我国地方债务风险表现形式及对策研究

◆李高亮 ◆刘 炼

我国地方债务风险表现形式及对策研究

◆李高亮 ◆刘 炼

近年来，我国地方债务规模迅速膨胀，给经济社会运行带来了一定压力。文章根据我国地方债务规模，从举债主体、举债资金来源和用途，偿债资金来源等角度，梳理和分析了地方债务可能爆发风险的表现形式，并有针对性地提出对策建议。

地方债务；风险；对策

一、我国地方债务基本情况

据审计署公布的审计数据，截至2013年6月底，我国省市县三级政府性债务总额为17.89万亿元，较2012年底增长12.62%，我国地方债务虽整体规模较大、部分省市的负债率或债务率相对较高，但总体可控，到期债务出现系统性风险可能性不大。

（一）负债率分析（债务余额/当年GDP，警戒线60%）

截至2012年底，全国全口径地方政府负债率为30.61%，总体指标较低，但重庆高达58.42%，接近60%的国际警戒线标准；云南、青海已经超过或接近50%，分别为51.75%和49.92%。

（二）债务率分析（债务余额/当年地方综合财力，警戒线150%）

从保守角度来分析，截至2012年底，地方政府全口径政府债务率（全口径政府性债务/地方政府综合财力）为112.00%，其中湖北最高达到172.94%，已超过150%的国际警戒线，河北和上海也接近150%，分别为149.03%、144.19%。

二、我国地方债务风险的表现形式及影响

地方债务的借款主体主要是融资平台，其负债率高、收益少，在形成微观流动风险的同时，向财政风险传导；地方债务的资金来源主要是银行贷款，其资金用途主要是基础设施建设，其资金来源与使用结构不匹配，且地方债务信息不透明会导致银行盲目信贷及被动放款，形成金融风险；地方债务偿还的主要途径是土地出让收入，易形成地方政府对土地的过度依赖，促发财政风险。

图1 地方债务融资和资金使用基本流程

（一）从债务主体分析地方债务风险

从举债主体看，融资平台公司是最主要的举债主体，其在地方政府负有偿还责任的债务中的融资规模占比达到37.44%。地方政府融资平台公司从事的业务类型主要是面向地方基础设施建设和公益类设施的建设。投资回收周期、负债率高、收益率低，还债能力不足，部分融资平台只能通过“借新债还旧债”来偿还本息，资金链容易出现流动性问题，催生财政金融风险。

表1 2013年6月底地方政府性债务余额举借主体情况表 单位：亿元

1.融资平台的微观运行风险主要表现为债务率较高、收益率低，偿债能力有限

根据审计署2013年6月10日公布的《36个地方政府本级政府性债务审计结果》显示，2012年底，36个地方政府本级的223家融资平台公司中，30.49%（68家）资产负债率超过70%；67.71%（151家）当年收入不足以偿还当年到期债务本息；16.59%（37家）在2012年出现亏损。

在2012年融资平台公司偿还的债务本息3618.85亿元中，以财政资金偿还1205.75亿元，占比33.32%，举借新债偿还738.93亿元，占比20.42%，两项共占53.74%，融资平台自身偿债能力明显不足。

2.融资平台微观风险向财政风险的传导

融资平台公司债务率高、收益率低，当无力偿还债务时，其主要途径是向地方政府申请财政拨款。而且，融资平台通常是由地方政府出资组建,对外融资必要时，辅以财政补贴、财政担保等手段作为还款保证，两者间有种“天然”的联系,因此,融资平台当自身收益难以偿还举借的外债时,地方政府便会“兜底”,这时平台自身的微观偿付风险便会向地方政府传导。随着地方融资平台的负债规模不断增加,加之地方政府自身借债以及其他由地方政府承担的债务，使之地方政府的财政风险也不断积累, 并可能最终导致政府无力提供经济社会发展所需的最基本的公共产品以及对法律规定的政府责任的大规模违约。

如果大面积的融资平台资金链断裂，其财务失败极有可能通过银行迅速向整个金融系统传染，造成金融系统风险。

（二）从融资渠道分析地方债务风险

从融资渠道看，银行信贷是主要方式，其在地方政府负有偿还责任的债务中的融资规模占比达到50.76%。融资渠道过于单一、风险集中,且与资金使用结构不配套，容易给金融系统造成压力；地方债信息不透明,导致银行信贷盲目扩大甚至被迫增加放款，容易催生金融风险。

1.融资渠道过于单一、风险集中,与资金使用结构匹配程度低

据审计署公布的数据，10.89万亿元的地方政府负有偿还责任的债务中，银行贷款占到50.76%，部分省市更为严重,上海、海南、天津、辽宁和青海等5省市的占比超过60%。但从资金用途看，主要用途是市政基础设施建设，占比为37.49%，山西、陕西、甘肃等3个省市占比分别为62.35%、46.59%、41.94%，此类投资项目通常期限长，收益较低。

2.融资渠道单一及资金使用不配套带来的影响

银行贷款无论是在利率、期限，还是在工具选择上，都难以适应融资期限长、规模大的市政建设或基础设施建设。在期限上，中长期贷款占比上升导致银行资产负债期限错配，流动性下降，计提准备和风险资产上升；在利率上，贷款融资成本高，政府的公益类项目收益低，难以偿付；在融资工具上，包括了银行贷款、相当一部分为委托贷款、信托贷款以及金融交叉性产品。可见，地方政府融资涉及的金融产业链越来越复杂，造成杠杆率难以估算，债务风险累积较快。

由此看来，目前的举债融资机制具有不可持续性，融资渠道过于单一,风险十分集中，加之与资金使用结构不配套，地方债务风险正向银行机构转移，将潜在的信贷风险注入银行体系。一旦以土地出让金持续增长的预期假设不存在，地方债务偿债来源断开，则地方债务风险便会形成银行体系风险，并可能逐渐演变为全国的金融财政风险，威胁到我国的金融政安全。

表2 2013年6月底地方政府性债务资金来源情况表 单位：亿元

表3 2013年6月底地方政府性债务余额支出投向情况表 单位：亿元

3.地方债务信息透明程度低，进一步加大金融风险

在当前财政预算体系下，银行很难掌握地方政府融资或负债总量，而且，无法全面掌握地方政府可持续财源税收和准确评估其真实财力，使得银行与政府融资之间存在严重的信息不对称,银行发放贷款时存在着较大的盲目性,出现“多头融资、多头授信”的格局。

而且，银行贷款在投入到中长期基础设施建设项目后,为避免后续建设资金不足导致形成“半拉子工程”，不得不在信贷规模趋紧的形势下，继续满足政府融资平台的中长期贷款需求，增加商业银行后期被动放款风险,从而对信贷政策形成“倒逼机制”。

（三）从地方政府偿债的资金来源分析地方债务风险

从偿债资金来源看，土地出让收入是主要来源，但土地出让受经济形势和宏观政策影响大，波动性强，其土地资源有限、具有不可持续性，给债务偿还带来了较大风险。

1.多数地方政府承诺用土地还债，增加了对土地的依赖性

在偿还地方债中，土地出让收入是其中重要的途径。截至2012年底，承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额占省市县三级政府负有偿还责任债务余额37.23%。地方政府债务的偿还对土地出让收入依赖程度很高，其中：浙江达到66.27%，海南、福建、重庆分别为56.74%、57.13%、50.89%，即该四省市一半以上的债务偿债依赖土地出让收入。

用土地出让收入偿还地方债务，进一步加深了地方政府对土地的依赖。从近10年来看，土地出让收入在地方公共预算收入中的占比通常在40%以上，个别年份达到了超过了70%。

表4 2003-2013年土地出让收入及公共预算收入情况表 单位：亿元

2.用土地收入偿还地方债务带来的影响

（1）土地收入受国家宏观政策的影响大，波动性较强。宏观经济状况是我国政府土地收益规模的基本决定因素,经济形势的好坏直接影响对土地的需求。2002-2004年,全国土地出让收入年均增长65.64%。这与我国自2000年以来经济走出低谷,GDP增幅逐渐上扬密切相关。2008年受全球性金融危机的影响，土地收入步入低点。2009年和2010年随着宏观刺激政策出台，土地出让收入规模急剧膨胀。近两年土地市场运行趋势与宏观经济发展状况的一致性更加突出。

（2）土地资源的有限性决定土地收入难以持续增长。由于土地资源的有限性和我国的耕地保护制度，地方政府可供出让的耕地面积越来越少，而且未来出让对象可能会倾向于提高现有城市土地的潜力,而随着征地拆迁成本的加大,“土地财政”模式下土地出让纯收入占土地出让收入的比重有可能进一步降低,可用财力也会随之下降。

（3）土地出让性质容易产生新的财政收支矛盾。根据现行法律法规的规定, 土地出让收入一次性收取，但其使用权是未来40-70年，政府届期与土地出让期限的不匹配，更促使现任地方政府为了短期利益,热衷于土地批租,对地方政府的短期行为起了推波助澜的负面作用。一旦可供转让的土地枯竭,成本性支出以外的其他各项支出难以满足,难免产生新的财政收支矛盾。

此外,由于“土地财政”以金融为媒介,将地方政府、房地产商和公众有机结合起来形成共同的利益链条,一旦某个环节出现问题,就会导致一系列的风险发生。

三、控制地方债务的国际借鉴

发达国家对地方债务风险控制比较成熟，在审批、规模控制、风险预警以及风险处置等环节均有严格的控制方法，对我国的地方债务管理具有借鉴意义。

（一）地方债务的审批控制

在美国等分权制的国家，地方政府只对本级立法机构负责，发行地方债通常由公众投票或议会审批。在日本等集权制的国家，发行地方债通常需经中央政府负责地方自治事务的总务大臣批准。

（二）地方债务的规模控制

目前各国对地方政府债务规模、债务风险的判断，主要参考欧盟《马斯特里赫特条约》相关规定，这也是国际上通用的评价政府债务风险的标准，即债务负担率（债务余额占GDP的比重）不超过60%、赤字率（赤字占GDP的比重）不超过3%。

表5 各国债务规模控制主要指标

（三）地方债务的风险预警机制

从各国地方债务的风险预警机制实践看，美国俄亥俄州模式和哥伦比亚的“红绿灯”预警系统较为典型。

1.俄亥俄州模式：建立“地方财政监控计划”体系。20世纪70至80年代，美国出现多起地方政府重大违约事件，如1975年纽约市政债券违约、1978年克里夫兰违约等。为此，美国政府关系顾问委员会（ACIR）建议加强地方财政监控。俄亥俄州采纳ACIR的建议，出台《地方财政紧急状态法》，建立“地方财政监控计划”体系，并由州审计局具体负责执行。具体操作步骤为：

一是对地方政府进行财政核查，以确定地方财政是否进入紧急状态。只要地方政府满足应付款比例过高、赤字比率过高、可用财力不足其中1个条件，则由审计局宣布地方财政进入“预警名单”。

二是如果州审计局发现地方政府财政状况进一步恶化，并达到“财政危机”的程度，则将地方政府从“预警名单”移至“危机名单”。

三是地方政府列入“危机名单”后，所在州须成立“财政计划和监控委员会”。地方政府必须向监控委员会提交财政改革计划，内容涵盖消除目前财政危机、预算赤字的方法，增强地方政府长期发行债券的能力，如何避免再次出现财政紧急情况等。

2.哥伦比亚模式：“红绿灯”预警系统。2003年，哥伦比亚建立“红绿灯”预警系统，将每个地方政府的债务与其偿付能力挂钩，主要有2个限制指标：一是地方政府利息支出率，表示地方政府的资金流动性；二是债务率，用以评估长期债务的可持续性。如果债务利息支出率小于40%且债务率小于80%，则意味着地方政府处于绿灯区，批准地方政府借款；否则，就意味着地方政府处于红灯区，禁止地方政府借款。

表6 哥伦比亚地方政府债务预警指标体系

（四）美国地方政府债务危机处置机制

当美国地方政府无法偿还到期债务时，最终的解决办法是申请破产并进行债务重组，《美国破产法》第九章对其进行了阐述。

1.地方政府申请破产的条件

（1）地方政府破产申请要经过州政府的法律授权。美国破产法规定，地方政府申请破产，必须有明确的州政府法律的授权，由州法来规定是否允许下属地方政府进入破产程序。不同的州对此做法不同，有的州授权给所有的地方政府申请破产的权利，如加州；有的州禁止地方政府的破产申请，如佐治亚州。

（2）不能清偿到期债务。判断标准不是简单地通过检查现有的资产负债表来决定，而是运用综合的现金流因素进行分析，包括以往的财政收入情况、可用的资金储备、削减支出的能力以及推迟债务偿付能力的法律机会等等。

（3）地方政府基于诚信原则与债权人进行协商。地方政府需要与债权人进行积极协商，否则法院可以认定债务人缺乏诚信，从而驳回其破产申请。积极协商需要具备下列条件之一：地方政府与按照同种债务分类的各个债权人组协商，且每一类债务的偿还协议都得到该组债权者过半数的同意；地方政府与债权人协商后虽不能得到过半数同意，但该协商是诚恳、善意，而非单方面的；地方政府的债权人过多，双方协商确实困难或者确定没有协商的可能。

2.制定债务调整计划，进行债务重组

制定债务调整计划是《美国破产法》第九章的核心内容。地方政府可以在提出破产申请时或者在法院规定的时限内提出债务重组计划。债务重组计划被提出后，应提交给债权人进行分组表决，只有在每一表决组的债权人过半数同意，并且其所代表的债权额占该组债权总额的三分之二以上的，方可认为该组通过重整计划草案。债务调整计划书获得批准后，破产法院会监督计划书的初期执行，因为大部分的改组措施都会在这个阶段完成；之后，法院将宣布法院程序的终结，由地方政府独立地按债务调整计划进行整顿，直至破产的消除。

3.增加收入削减支出

（1）“自动停止”（Automatic Stay）。概括地说，自动停止是指破产程序启动时，所有针对债务人的实现债权的行为都自动停止。这能够有效地保持债务人的财产，同时由于债务人可以暂时不受到支付到期债务的压力，可以使债务人获得一定的资金积累。

（2）再融资。债务人在进入债务重组程序后，可以获得再融资的权利。地方政府可以通过举借新的债务来支持市政运营，这种破产申请后的借款根据法律规定，在偿还上具有优先权。

（3）削减财政支出。包括压缩职工工资、解除劳务合同、减少行政运行成本等等措施。

四、化解地方债务的整体思路

在“不触发当前风险”的基础上，“限增量减存量”并辅以相关配套措施，逐步化解地方债务风险。

（一）不触发风险

所谓“不触发风险”就是不触发系统性、区域性债务风险或财政风险。在我国现行格局下，地方政府债务风险一旦引爆，将必然引发金融风险。不引爆地方政府债务存量风险，就必须确保现行地方政府性债务的资金链不能断裂，持续举债、以新还旧仍将是地方政府未来一定时期的必然选择。

（二）限增量、减存量

“限增量”就是严格限制地方债规模的增加，一是在当前中央审批制度下，进一步加强中央对地方政府举债规模的控制；二是规范地方政府担保，缓解潜在的债务风险。“减存量”就是安全地消化已有的地方债务，包括及时偿还债务，或用透明、有利于控制风险的地方债去置换不规范、风险不容易控制的债务。

（三）完善地方债务的其他配套措施

1.增加地方债务的透明度。一是“走前门，限后门”。“走前门”就是允许地方政府发行地方债。我国已于2009年开始此项工作，下一步将是逐步完善相关法律制度，规范地方政府的举债行为。“限后门”就是避免地方政府采用变通方式举债融资，滋生种种乱象；二是建立地方政府债务信息公开披露制度，提高债务信息透明度。

2.建立地方债预警机制。建立适合我国国情的地方债务监测预警机制，将债务依存度，债务负担率、债务逾期率和债务偿债率作为衡量地方政府债务风险的标准，地方政府根据本地区财政情况确定每个指标的安全、轻警和重警区间。

表7 我国地方政府债务预警指标体系

3.建立规范的偿债机制。以年度预算安排、财政结余资金等形式建立财政偿债专用资金用于偿还地方政府债务。

4.积极探索地方政府破产制度。美国的实践表明，破产法框架下的地方政府债务处置机制可以在现实中被付诸实施，我国也有必要积极探索适合我国国情的地方政府破产制度，将地方政府债务危机纳入破产程序处理。破产制度应包括破产主体、破产申请、破产程序、地方政府债务调整计划等主要内容，其中债务重组计划尤为重要。

5.强化外部监督。加强人大、审计署、央行国库等外部监督部门的监督力度，充分履行法律赋予的职责，密切配合协调联动，及时关注地方政府财务状况，尽早发现风险隐患，真正发挥外部监督的作用。

（四）减少对土地的依赖

一是明确地方政府财权与事权，保持两者匹配；二是培养地方税收体系，可以重新分割中央和地方的税收比例分成，适当增加地方财政收入比例，或者重新调整税收种类在中央和地方间分配；三是做好产业规划、促进产业升级，加快财源建设和培育新税源；四是明确规定土地出让收入的用途，如用于廉租房、保障房、医疗卫生等民生领域，减少政府对资金使用的自由支配，并对土地出让收入建立独立账户进行监管，确保透明度。

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（责任编辑：灿亮）

F812.7

A

2095-1280(2014)03-0073-07

李高亮，男，中国人民银行重庆营业管理部干部；刘 炼，男，中国人民银行重庆营业管理部干部。