试论构建协商民主制度的保障机制

2014-03-11张勇

云南社会主义学院学报 2014年1期

关键词：保障机制协商民主

张勇

(云南政协报社，云南昆明 650032)

试论构建协商民主制度的保障机制

张勇

(云南政协报社，云南昆明 650032)

构建保障体系的目的是让协商民主制度化、规范化，使协商民主更有实效更有刚性，更能够发挥协商民主制度在社会主义政治文明建设中的重要作用。从理论分析和实证总结的角度，对协商民主保障机制的内涵、作用进行阐述，对各地协商民主实践探索的经验进行分析和总结，可以为构建一套较为完善的协商民主的保障体系提供一定的助益。

人民政协；协商民主；制度创新

党的十八大提出要“健全社会主义协商民主制度”，这不仅以党的最高形式确立了协商民主制度，而且还提出了一个十分艰巨的任务，即“健全社会主义协商民主制度”，如何健全和完善？健全和完善哪些具体制度？本文认为，需要健全的制度包括协商民主的形式和途径，还包括协商民主的保障机制，保障机制应是社会主义协商民主制度的重要组成部分。本文从理论分析和实证总结的角度，对协商民主保障机制的内涵、作用进行了阐述，对各地协商民主实践探索的经验进行分析和总结，进而提出建立一套较为完善的协商民主的保障体系。构建保障体系的目的是让协商民主制度化、规范化，使协商民主更有实效更有刚性，更能够发挥协商民主制度在社会主义政治文明建设中的重要作用。

一、协商民主实践中存在的问题及原因

为什么要健全和完善协商民主的保障机制？因为协商民主的实践表明，在当前民主还没有深入人心、法治不健全的社会环境中，各种协商民主活动的开展还面临许多困难和障碍，如果保障机制缺失或不健全，协商民主活动将难有实效，协商民主制度将成为纸上的民主。

(一)实践中阻碍协商民主活动的表现

1．协商的随意性

在协商民主实践中，固定化、制度化、长期化协商的内容和活动较少，临时性、随意性、非制度化协商的内容和活动较多。在许多地区，每年固定的协商活动只有全会期间的政府工作报告协商会、法院检察院工作报告协商会和平时的重点提案办理面商会。其他协商活动就具有不确定性和随意性，往往是党委政府领导认为某项政策或某个热点问题需要与政协协商，才临时召开协商会；或是政协组织在调研视察活动中认为有些重大问题需要协商的，便邀请政府部门参加协商会；或是政协组织举办论坛、恳谈会等形式，与党政有关部门专题协商。这些协商活动并没有形成制度化，也没有得到普遍推广实施。同时，各级党委政府大部分重要决策和各级人大部门法律法规在出台前并没有与政协协商，大多数提案办理也没有面商活动。

2．协商的被动性

在实践中，有些重要的协商活动是政协主动提出和组织的，如重点提案面商会，如政协在调研视察过程中的专题协商等。但在协商议题的选择和协商对象的选择方面，政协又是被动的。对党委政府的许多重大决策和人大制定法律法规，只有在主要党政领导和人大主要领导认为有必要听取政协意见的，才可能协商，政协一般不可能主动提出协商。因此，党委政府的多数重大决策和人大的多数法律法规，都没有组织过协商。就总体而言，政协组织和政协委员在协商活动中处于一个被动的地位。

3．协商的不对等性

在实践中，除非是同级党委、人大、政府主动提出与政协协商，一般政协不能主动提出与同级的党委、人大、政府协商，只能主动联系党政有关主管部门协商，政协与有关主管部门的协商占绝大多数。在协商过程中，同级党委、人大、政府的领导极少参与协商会；甚至许多重点提案面商会上，一些作为提案承办单位的党政部门主要领导往往也不参加面商，有的承办单位是分管领导参加，更多的承办单位是相关处(科)长参加。而在举行重点提案面商时，一般会有政协一位副主席出席面商会，至少也是政协有关专委会主要负责人参加。这样，在协商双方单位和出席领导的级别方面，政协往往要明显比对方单位级别高很多，从而形成协商双方的不对等。这种不对等的后果是：参与协商的处(科)长们既无法做任何承诺和决定，还表现出对政协的不尊重。

4．对政协意见建议缺乏落实和回复

在现有的各种协商活动中，协商往往很充分，政协委员们也积极建言献策，但在协商之后，对政协和委员们的意见建议，有关党政部门采纳了没有？落实情况如何？除了提案办理要求有回复外，其他协商中政协委员们提出的意见建议往往石沉大海，没有回音。即使是提案办理回复，许多办理单位也是敷衍应付，所作的办理回复内容空洞，没解决委员提出的实际问题。

(二)协商民主活动的障碍原因分析

协商民主活动在实践中受到阻碍的表现很多，究其原因，不外乎以下三条：

1．协商民主活动缺乏刚性规定

实践中的协商民主活动之所以存在随意性、被动性和不对等性，是因为缺乏制度化的刚性规定，缺乏必须怎么做的约束机制，没有规定哪些内容和事项必须协商，于是就出现再重大的事项可协商也可不协商；没有规定参加政协活动双方必须由同级别的领导带队出席，于是就会出现你来副主席我出一个科长或处长，没有规定对协商活动中政协的意见建议党委政府必须认真回复和积极采纳，于是在协商活动结束后，政协的建议便音讯全无。

2．缺乏督办和责任追究机制

为什么会出现协商之后政协的建议都音讯全无的情况？是因为除了提案办理有回复和督办制度外，其他专题协商、对口协商等协商活动，并没有制度规定党政部门对政协的建议必须认真办理和回复，也没有规定政协有权对建议的办理情况进行督办。即使是提案面商办理，协商单位、提案办理单位对政协的意见建议充耳不闻、敷衍了事、答复空洞无物等现象也时有发生，有关单位的负责人却得不到追究和惩戒，这样缺少刚性的内部监督和责任追究机制，必然使许多协商民主活动有始无终、流于形式。

3．缺乏公开性

只有在阳光照耀下，生物才能健康生长。当前协商民主活动公开性和透明度普遍不高，虽然一些重大的协商活动会有新闻采访报道，但报道内容往往只有会议程序和领导讲话，对协商过程中的争议焦点、问题分析等重要内容的报道很少，尤其是对党政机关是否采纳和落实政协意见建议？成效如何？是否解决了协商的问题？更是很少公开报道，社会公众无从知晓，新闻舆论、社会公众舆论难以形成对协商民主活动的外部监督。

二、协商民主保障机制的内涵和作用

根据协商民主实践的情况，结合协商民主基本理论，笔者认为，协商民主保障机制的含义是：协商民主保障机制是指，为保证协商民主活动的有效实施和协商目的的有效实现，针对协商民主活动的各个环节，建立有操作性、强制性的具体制度和工作机制，形成对协商民主系统性规范和保障的制度和运行机制。

建立协商民主保障机制有以下四种作用：

1.保护作用。协商民主保障机制能具有维护协商民主权威性的作用，并且能不断强化这种权威性。

2．规范作用。协商民主保障机制对协商民主活动具有规范作用，一是在实体上规范，即明确规定何种事项、何种决策必须协商，其他事项无需协商。从而避免何种事项进行协商取决于党政领导是否重视的随意性。二是在程序上规范，即对什么人参加协商、如何协商、协商后怎么办等问题从程序方面进行规定，从而避免协商活动走过场，防止随意性。

3．促进作用。协商民主保障机制能促进协商民主活动的目的、意义的实现，对协商民主活动结果的产生具有催化作用。

4．监督作用。协商民主保障机制从实体和程序方面，对协商民主活动是否符合协商民主制度的原则、规定等进行监督。以保证协商民主活动的公开公正公平。

三、协商民主保障机制的探索和实践

理论往往滞后于实践，党的十八大使协商民主理论从理论界拓展到全国皆知，虽然理论还不完善，人们的认识也有限，但全国许多地方政协多年前就开始探索协商民主，至今已取得各具特色的经验和成果，其中有代表性的是江西、广东、上海、云南、深圳等地的政协的实践，其亮点分述如下：

(一)全国各地协商民主的实践

江西是较早出台协商民主规范性文件的省份。早在2010年就出台了《中共江西省委关于推进人民政协政治协商制度建设的意见》(以下简称江西《意见》)，江西《意见》在江西省委文件中首家作了“凡规定需要经过政协进行协商而未协商的事项，除特殊情况外，原则上不予决策。”的刚性规定，确定了“未协商不决策”原则。而“特殊情况”是指“一是紧急或突发事件在时间上来不及的，二是省委、省政府不能最后决策的。”江西《意见》做到了把大多数决策纳入政治协商的范畴，为协商民主的内容提供了实质保障。

广东省委于2011年8月出台的《中共广东省委政治协商规程》(简称广东《规程》)更进一步，广东《规程》第十一条规定：“未经本规程第五条、第八条……规定需要协商的内容，未经协商，原则上不提交省委决策、省人大及其常委会表决、省政府实施。”这项规定不仅借鉴了江西省规定的“未协商不决策”的原则，而且还将这项原则覆盖了省委决策、人大立法和政府行政，使协商民主的保障范围更广泛更完整。

更有力度、更有突破性的是广东《规程》第十三条规定，即“省委把是否重视政治协商、能否发挥好政治协商的作用作为检验领导水平、执政能力的一项重要内容，纳入领导队伍和领导干部考察考核。”这项规定是协商民主的保障从对“事”的约束扩展到对“人”的约束，把是否重视政治协商与领导干部考核挂钩，从政策的功能和角度看，广东对协商民主的刚性保障已非常之强。

广东《规程》还规定了“建立政治协商督办机制，由省委分管统战工作的领导牵头，建立政治协商督办落实联席会议制度。”这个联席会议制度成为广东保障协商民主的专门机构，其保障措施更有可操作性和有效性。

作为改革开放前沿的深圳市，在探索和保障协商民主方面一点也不落后，广东《规程》制定不久，《中共深圳市委政治协商规程》(简称深圳《规程》)随即出台，深圳《规程》不仅沿袭了广东《规程》的“未协商不决策”、“是否重视协商纳入领导干部考核”、“建立政治协商督办落实机制”等重要规定，还确立了市政协党组领导列席市委全体会议、常委会议和有关重要会议制度，建立了市委、市政府、市法院、市检察院、市纪委向市政协通报工作情况的情况通报制度。

深圳《规程》还创造性地规定：“把统一战线和政协理论作为市委理论中心学习组和领导干部学习的重要内容，作为党校、行政学校、干部学院、社会主义学院的必修课程。”这就从思想上、政治上进一步加大了保障协商民主的力度，为协商民主创造了良好的氛围。

今年上半年，中共上海市委转发了市政协党组《关于进一步加强市政协协商民主制度建设的意见》，其中规定了开展协商民主的8种形式，即全体会议、常委会议、主席会议、专题座谈会、专题通报会、提案办理协商会、对口协商座谈会和界别协商座谈会。这项规定丰富了协商民主形式，为协商民主提供了制度保障。

(二)云南政协的探索与实践

在云南，各级政协多年来都在建立和保障协商民主方面进行了许多探索和实践，有些政协组织取得的协商民主成果卓有成效。

20世纪80年代，昆明市晋宁县政协在全国首家创设了提案面商会制度，为提案办理提供了一种有效的保障机制，如今提案面商会制度已在全国各地开花结果。20世纪90年代至今，云南省政协创造性地开展立法协商，省政府的许多立法草案在出台之前都经过省政协的协商讨论，每年约有50多件省政府立法草案在省政协进行立法协商，云南省政协的立法协商成为一种有效的协商民主形式，即对口协商，并在全国成为先进经验。

近几年来，云南省政协每年都隆重举办企业家论坛和民生论坛，让政协委员和政府官员、企业家同堂讨论云南经济社会发展问题和重大民生问题，每次均有省委省政府领导和相关厅局负责人出席听取委员的意见建议。使企业家论坛和民生论坛成为省政协非常重要的专题协商制度，同时也形成一种提高专题协商权威性、时效性的保障机制。

云南的一些地方政协也创造性地出台协商民主活动的保障措施。红河州政协自2011年开始，就促成中共红河州委每年出台一份《政治协商计划》，以州委文件的形式规定了当年州政协与州政府协商的题目、时间、地点；规定每次协商活动，分管副州长和相关部门主要负责人必须参加，并负责落实协商成果。这种《政治协商计划》不仅使协商民主活动更规范，而且对协商民主的保障更有力度！

许多政协组织都会在每年全会期间组织部分委员专题协商政府工作报告草案，但在云南玉溪市，每年政协全会开幕大会上，市长都要到会并向全体委员作政府工作报告说明，听取全体委员对政府工作的意见建议。市长在大会上与全体委员专题协商，使协商民主活动更有代表性、更具权威性。

四、协商民主保障机制的构成

通过剖析当前协商民主实践中普遍存在的问题及原因，充分总结全国各地政协组织在探索协商民主过程中取得的宝贵经验，结合协商民主的内涵要求和应具有的作用，笔者认为，协商民主的保障机制应由以下七个方面构成。

(一)政治保障

政治保障是党委政府从政策层面以规范性文件形式对协商民主作出的组织保障。最高层次的政治保障即是中共十八大报告中关于健全社会主义协商民主制度的论述，这是至今最权威最高级别的对协商民主的政治保障。从地方层面来说，江西、广东、上海、深圳、云南红河州等地党委出台的关于协商民主的规范性文件，也是地方党委对地方政协开展协商民主活动的一种政治承诺和保障，协商民主活动本就是一种政治活动，政治保障就是对协商民主最根本的保障。

(二)法制保障

法制保障是指国家以法律法规作出专门规定，并以国家强制力保证实施的保障协商民主的制度。目前国家还没有一部规定政治协商制度的专门法律，更没有专门规范保障协商民主的法律法规，各省区市也无一部规定保障协商民主的地方性法规。

广义的法制保障，不仅包括法律法规的保障，也包括政协章程的保障，还包括党和政府规范性文件的保障。《政协章程》虽对协商民主的内容和形式作了一些原则性规定，但较为笼统，可操作性不强，最大的缺陷是缺乏法律强制力来保证实施。党委政府的规范性文件往往对协商民主制度的规定较为具体，可操作性较强，也有一定的强制性。如江西、广东、上海、深圳、云南红河州等地出台的关于协商民主的规范性文件。但不足之处是各地的规定不统一，缺乏全国性的、具有高度权威性的统一规定，且缺乏法律强制力，对协商民主活动各方尤其是对党委政府自身的约束力较弱。

所以，要使协商民主制度得到强有力的保障，就必须将协商民主制度纳入国家法律体系的范畴。首先是“入宪”，即由国家宪法对协商民主制度作出规定。宪法是国家根本大法，具有最高法律效力，一切法律法规和政策均不得与其抵触。现行《宪法》仅在序言中对“人民政协”、“多党合作与政治协商”有两句笼统的表述，难以涵盖人民政协协商民主制度的发展成果，难以反映中共十八大精神对协商民主制度建设的指导和保障。只有宪法对协商民主制度进行确认和规定，协商民主制度才能获得最高权威、最长久的制度保障。

同时，应让协商民主制度成为一项法律制度，只有由法律专门作出具体的规定，协商民主制度有了明确的法律依据，并以国家强制力做后盾，协商民主活动才能更规范、更有效率、更有威慑力，同时协商民主制度也才能得到长期稳定的、有力的法律保障，真正成为一项刚性的政治制度和法律制度。

(三)舆论保障

舆论保障是指新闻媒体和社会舆论所形成的外界监督保障。舆论保障是政治公开性原则所要求的。只有公开透明，让权力在阳光下运行，协商民主制度才能健康成长。

舆论保障包括宣传保障和舆论监督保障。只有加大宣传力度，充分发挥政协报刊网站和其他新闻媒体的作用，使协商民主宣传深深影响社会各界，使协商民主成为全社会的共识，协商民主制度才有长期广泛牢固的民意基础。同时，只有加强舆论监督，包括新闻舆论监督和社会舆论(含网络)监督，才能对协商民主制度能否得到有效执行形成广泛的外部监督，尤其是对党政部门是否遵守“未协商不决策”、是否认真参与协商、是否落实协商成果等问题，进行广泛的公开的舆论监督，才能使协商民主制度的运行更有效、更健康、更有影响力。

(四)实体保障

实体保障就是对内容进行实体方面的保障。对协商民主进行实体保障，就是要对协商形式、协商事项、如何协商等重要问题作出明确规定。协商形式除政协全体会议、常委会和主席会议外，还有专题协商会、专题座谈会、提案办理面商会、对口协商座谈会、界别协商座谈会、书面协商等形式，都应作出具体规定。

协商事项可借鉴广东《规程》作出的例举性规定，主要有：党委作出的重要决议、决定和意见；国民经济和社会发展中长期规划、国民经济和社会发展计划报告及财政预决算报告；政府、法院和检察院的工作报告；重要法律、法规和规章的修改；领导班子换届时的建议人选；对重大民生问题的决策；政协和统战工作的重要决定等等。

中共红河州委出台的《政治协商计划》对当年要协商的课题、要解决的问题作出了明确规定，就是一种对协商民主很好的实体保障。

(五)程序保障

程序和实体同等重要，没有程序保障，实体内容将形同虚设。程序保障就是对条件、步骤、参加人员等重要程序问题进行明确具体的保障。对协商民主的程序保障主要对协商参加人员、协商的步骤方式、违反协商程序的后果等重要程序问题作出明确规定。

在协商民主的程序保障中，关键要规定并遵守三个原则。

1．“未协商不决策”原则。即对于明确规定要进行协商的重大事项、重大决策，党委、人大、政府不得未与政协协商就作出决策，未协商就作出的重大决策应视为无效。

2．民主原则。在协商会议上，应让参加协商的人员畅所欲言，除明确违反法律规定的内容外，政协委员的发言受法律保护，不得打击报复。

3．对等原则。协商活动的参加各方应体现主要参加人员对等。即带队领导对等、主管负责人员对等，不得出现政协副主席出席，政府部门分管领导甚至科、处室负责人通报情况和听取意见的怪现象。

(六)协商成果转化的保障

协商民主成果的转化，是指在协商活动中，政协委员所提的意见建议或协商各方取得的一致意见，被党委人大政府等机关采纳落实的情况。对协商成果转化的保障，就是有关促进、监督协商成果转化的措施办法。没有成果转化，协商成果转化便没有意义，只有协商成果转化成党委、人大、政府的决策或是解决了有关问题，协商民主才能体现出自身价值。因此，要解决协商之后杳无音讯、协商成果束之高阁的问题，就要在协商民主成果转化这一关键环节上建立保障机制。这一保障机制主要是建立两项制度。

一是反馈答复制度。即协商之后，参加协商的党委、人大、政府等机关应向政协反馈对协商成果的采纳、落实情况。目前各种协商形式中，只有提高面商办理答复制度，调研视察中的专题协商、座谈、委员提出的意见建议，在协商之后往往都没有任何反馈。应规定所有协商成果在协商之后都必须向政协书面反馈答复采纳和落实情况，对重要的协商成果，有关部门负责人应专门到政协通报或汇报采纳落实情况。

二是采纳率和落实率。对协商成果的转化情况应建立一种以协商成果的采纳率和落实率为核心标准的评价制度。采纳率即党委、人大、政府承诺采纳协商成果的内容占建议内容的比率。落实率即党委、人大政府将协商成果吸收到重要决策、立法、解决问题方案中的内容占承诺采纳内容的比率。评价采纳率和落实率，既能够有效反映和督促党委人大、政府重视和及时采纳协商成果，还能反映协商成果的质量，从而倒逼协商质量水平的提高。

(七)协商民主的惩罚性保障

协商民主的惩罚性保障就是指对任何违反协商民主制度的行为，均处以惩罚性措施的保障制度。这是协商民主保障体系能否真正发挥保障作用的关键，因为如果对违反制度的行为没有处罚，这项制度就会名存实亡。

协商民主的惩罚性保障可分为三项制度：

1.问责制度。即对违反协商民主制度的行为，例如应协商而不协商就作决策，应参加协商活动而拒不参加，应该落实协商成果而不落实等，政协有权向有关责任单位或个人进行问责、有关单位或个人必须向政协作出合理解释。

2.处分制度。对于违反协商民主制度的行为，政协进行问责后，有关单位和个人不能给出合理解释的，政协有权建议纪检监察部门对相关单位和个人给予党纪政纪处分，纪检监察部门也可主动追究责任并给予党纪政纪处分。对于情节严重、造成严重后果的行为，政协有权建议检察机关以玩忽职守等罪名进行刑事追究。

3.一票否决制。即将是否重视和遵守协商民主制度纳入领导班子和领导干部考核指标，同级政协参与考核，对有违反协商民主制度行为的领导班子和领导干部实行一票否决。