乡村治理结构是在乡村地域空间内谋求全乡村社会成员利益而形成的公共权力构架，乡村治理结构的核心是政府与农民的关系。在不同的乡村治理结构中，政府与农民的关系格局具有不同的特点；不同的政府与农民关系格局，对乡村社会的稳定与长治久安具有不同的影响。在计划经济时代的乡村治理结构中，政府与农民的关系非常紧密；改革开放以来的乡村治理结构中，政府与农民的关系出现“疏远化”现象；重建乡村治理结构的一个重点，就是要提高农民在乡村治理结构中的地位，重塑紧密的政府-农民关系。民间组织的迅速发展与壮大，在乡村治理结构中增加了新的治理主体，使乡村治理主体由一元治理转变为多元治理；在政府组织和准政府组织之外，增加了农村公民社会的力量，以组织化方式提高了农民在乡村治理结构中的地位。例如，临沧市通过建立公益性社会组织“新农村建设理事会”，开展以直接选举、公正有序为基本要求的民主选举实践，实行以自我教育、自我发展、自我服务为主要目的的民主管理实践，实施以村务公开、财务监督、群众评议为主要内容的民主监督实践，保障了农民的知情权、参与权、表达权、监督权，提升了农民在村庄治理中的地位，推进了农村基层民主制度的发展。[3]

四、加快农村社会法治化进程

法制建设既是农村民主政治建设的组成部分，也是农村民主政治建设的根本保障。没有法律知识的普及，没有法律意识的提高，没有依法行动的习惯，法治社会就难以建成。我国农村地区经历多次普法教育之后，广大农民的法律知识有所增加，法律意识有所增强，但离法治社会的要求还有很大差距。长期以来，“嵌入”性的正式法律制度在农村居民的生产、生活和交往活动中发挥作用的空间虽然有所拓展，但比较有限，农村居民更习惯或更喜欢按照乡村习俗和非正式制度行动，农村地区由此成为我国建设法治社会的难点。

农村民间组织的产生和发展，为推进农村社会法治化创造了新机遇，提供了新途径，营造出新气象。首先，促进法律知识的普及。民间组织的成立、登记和注册，需要按照国家的相关法律法规办理各种正式手续。在组建和成立民间组织的过程中，组织的负责人和领导者必须学习、了解、掌握相关的法律法规，才能顺利登记注册。因此，对于广大农民而言，成立民间组织的过程实际上是一个学习法律法规和增加法律知识的过程；对于民间组织的登记管理部门和业务主管部门而言，是一个向农民宣传和普及法律知识的过程。在这个过程中，虽然具有“临时抱佛脚”的特征，但因其强烈的迫切性和针对性，效果远远好于“泛泛而谈”的普法教育。一些民间组织的负责人在回顾和谈起这一经历时，曾得意地说：“我的组织成立了，我也快成为这方面的法律专家了”。其次，培养了农民依法行动的习惯。民间组织开展各项活动时，必须在法律许可的范围内才能得到政府的肯定和支持，否则，不仅组织活动可能被取消，甚至还会危及组织的生存。民间组织开展活动的过程，既是一个法律的运用过程，也是一个法律的实现过程。依法活动的多次重复和强化，使民间组织及其成员逐步养成了依法行动的习惯；既维护了法律的尊严，也保证法律的作用落到实处。再次，推进了农村法律制度创新。农村民间组织的蓬勃发展特别是新型民间组织的出现，突破了传统法律制的规制范围和调节空间，有的民间组织甚至因为没有明确的法律规定而成为“法外组织”。这种状况既给传统法律制度提出了挑战，也为创新传统法律制度提供了机遇，推进了农村法律制度的创新。最为典型的事例就是全国各地农民专业合作社的迅猛发展，“催生”了《农民专业合作社法》的制定、出台和施行。*《农民专业合作社法》共56条，2006年10月31日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过，2007年7月1日正式施行。最后，提高了依法维权的能力。法律不仅是约束社会成员行为的手段，更是维护社会成员利益的工具。农村民间组织在依法开展活动的同时，也学会了运用法律武器维护自己的合法利益。一些民间组织在自己的合法权益受到不法侵害时，通过向司法机关提起诉讼活动，运用法律手段有效地维护了组织及其成员的合法利益。

五、推进农村社会管理走向善治

从伦理维度评价社会治理，可以把社会治理模式分为“善治”与“恶治”两种类型；从治理模式的伦理角度看，人类社会的发展史总体上是一部从“野蛮”走向“文明”，从“恶治”走向“善治”的历史。在现代社会管理中，“善治”已经成为一种备受推崇的价值理念。

走向善治是农村社会管理的必然趋势，也是广大农民的愿望和追求。在农村社会管理走向善治的过程中，民间组织至少发挥了五个方面的作用：一是促进基层政府决策的民主化。各种民间组织的存在，使得农村基层政府在政策制定、政策决策、政策执行、政策修改和政策调整的过程中不可“一意孤行”，需要或必须进行一定范围和一定数量的民意调查，征求相关民间组织的建议，听取相关民间组织的意见；由此推动基层政府决策模式由“单方决策”变为“协商决策”，由“一言堂”变为“大家谈”；这种转变既提高了基层政府决策的民主化程度，也扩大政府决策的参与面。二是推进农村社会管理的透明化。民间组织的存在及其对自身利益的关注与追求，使得基层社会管理者“暗箱操作”的空间和市场受到“挤压”，“口袋里卖猫”的做法难以通行。例如一些具有维权性质的乡村民间组织，带领组织成员学习和熟悉国家颁布的各种“惠农政策”，以“国家政策”对付形形色色的“土政策”，保证了国家政策在农村地区的有效推行，切实维护了农民利益。三是增强农村社会管理者的责任感。社会管理者的责任感主要由两种力量推动：一是来自内部的动力，二是来自外部的压力。民间组织的发展和壮大，迫使农村社会管理者只有增强工作责任心，不断改进工作方法，提高工作效率，才能适应农村快速发展的要求，才能掌握社会管理的主动权，才能赢得农民的信任支持。四是推动乡镇服务型政府的建设。乡村民间组织在发展过程中遇到的各种问题，需要得到的各种帮助，最终都将指向乡镇政府，要求乡镇政府及时回应并出面协调解决；在回应民间组织需求和服务民间组织的过程中，乡镇政府由“管理型政府”走向了“服务型政府”，不但提高了服务效率，而且增进了政府与农民之间的信任，改善了干群关系，巩固了政府的合法性基础。五是提高农村社会管理的廉洁度。在农村的社会监督体系中，民间组织日益成为一支监督政府机构及其工作人员的重要力量。民间组织及时发现和举报乡村干部的违规行为和腐败行为，协助上级组织查处和惩办腐败分子，提高了农村社会管理的廉洁程度，净化了农村的政治生态环境。

六、维护农村社会和谐稳定

和谐稳定是农村民主政治建设的基本目标，也是农村民主政治建设的社会环境。在农村经济社会的发展过程中，民间组织的和谐稳定功能不断拓展，正在成为维护农村安定团结的依靠力量，具体表现在四个方面：一是增加农村的社会整合纽带。改革开放以后，随着人民公社体制的解体，一家一户的个体生产方式在农村占据主导地位，出现了“农村原子化”现象，导致农村的社会整合纽带减少，社会整合程度下降。各种民间组织的建立与发展，在农村的传统社会关系中增加了新的社会关系，在农民之间增加了新的社会联系，拓展和丰富了农村地区的整合纽带，既改变和降低了“农村原子化”程度，又增进了农村的社会团结程度。二是沟通“政府-农民”关系的桥梁。乡村民间组织处于基层政府和广大农民之间，是基层政府与农广大民之间相互沟通联系的桥梁和纽带。一方面，基层政府通过民间组织将党和国家的路线、方针、政策及时传达给广大农民群众，帮助农民了解新的政策信息；另一方面，农民群众通过民间组织向基层政府反映和反馈意愿和需求，帮助基层政府了解民情和掌握民意。例如，红河州弥勒县的“农民用水户协会”，通过深入细致的调查，全面了解农户对水资源的需求以及利用中存在的问题，向县、乡两级政府提出了加强区域内水资源合理调用的建议，并得到采纳，有效地解决了过去“上游浪费下游缺”的问题。[4]民间组织在“沟通两头”的过程中，一方面拉近了基层政府与广大农民的距离，增进了干部与群众之间的了解和信任，有利于构建和谐的干群关系；另一方面扩大了自己的影响与声望，有利于获得农民和政府的更多支持，争取更多的发展资源和机会。三是化解调处社会矛盾。农村快速发展中不断增加的矛盾冲突现象，仅靠政府主导的正式调解机制已难以及时排解，需要增加和补充新的调解机制，民间组织的社会调解机制应运而生。目前，有的民间组织在调解村民之间的利益纠纷，化解家庭之间和邻里之间的矛盾冲突，促进农村社区人际关系和谐等方面扮演着重要角色。有的民间组织在及时调解农业产业化过程中产生的矛盾纠纷中发挥了不可替代的作用，在市场交易活动中有效地协调和处理专业农户与商户(经纪人)之间的利益纠纷和利益冲突，分担和减轻了基层行政机关和司法机关化解社会矛盾的压力。例如，玉溪市的通海县蔬菜协会，为了及时解决蔬菜交易活动产生的各种纠纷和矛盾，于2000年专门成立了一个“行业纠纷调处中心”，负责调查与处理蔬菜种植户之间、蔬菜收购者之间、蔬菜种植户与收购者之间的各种纠纷和冲突。从2000年到2009年，该中心先后调处大小矛盾纠纷1900多起，涉及金额600多万元，追回欠款40多万元，为菜农和菜商构建了一个和谐共处的交易环境，被当地菜农称为“民间法庭”和“民间110”。[5]四是扶弱助残的社会力量。有的民间组织为农村的老弱病残者提供一定的经济支持、实物支持和服务支持，有的民间组织为“留守老人”和“留守儿童”提供生活照顾和日常看护服务，有的民间组织为村民提供生产和生活互助等，在一定程度上弥补了因大量青壮年农民进城务工而出现的“农村空壳化”，为“流动性农村”的长期稳定做出了积极贡献。