产业政策与贸易摩擦——从美日贸易摩擦到中美战略经济对话

宋 晨

（北京大学 国际关系学院，北京 100871）

■ 经济学

产业政策与贸易摩擦
——从美日贸易摩擦到中美战略经济对话

宋 晨

（北京大学 国际关系学院，北京 100871）

随着中国在世界经济中的地位不断提升，中国也面临着越来越多的与其他国家的贸易摩擦。后发国家由于产业结构升级而与原有发达国家产生贸易摩擦，这是正常的现象。但值得注意的是在后发国家的发展过程中，“产业政策”作为一种人为因素，成为了贸易摩擦中争论的焦点之一。支持贸易和产业政策的一种重要理论就是战略性贸易的理论。本文将从总结战略性贸易的有关理论支持开始，先回顾日本高速发展时期的产业政策和随之而来的美日贸易摩擦，再对比中日的相关情况，最后对中国的产业政策和贸易摩擦问题得出结论，即：中国现阶段的目的是“追赶”而非“争夺”，只有认清这一点，才能够在制定产业政策的过程中抓住机遇，把握重点。

产业政策；贸易摩擦；战略性贸易

战略性贸易的一个核心观点是，现在的国际贸易，特别是发达国家之间的国际贸易中的决定因素不再是比较优势，而是由生产规模扩大或技术革新带来的暂时的、无规律的领先。如果国家通过制定产业政策来保护和培养有前景的产业和企业，就可以使本国企业保持这种领先并在相当长的一段时间内获得超额利润。日本是实行产业政策的一个经典案例，它造就了很多极富竞争力的大企业，但同时也遭遇了与美国的贸易摩擦，被要求进行经济结构调整和开放市场。如今中国也面临同日本相似的开放市场的要求，两者有类似的现象，但处于不同的发展阶段、国内政治结构和国际环境中。本文将首先回顾日本的产业政策和由此造成的美日贸易摩擦的脉络，再对中国和日本的情况进行简单的比较，以便对有关中国的问题得出一个结论。

一、从美日贸易摩擦到中美战略经济对话

（一）美日贸易摩擦：发达国家间国际贸易的特点与问题

从古典自由主义延续至今的国际贸易理论相信，国际分工和国家间贸易取决于各国的比较优势，并使每个参与的国家都能够从国际贸易中获益。WTO等国际组织正是基于这种支持自由贸易的理论建立起来的。然而战略性贸易的支持者认为，国际贸易的特征从第二次世界大战以后或多或少的发生了改变，国家的基本特征仍然主要决定了国际贸易的基本模式，但贸易越来越多的反映了来源于规模经济，或在技术竞争中暂时取得领先地位而形成的没有规律的、暂时的优势。或者如一些学者所言，国际分工和国际贸易的关键从静态比较优势转向了“动态比较优势”[1]。

日本经济奇迹式的发展和美日贸易摩擦成为战略性贸易理论的一个典型例证。作为政府主导型资本主义的日本，从20世纪60年代开始进行了一系列重要的经济改革和企业重组，提高了日本工业的效率，建立了高效的出口机制，然而这也促使了美国和欧洲国家的担心和对抗。1968-1985年间，美国和日本之间出现了五个回合的贸易摩擦[2]136：1968年关于纺织品、1971-1972年关于彩色电视机、1976年关于小汽车、1981年关于高技术产品、1985年关于日元升值问题。在这近20年的时间里，美国对日本的贸易逆差从10亿美元迅速扩张到1485亿美元，美国因此要求日本进行“自愿出口限制”等措施平衡美日贸易。1985年以后，美日之间贸易摩擦的焦点从单项商品或宏观经济转移到双方的结构性障碍上，美国因此要求日本放松有关制度，扩大国内市场的开放。

（二）中国

中国的“转型”造成了中国在贸易摩擦上与日本相似的现象。2006年12月，中美举行首次战略经济对话，其中美方最关注的是人民币汇率、知识产权保护和市场开放三大问题，这与当年美日贸易摩擦的议题十分相似。一方面由于中国正在经历着从非WTO国家到WTO国家的转型，原本相对封闭的国内市场面临着扩大开放的要求。另一方面，中国在改革开放后快速的经济增长与“出口创汇”的政策有着密切的关系，而鼓励出口正是产业政策的一个重要方面。随着中国的经贸地位不断上升，中国的产业政策已经不仅仅局限于鼓励出口，而且应该从资本积累和产业结构升级考虑这一问题。

二、产业政策的理论与实践

（一）战略性贸易的理论支持

古典理论认为，如果市场是完全的，竞争就会使任何企业都无法长期获得超额利润，即竞争会使“租金消散”；然而战略性贸易的支持者认为，市场完全的假设应该被放宽以更接近实际情况。这里有两种情况，一是存在一些重要的贸易部门，因为大规模生产的优势或比较陡峭的学习曲线，这些部门中的租金不会轻易因竞争而消散；二是一些部门存在正的外部性。其实这种市场不完全的情况已经为新古典理论所承认并写进所有的经济学教科书中，但是战略性贸易理论强调，这种市场不完全在现实中并不仅仅是例外，而很可能是普遍的。

战略性贸易理论认为应该用产业政策加以扶持的就是这两种“重要的贸易部门”。如果我们假设国家经济政策的目标是提高国家福利而非世界福利，并依据经济学中关于寡头竞争的论述和博弈论，就会发现存在一种可能性：一个国家有可能通过实行一系列产业政策提高本国重要企业的竞争力，并保护国内市场，从而把本属于其他国家的竞争企业的福利转移给本国企业，甚至逐渐转移到其他部门和消费者手中[3]31。

产业政策包括的内容如上文所言，一是在税收、金融支持等方面扶持本国重要部门的重要企业，二是保护和封闭国内市场，使本国企业能够保持规模生产，免受国际竞争。产业政策的具体方式不仅包括传统的关税和财政补贴，也涉及国家的制度法规、国内市场结构等非关税制度性壁垒。而这些制度性壁垒正是美日贸易摩擦中的一个重要方面，尤其是在1985年广场协议仍然没有逆转美日贸易巨额逆差的情况下，美国把工作重点放在了消除双方的结构性障碍上。

（二）警惕：日本的产业政策①

1955年对于日本来说是极为重要的一年，从这一年开始到1973年石油危机，日本经历了近20年的高速增长，年均增长幅度高达 9.8%[4]24。许多人认为，日本奇迹的原因，从国际环境上来说，是因为美国的经济支持和安全保护使得日本可以以一个“搭便车者”的身份专心发展经济，并且可以容易地得到先进技术，形成后发优势；从国内因素来说，是因为日本实行了“政府主导型的资本主义”和比较成功的产业政策。日本在高速增长时期的产业政策奉行增长优先和出口导向，主要由大藏省和通产省两个部门实行，其本质是保护和培养：以最低的成本向采用新技术和提高生产能力的企业提供尽可能多的资本，并且协调这些企业的扩张以减少投资风险，同时保护本国企业免受进口产品的竞争，直到它们具备了国际竞争力为止[3]241。

在“培养”方面，日本政府给与重要产业中的大企业行政指导和金融支持。由于大藏省控制着整个利率结构，所以它可以首先贷款给几家最大的银行，再指导它们以低于均衡水平的利率贷款给几家最大的从事创新活动的企业。这种指导非常有效，而且强化了经济中每个产业都由少数几家大企业控制的趋势。而通产省控制着技术引进，购买外国技术的合同都需要得到通产省的许可，这就使通产省能够影响技术进口的时机和构成，配置用于技术革新的资源。

在“保护”方面，高关税当然是重要手段之一，但如果从制度方面来说，更重要的是“外汇预算制度”。在这一制度下，通产省有权分配用于购买进口商品的外汇，因而可以通过外汇分配限制任何商品的进口，调整进口品的结构。这种做法不仅可以达到保护本国市场的目的，还可以通过控制原材料进口扶持重点产业和企业、限制与其竞争的其它国内企业。

日本的这种产业政策有两个特征，一是灵活的半法律性的“劝告”。虽然没有明确的法律授权，但是这种“劝告”在各种隐性的威胁和奖励的支持下成为了日本产业政策的支柱。由于通产省和大藏省手中握有外汇、进口商品配额和技术进口审批的权力，即使政府与大企业的目标不一致，政府仍然可以威胁、诱使企业服从劝诫性的行政指导。

日本产业政策的第二个特征就是对寡头组织的态度。在存在规模经济和陡峭或学习曲线的产业，即战略性贸易理论认为重要的部门中，市场天然存在一定的进入障碍，所以同一产业往往被几个大企业在政府的支持下割据。为了避免这些企业过度竞争，日本政府指导和帮助这些企业进行投资竞争，并且在反垄断法上做出赦免。而在各产业之间，“财系”又是日本产业组织的一个不容回避的问题[4]237。这种产业组织形式使得日本国内市场具有特殊的形态，如企业相互持股、全行业销售体系等等。甚至有相关研究表明，“日本人精心的安排了他们的出口计划，在他们之间分配美国消费者，共同隐瞒了许多错综复杂的非法行为和佣金方案”[3]259。因此，不严格执行的反垄断法也成为日本产业政策的一个重要内容。

这些政策成功与否的判断标准应该在于是否达到了既定目标，即是否提高了本国福利。但我们可以看到，日本人民被迫为产业政策提供补贴，购买日本产品的美国人成为获益者，而美国企业承担了调整和失业的代价，甚至日本政府也不得不背负20年增长优先政策的所带来的负面影响——寡头垄断的强大不驯和国际上频繁的贸易摩擦。或许也因为这样，自从1973年石油危机以后，日本政府便很难再像以前那样有效的实行产业政策；即使如此，通产省仍然竭尽所能，通过发起联合研究项目等方式扶持了半导体产业。虽然产业政策有如上所述的负面效果，但我们面对日本经济飞速增长、产业机构升级和人民生活水平提高的事实，或许更应该相信有效的产业政策有可能像所谓的“滴入式收益”[3]265所说的一样，可以向我们提供一种有益的政策选择。

（三）美日之间的制度性摩擦

美国是日本最重要的盟友和贸易伙伴，在战后日本经济的恢复和起飞中扮演了不可替代的重要角色。但与此同时，日本经济的飞速增长和美日贸易逆差的不断扩大也不断加重美国的不安，美日为此多次发生贸易摩擦。日本的产业政策受到了美国和其他贸易伙伴的批评，日本不得不降低关税、放宽限额，大藏省控制资本市场的能力也在1980年被削弱，但日本的相关法规和市场结构并没有遭到严重的打击。直到1985年广场协议，美国仍然没能逆转美日贸易巨额逆差，为此，美国把工作的重点从个别商品贸易和宏观经济政策转向了结构性调整和制度协调。例如美国2000年度的《外国贸易壁垒报告》中确认，日本对美国的贸易壁垒主要是法规和竞争政策，包括规则缓和、进口政策、技术标准、政府采购、知识产权等等[5]257。

从1989年开始日美双方就制度和结构性问题签订了三项协议，即1989年《日美结构问题协议》、1993年《日美综合经济协议》、1997年《日美规则缓和协议》。在《日美结构问题协议》中，美国提出日本应该改善的六个问题是储蓄投资模式、流通制度、土地利用问题、内外价格差、金融系列、排他性商业习惯。《日美综合经济协议》要求日本实行可持续的内需主导型经济增长，改善市场准入，并且实行金融、保险、反垄断法和流通制度等方面的规则改革。《日美规则缓和协议》则在法律、竞争、金融、流通等多个方面确立了美日制度协调的基本框架。

三、中国：与日本的类比

改革开放以来，中国的贸易大国地位在很长一段时间内建立在传统的“出口创汇”原则上。为了鼓励出口，政府向有关企业提供贷款优惠、贴息、出口补贴和退税等优惠措施，并且建立起多种出口商品的协调机制。在这种情况下，中国与日本有很大的可比性。但是从战略的角度上来讲，中国的“产业政策”还不及日本那样运用自如和有效。而且由于两国所处的发展阶段或国内外环境不同，中国现在没有、将来可能也无法实行像日本那样的产业政策。

首先，我们可以从进出口贸易的结构中直观的看到中日两国所处的不同的发展阶段：日本在1968年就已经由于纺织品出口而与美国爆发第一轮贸易摩擦，随后又转向汽车和电子产品，而中国遭到的反倾销诉讼，现在仍然集中于类似纺织品和鞋类的产品，而且还是其中的低端产品。这说明中国政府在指导和帮助企业进行技术和产业升级上还大有可为，但也同时让我们看到，中国的高端产品还不具备国际竞争力，如果不顾目前的发展阶段，贸然实行跨越赶超式的政策，只会适得其反。

其次，从国内的政治经济结构上来说，日本的“政府导向型资本主义”和中国的“转型”相类似。但日本的做法是扶持一些重点企业，在同行业中形成寡头垄断，而中国的出口仍然主要是低端产品，在这一类市场中不存在多大的进入壁垒，不可能形成自然垄断。因此日本所采取的扶植和协调垄断企业组织的做法，对于当前的中国来说是无法使用的。

最后，从国际环境上来说，中国和日本有三个最大的差别。第一，美日是盟国，而中美之间却存在很大的不同。美国作为世界上唯一的超级大国，它的支持或遏制对任何国家而言都是极为强大的外部力量，但是中国只能凭自己的实力得到与美国合作的机会，无法在发展中得到美国的支持。第二，国际经济规则已经从松散的GATT升级成为日益完善的WTO，许多战略和政策，日本或者其他发达国家当年可以用，并且借以发展起来，但是中国现在已经没有机会再用了。第三，冷战结束后全球化进程的扩展，也使得那些“以邻为壑”的产业政策不再适用。

四、结论

我国著名经济学家林毅夫指出，一个国家在一定发展阶段的要素禀赋结构（资本、劳动力、技术的比例）是由历史条件外生决定的，而各国要素禀赋结构的差别决定了各自的比较优势和国际分工。各国只有遵循外生的要素禀赋结构，才能使宏观经济保持正常的状态，并且可以通过生产具有比较优势的产品进行资本积累，逐步提升产业结构。所谓的“动态比较优势”与静态比较优势是不矛盾的，因为动态比较优势主要用于讨论发展阶段差不多的发达国家之间的贸易关系，而对于存在明显的要素禀赋结构差异的发达国家和发展中国家来说，静态比较优势才是决定性的因素[6]48。

根据这一理论，中国应该实行怎样的产业政策，关键在于判定中国处于怎样的发展阶段。如上文所述，目前我国在资本和技术相对密集的产业中暂时还不具备明显的国际竞争力，但是在劳动相对密集的产业，如纺织、家电等方面，已经在国际上占领了很大的市场，只是出口中相当大的部分还是低端产品。日本的汽车和电子产业之所以成功，是因为当时日本已经具备了相应的资本积累和要素禀赋结构，日本政府的指导和帮助选择了正确的产业；而中国此时不应该跨越发展阶段勉强扶植资本和技术密集的产业，而应该在那些已经具有国际竞争力的产业中鼓励技术创新，把产品层次向高端扩展。在这些产业中，中国国内市场的产业组织形式是众多中小企业而非大的垄断企业，政府可能难以进行具体的行政指导，而应该采用其他覆盖面较广的方式，如组织行业协会，促进行业内部各企业主动进行信息共享等等。

以上有关产业政策的结论，还可以在一定程度上防止贸易摩擦。因为后发国家具有国际竞争力的产业，在发达国家往往已经是夕阳产业，部门中原有的企业会把资本转移到新兴产业或者追求更高端的产品。在这种情况下，其他国家不会有太多国内企业面临激烈竞争的压力，反而会欢迎来自后发国家的廉价商品，因此贸易摩擦的频率和烈度也就会大大降低，从而有助于后发国家平稳顺利地发展本国经济。后发国家在技术上具有后发优势，可以利用发达国家现成的先进技术而不用自己研发，这就使得后发国家的发展速度快于发达国家，直到双方的发展水平接近时，再采用“动态比较优势”指导产业政策和国际贸易。

比较优势战略理论是经济学的分析，从政治的角度来看，中国面对的国际环境与日本有很大不同，不论是与其他大国的关系还是全球化进程，都不允许中国封闭国内市场。但从另一个方面来说，中国市场上现存的制度性障碍，有很多是在转型的过程中遗留下来的。在这些方面接受发达国家的条件，开放本国市场，既有利于国内消费者，也有利于借助国际力量促进转型的进程，则未必不是一件好事。

[注释]

① 本节借用了山村光三的文章标题，原文来自克鲁格曼主编的《战略性贸易政策与新国际经济学》，第八章。

[1] 郭克莎.对中国外贸战略与贸易政策的评论[J].国际经济评论,2003(5):31-33.

[2] 王正毅.世界体系与国家兴衰[M].北京:北京大学出版社,2006.

[3] 保罗·克鲁格曼主编,海闻等译.战略性贸易政策与新国际经济学[M].北京:中信出版社,2010.

[4] 强永昌.战后日本贸易发展的政策与制度研究[M].上海:复旦大学出版社,2001.

[5] 赵瑾.全球化与经济摩擦——日美贸易摩擦的理论与实证研究[M].上海:商务印书馆,2002.

[6] 林毅夫.发展战略与经济发展[M].北京:北京大学出版社,2004.

本文推荐专家：

陈绍锋，北京大学国际关系学院，副教授，研究方向: 能源政策与安全、东亚地区合作、全球经济治理等。

王勇，北京大学国际关系学院，教授，研究方向：中美关系、中美经济关系、贸易政治、区域合作、国际经济关系、国际政治经济学、全球治理等。

Industrial Policies and Trade Frictions: The discussion of US-Japantrade frictions and US-China Strategic and Economic Dialogue

SONG CHEN
(School of International Studies, Peking University, Beijing, 100871, China)

With the development of China’s economic strength, there are also more trade frictions between China and other countries. It is normal that trade frictions occur between latecomer countries and original developed countries due to upgrading of industrial structure in former countries. But under the development of developing countries, “industrial policies” as man-made factors, has become an important controversial point in trade frictions. An important theoretical support for trade and industrial policies is Strategic Trade Theory. This paper will summarize this theory, review Japan’s industrial policies and US-Japan trade frictions during the period of Japan’s rapid economic development, and then compare it with the similar circumstances which China is facing. This paper argues that the priority of China at this stage is“catch-up” rather than “compete”, which we should understand and recognize in making industrial policies.

Industrial Policies; Trade Frictions; Strategic Trade Theory

F74

A

1008-472X(2014)03-0001-05

2014-02-18

宋 晨（1986-），女，陕西西安人，北京大学国际关系学院博士研究生。