试析《档案管理违法违纪行为处分规定》在强化依法治档中的作用

摘 要：文章围绕《档案管理违法违纪行为处分规定》原则划定法定档案范围，利于明确依法治档目标、全面列出违法违纪行为，使依法治档更具针对性、增强档案行政执行能力，利于依法治档落到实处等三个方面，论述《处分规定》对于强化依法治档具有非常重要的意义。

关键词：档案管理；违法违纪；处分规定；依法治档；作用

中华人民共和国监察部、中华人民共和国人力资源和社会保障部、国家档案局联合发布的《档案管理违法违纪行为处分规定》（以下简称《处分规定》），自2013年3月1日起施行。“《处分规定》是我国档案工作领域第一部系统规范档案管理违法违纪行为处分方面的规章，它完善了档案管理违法违纪行为的责任追究制度，构建了一个更加健全、更加合理的档案行政责任体系。”[1]对于推动档案行政管理部门依法履职、依法治档具有重要的作用。

由于《处分规定》是专门就档案管理违法违纪行为如何处分作出的规定，所以表述全面而清晰，不仅与《档案法》第二十四条所列8种违法行为一一对应，还为《档案法》有关条文中已经明确的和新出现的档案管理违法违纪行为的处理提供了行之有效的途径。尤其重要的是《处分规定》以档案所有权为依据，原则明确了法定（特指本《处分规定》）档案的范围，这对于强化依法治档具有非常重要的意义。笔者结合学习就此谈些粗浅的体会，以供大家探讨。

1 原则划定法定档案范围，利于明确依法治档目标

与档案管理违法违纪行为相对应的就是法定档案的范围，即档案管理违法违纪行为有其特定的侵害对象，只有在对法定档案实施违法违纪行为时，才需要受到相应的行政处分或处罚。

1.1 明确法定档案的范围是依法治档无法绕过的一个坎儿。“每部法律都有自己特定的调整范围和对象，这种调整范围和对象界定得越是明确，该法律的实施就越是可行。这也可以说是立法的起点和终点，是一个根本性的问题。”[2]在立法中明确规定法律法规的调整对象和范围的意义，就在于其可以使该法所要解决的问题和所要规范的社会关系成为明确的有限的目标，防止范围无限扩大或不确定而无法解决问题。没有明确的法定档案范围，《档案法》的实施就没有一个明确的、特定的对象，于是《档案法》也就无法得到真正意义上的执行。

1.2 《档案法》对法定档案的表述。《档案法》第二条指出：“本法所称的档案，是指过去和现在的国家机构、社会组织以及个人从事政治、军事、经济、科学、技术、文化、宗教等活动直接形成的对国家和社会有保存价值的各种文字、图表、声像等不同形式的历史记录。”从本条可以看出，列入我国法定档案范围，即凡对这部分档案造成损害就必须受到《档案法》制裁的是我国档案中“对国家和社会有保存价值的”这个部分。除此而外的档案，即只要不是“对国家和社会有保存价值的”的档案，就并非属于法定档案的范畴，也就不列入《档案法》调整的范围。

另外，《档案法》第二十四条又指出：“在利用档案馆的档案中，有前款第一项、第二项、第三项违法行为的，由县级以上人民政府档案行政管理部门给予警告，可以并处罚款；造成损失的，责令赔偿损失。”这就明确了只有损毁、丢失；擅自提供、抄录、公布、销毁；涂改、伪造保存在档案馆中的档案时，才属于《档案法》的调整范围。

由此看来，《档案法》对于法定档案范围的规定存在着两个方面的问题：一是法定档案的范围过小。各级国家档案馆保管的档案都是按照国家档案局9号令《各级各类档案馆收集档案范围的规定》等有关法律法规的规定接收进馆的，也就是说凡馆藏档案在进馆之前均是由各立档单位档案室保管的。而且其保管年限按照《档案法实施办法》第十三条规定：“属于中央级和省级、设区的市级国家档案馆接收范围的档案，立档单位应当自档案形成之日起满20年即向有关的国家档案馆移交；属于县级国家档案馆接收范围的档案，立档单位应当自档案形成之日起满10年即向有关的县级国家档案馆移交。”在这么一个颇长的保管时期里，如不对这些档案采取有效的管理和控制措施，对以后进馆档案的质量必定会造成一定的影响。所以，为了国家档案馆档案来源的齐全、完整、优质，就应当将法律监控前移，但非常遗憾的是在《处分规定》实施之前还没有做到。

二是对于法定档案的具体范围，还只明确了有权确定的责任主体，而无实际的确定范围。目前只是在《档案法实施办法》第二条明确了“《档案法》第二条所称对国家和社会有保存价值的档案，属于国家所有的，由国家档案局会同国家有关部门确定具体范围；属于集体所有、个人所有以及其他不属于国家所有的，由省、自治区、直辖市人民政府档案行政管理部门征得国家档案局同意后确定具体范围”。即对档案是否属于“对国家和社会有保存价值”的问题，还只明确了确认的主体：即一般档案的价值和范围由档案的形成者自行确定；而法定档案范围必须由档案行政管理部门根据各自级别来确定相应的对象。由于确定法定档案的范围是一个比较复杂的系统工程，并且按照目前常规的管理思路确实难以做到。所以，事实上，法定档案的范围还无法先于档案管理违法违纪行为出现之前确定。而法定档案的范围始终不够明确，这无疑给依法治档工作带来了巨大的影响。

1.3 《处分规定》对法定档案的表述。《处分规定》第二十条明确，“本规定所称的档案，是指属于国家所有的档案和不属于国家所有但保存在各级国家档案馆的档案”。从本条可以看出，列入我国法定档案的范围有两大部分：一是从档案的所有制性质来看，凡“属于国家所有的档案”均属于法定档案的范畴；二是从保管地点来看，只要是保管在“各级国家档案馆的档案”，均属于法定档案的范畴。这就使得确定“对国家和社会有保存价值的”档案这个原本非常复杂的问题变得简单而可行了。

现在《档案法》对法定档案范围的论述中存在的主要问题，是对日后需要接收而目前尚未接收进国家档案馆保存的那部分档案还无法得到有效监控。这个问题在《档案法》施行了25年后仍然找不到更为细化的方法之前，以所有权来明确法定档案的范围不能不说是一种有效的选择。因为这是一种相对原则、简便、可行的方法。凡各级党委、人大、政府、政协及其办事机构，各人民团体、国有企事业单位其本身属于国家所有，所以，他们的档案实际也就具有了“国家所有”的属性，将其从所有制性质入手，纳入法定档案的范围操作也比较方便。

2 全面列出违法违纪行为，使依法治档更具针对性

《处分规定》自第三至第十六条共列出20种档案管理违法违纪行为，其中属于档案资源管理方面的有“利用职务之便，将所保管的档案据为己有的”等10种；属于档案资源利用方面的有“出卖或者违反国家规定转让或交换以及赠送档案的”等8种；属于档案资源组织方面的有“将公务活动中形成的应当归档的文件材料、资料据为己有，拒绝交档案机构、档案工作人员归档的”等2种。

2.1 所列违法违纪行为与《档案法》所列的8种违法行为一一对应。《档案法》第二十四条所列应当“由县级以上人民政府档案行政管理部门、有关主管部门对直接负责的主管人员或者其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”的违法行为共有：损毁、丢失属于国家所有的档案的；擅自提供、抄录、公布、销毁属于国家所有的档案的等8项。现在《处分规定》中将这8项全部列为档案管理违法违纪行为。

2.2 将《档案法》规定必须做到和不得作为的违法行为列入违法违纪行为。《处分规定》在论述“档案管理违法违纪行为”时，还将《档案法》第十至第十八条等条文中规定必须做到和不得作为的违法行为列入其中：如对国家规定的应当立卷归档的材料，必须按照规定，定期向本单位档案机构或者档案工作人员移交，集中管理，任何个人不得据为己有；国家规定不得归档的材料，禁止擅自归档；机关、团体、企业事业单位和其他组织必须按照国家规定，定期向档案馆移交档案；各级各类档案馆，机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案机构，应当建立科学的管理制度，便于对档案的利用；配置必要的设施，确保档案的安全；采用先进技术，实现档案管理的现代化；保密档案的管理和利用，密级的变更和解密，必须按照国家有关保密的法律和行政法规的规定办理；禁止擅自销毁档案；禁止出卖属于国家所有的档案；属于国家所有的档案和本法第十六条规定的档案以及这些档案的复制件，禁止私自携运出境等。《处分规定》在将文字论述稍作变动后，都将其列入了档案管理违法违纪行为。

2.3 将执法实践中出现的具有典型性、普遍性的行为列入违法违纪行为。我国25年多档案行政执法实践证明，随着经济社会的发展，档案管理违法违纪行为的形式逐渐增多，已经超出了《档案法》第二十四条和其他条文中提到的依法必须做到和不得作为的行为。要想使依法治档得以深入、顺利进行，就有必要对各种档案管理违法违纪行为进行整合和细化，将档案行政执法实践中发现的具有典型性、普遍性的问题进行全面梳理，纳入调整范围，构成更加健全合理的档案行政责任体系，使档案行政管理部门等执法、执纪机关对档案管理违法违纪行为的处理更具有针对性和可操作性。如利用职务之便，将所保管的档案据为己有的（《档案法》里讲的是归档材料，这里讲的是档案）；未配备安全保管档案的必要设施、设备的；档案安全事故发生后，不及时组织抢救的；档案安全事故发生后，隐瞒不报、虚假报告或者不及时报告的；档案安全事故发生后，干扰阻挠有关部门调查的；违反国家规定扩大或者缩小档案接收范围的；在档案利用工作中违反国家规定收取费用的；拒不按照国家规定开放档案的等行为。现在都已经列入档案管理违法违纪行为。

3 增强档案行政执行能力，利于依法治档落到实处

3.1 法律、法规的实施需要依靠强有力的行政执行力。“行政执行力”是指各级政府及其公共部门和工作人员对国家法律法规及上级行政机关的决定、政策、规章、命令等的执行能力。强有力的行政执行力是保证法律法规和行政决策得以实施的重要条件和手段，提高行政执行力是提高政府效能的迫切要求。

档案行政执行的一个很重要方面就是对违法责任人所实施的行政强制措施，即根据档案法律法规或规章，对档案管理中已经构成违法违纪但尚不够刑事处罚的行为所采取的一种强制性措施。没有强有力的行政执行力，依法治档就难以落到实处。

3.2 行政执行需要强有力的措施

3.2.1 原先档案行政管理部门在行政执法中缺乏有力的措施。《档案法》在第二十四条中明确了8种违法行为，需要“由县级以上人民政府档案行政管理部门、有关主管部门对直接负责的主管人员或者其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。

但问题是“县级以上人民政府档案行政管理部门”既没有直接对责任人给予处分的管辖权，又缺乏对“有关主管部门对直接负责的主管人员或者其他直接责任人员依法给予行政处分”的监督权，所以实际执行力不强。“不能不”网友曾在《档案界》论坛发帖：当在培训班上针对有些档案管理违法违纪行为“讲建议处分”后，他们局长就对他说：“以后少讲建议之类的话，档案就是我档案局说了算，你还建议什么？”[3]是啊，这位局长的话讲得一点儿也没错，在档案行政执法中，档案局是主要的执法机关，是应当由我们档案局说了算。但问题是没有切实有效的依据和措施，我们实在是想说了算也算不了。

3.2.2 《处分规定》的施行为依法治档提供了强有力的行政执法措施。自《档案法》实施以来，在25年多的档案行政执法实践中，我们不难发现在对档案管理违法行为的查处中，绝大部分行为只是违法行为，还不构成犯罪。所以，对档案管理违法违纪行为的行政惩处是依法治档实践中的主要形式。而档案行政管理部门对于这种行政惩处的实施，却又缺乏强有力的执行措施。随着《处分规定》的施行，将会为依法治档提供强有力的行政执法措施。

一是对《档案法》提出的8项违法行为提供了行政处分的依据。从实践来看，《档案法》所列的8项违法行为中大部分只是一般违法行为，还够不上刑事犯罪，即使有少量的档案违法行为已经构成犯罪的，对其进行的罪罚也往往是从属于其他犯罪行为而受到制裁的。如纵火案中烧毁了档案，以纵火罪论处；盗窃案中涉及了档案以盗窃罪论处；侵犯知识产权案所指向的是档案，以侵犯知识产权罪论处等。正是由于以上原因，所以《档案法》实施25年多来，真正依据《档案法》受到惩处的档案管理违法违纪行为是少之又少，以至于不少区县级档案行政管理部门在这方面的月度统计上往往是零报告。

面对这些违法行为，以往我们在档案行政执法实践中，档案行政管理部门所能作出的直接行为往往只是发出整改通知书，责令责任单位和责任人限期改正。但如果改正不到位，或出现根本就不当一回事的情况时，就基本上是处于无奈的状态。随着《处分规定》的施行，在行政惩处方面就有了强有力的抓手，可以在法罚之前先用行政处分来实施有力的监督。

二是对《档案法》有关条文中提出的应当作为和不得作为的违法行为提供了行政惩处的依据。在《档案法》第十至第十八条中列出了像“机关、团体、企业事业单位和其他组织必须按照国家规定，定期向档案馆移交档案”等多种人们必须做到和不得作为的法律行为，而当此类违法行为出现时，由于没有惩处的相关规定，故而就无法真正得到应有的行政处分。尤其是对尚处于档案的前身——文书处理阶段的归档材料的违法行为，尽管《档案法》第十条明确，“对国家规定的应当立卷归档的材料，必须按照规定，定期向本单位档案机构或者档案工作人员移交，集中管理，任何个人不得据为己有”，在表述中还用了“必须”、“不得”的字眼儿，但由于没有列出应当承担的法律责任，而终难落到实处。

现在《处分规定》将此类行为也列为档案管理违法违纪行为。尤其是对档案资源的组织方面共列出了“将公务活动中形成的应当归档的文件材料、资料据为己有，拒绝交档案机构、档案工作人员归档的”和“拒不按照国家规定向指定的国家档案馆移交档案的”两种违法违纪行为，这给归档文件管理中的违法违纪行为的依法查处提供了有力的依据。尽管这种行为损害的对象是档案的前身，似乎还不属于档案的范畴，但由于归档文件材料的形成质量是否符合归档要求、应当归档的文件材料收集是否齐全完整，都从根本上会对档案的质量产生根本性影响，所以很有必要对其依法加强监督管理。

三是为原先没有列入法律、法规的具有典型性、普遍性的违法行为提供了行政处分的依据。如未配备安全保管档案的必要设施设备的、未建立档案安全管理规章制度的、档案安全事故发生后，不及时组织抢救的等8项档案管理违法违纪行为，原来在《档案法》和《档案法实施办法》中找不到直接对应的条款，因此，在行政执法实践中，当发现此类行为时要想对其进行行政惩处，往往是“上不够天、下不挨地、悬在中间还隔着皮”。而现在在执法检查中再发现此类行为的话，就可先对其提出责令限期改正的要求，如在规定期限内不能很好改正或是根本就没有改正行为的话，就可以依据《处分规定》的相关规定和处分级别，对责任人给予行政处分。

3.3 《处分规定》强化了行政执行力

3.3.1 《处分规定》由三家联合发布，形成了合力。《处分规定》按照“部门联合规章由联合制定的部门首长共同署名公布，使用主办机关的命令序号”的规定，[4]采用的是监察部令的序号，主办机关是监察部，又有移送制度的明确规定，在具体办理的实践中就比较可行。

各级监察部门、人力资源和社会保障部门、档案行政管理部门可以按照《处分规定》要求，在查处档案管理违法违纪案件中，发挥各自优势，建立案件查处协作配合机制，各司其职，加强协作配合，相互支持，形成工作合力，更好更有效地惩处档案管理违法违纪行为。

还可以把查处档案管理违法违纪案件与建立健全预防档案管理违法违纪行为工作机制结合起来，认真研究深入查找当前档案工作中存在的漏洞和容易发生档案管理违法违纪行为的薄弱环节，建立涵盖档案管理全过程的基本规范和责任追究制度，努力形成一道有效的预防和制止档案管理违法违纪行为发生的制度和屏障，以更加有效保护和利用档案，推进依法治档进程，促进档案事业科学发展。

3.3.2 明确规定了各种档案管理违法违纪行为的行政处分的形式和种类。《处分规定》第二条明确规定，对于“有档案管理违法违纪行为的单位，其负有责任的领导人员和直接责任人员，以及有档案管理违法违纪行为的个人，应当承担纪律责任”，并“由任免机关或者监察机关按照管理权限依法给予处分”。处分的等级为：给予警告处分；情节较重的，给予记过或者记大过处分；情节严重的，给予降级或者撤职、开除处分。这就使得档案行政管理部门直接或建议有关部门对档案管理违法违纪行为给予必要的处理有了明确的依据和强有力的措施。

3.3.3 建立移送制度，有利于形成行政执法的合力。《处分规定》第十八条明确规定：“任免机关、监察机关和档案行政管理部门建立案件移送制度。”具体为，“任免机关、监察机关查处档案管理违法违纪案件，认为应当由档案行政管理部门给予行政处罚的，应当及时将有关案件材料移送档案行政管理部门”，而“档案行政管理部门应当依法及时查处，并将处理结果书面告知任免机关、监察机关”；第十九条还规定“有档案管理违法违纪行为，应当给予党纪处分的，移送党的纪律检查机关处理。涉嫌犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任”。建立案件互为移交制度有助于监察部、人力资源和社会保障部、国家档案局三部门开展联合行动，有效地整合了各方执法力量，理顺了档案执法工作秩序，排除了过去档案行政管理部门在执法工作实践中遭遇到的管辖权制约，形成了一个既分头执行、又环环相扣的整体，对于档案管理违法违纪行为的处置形成了一张难以冲破的法网。

《处分规定》的实施，在明确档案管理违法违纪行为、明确法定档案范围、提高档案行政执行力等三个方面具有巨大的作用。相信随着《处分规定》的贯彻落实，我国的档案依法行政工作必定会取得更好的成效。

参考文献：

[1]上海市档案局.关于认真学习贯彻监察部、人力资源和社会保障部、国家档案局《档案管理违法违纪行为处分规定》的通知[J].上海档案，2013（7）.35.

[2]严永官.法定档案的范围亟待明确[J].浙江档案.2007（8）.32.

[3]《档案界》论坛.“县区交流”. “新郑市档案局集中开展全市档案行政执法检查”.

http：//www.danganj.net/bbs/viewthread.php？tid=49803&extra=page%3D.

[4]《规章制定程序条例》.2001年11月16日中华人民共和国国务院令第322号公布.自2002年1月1日起施行.第三十条.

（作者单位：上海市奉贤区档案局 来稿日期：2013-11-28）