西北少数民族地区反贫困问题的“双联”实践战略研究——以天祝藏族自治县为例

杜军林

（河西学院 政法学院，甘肃 张掖734000）

消除贫困，实现全民族的共同富裕，是中华民族世代以求的梦想。经过数十年的“两西”建设和扶贫开发，民族地区贫困地带农牧业生产条件得到了一定改善，贫困群众收入稳步增长，农村经济和社会各项事业全面发展。以天祝藏族自治县为例，它的发展受制于诸多困难，例如自然灾害频繁、生存条件艰苦、经济基础脆弱、教育文化落后、劳动者素质差、自我发展能力低。加大返贫工作力度，改善农牧民生活条件，共享改革发展成果，不仅关系到天祝藏族自治县经济社会的发展，而且关系到各民族共同繁荣发展、政治稳定、社会和谐、民族团结和长治久安，对实现全面建设小康社会的奋斗目标具有十分重要的意义。

一、天祝藏族自治县基本县情及特征

（一）天祝藏族自治县基本情况

天祝，藏语称“华锐”，意为英雄的部落，是新中国成立后由周恩来总理亲自命名的全国第一个少数民族自治县，是世界白牦牛的唯一产地，是全国扶贫开发工作的重点县和甘肃省唯一的少数民族改革开放实验区。全县辖8镇11乡176个行政村，总人口21.52万人，其中农牧业人口17.28万人。全县有藏、汉、土、回、蒙古等16个民族，少数民族占38.8%，全县总面积7 149平方公里，有草原587万亩，森林346万亩，耕地83.39万亩。

（二）天祝藏族自治县少数民族地区贫困的特征

1.自然地理环境封闭

天祝藏族自治县地处西部，多高山，而东南逐渐变低，属于青藏高原、黄土高原和内蒙古高原的交汇地带。海拔在2040米～4874米之间，日照时数年均2 500小时～2 700小时之间，年均气温-8～4摄氏度之间，年均降雨量265毫米～632毫米之间，相对无霜期130天左右。天祝县的气候异常，降水持续偏少，气温持续偏高。5-6月份降水偏少，有明显的春末初夏干旱，7-8月份常有冰雹，春季风雪灾害经常发生，使受旱面积进一步扩大，旱情强度明显，全县重旱面积达13 740.2公顷，草原返青期推迟牲畜补饲的时间也将延长。9-10月份有霜冻，居住在高海拔的农牧民，依靠农作物发家致富较困难。

2.经济收入相对单一

在天祝藏族自治县，农民收入来源单一，2/3的纯收入主要来源于家庭经营的单一产业和畜牧业，难以摆脱自然因素的影响和制约，对土地依赖性强。由于天祝藏族自治县特殊的地理，旱、霜、雹等自然灾害多发，严重威胁着农业生产。为了生存，为了维持家庭生计，生活在这片自然环境恶劣的地方的农牧民，被迫向自然界过度索取，过度开垦植被，乱砍滥伐，破坏生态平衡，加剧了水土流失，草原沙化，使贫瘠的土地量增多。

3.生产生活方式相对滞后

天祝藏族自治县的人们，由于落后的生产方式使他们“靠天吃饭”的观念没有发生转变，广种薄收，经营单一，粗放管理。农牧民的教育程度低文盲占有相当大的比例，在参与现代化分工和商品竞争中处于劣势。低水平、低层次的生产方式和植被结构，加之交通水利落后，政府信息闭塞方面的因素，严重阻碍了天祝藏族自治县的经济发展。数据显示，1996年天祝藏族自治县粮食总产量2 645万公斤，比1995年下降46.4%；农业生产总值8 512万元，比1995年下降17.1%；农牧民人均纯收入为580元～600元之间；2002年天祝藏族自治县粮食总产量为34 500吨，国内生产总值为48 651万元，农民人均纯收入为980元，农业生产总值为19 030.67元。

4.文化教育相对落后

“搞好教育和科学工作，这是关键，没有人才不行，没有知识不行。”天祝藏族自治县由于特殊的自然地理环境，一些高寒阴冷的偏僻山区社会化发育程度低，教学点分散，师资力量不足，缺编较大，教师得不到充分利用，矛盾突出。学校布点分散、规模小、班级小、人数少，为了解决教师短缺这一问题，各地不同程度地聘用代课教师，他们的工资由所在学校或乡镇自筹解决，极低的酬劳还不能按时发放，因而这部分教师队伍很不稳定，影响了农村教学工作的开展。有些农村中小学还面临着一些其他的困难和问题。教育基础薄弱，办学条件、教师队伍水平亟待提高，农村义务教育经费的总体投入水平比较低，多数地方还把应试教育作为教育的重点，而忽视了素质教育。

5.扶贫机制不健全

“贫穷不是社会主义，社会主义要消灭贫穷，实现共同富裕。”自20世纪80年代以来，党中央、国务院就实行了一系列有计划、有步骤的扶贫工作，并取得了显著成效，天祝藏族自治县就是一个典型。但它的发展也受制于扶贫机制的缺陷，扶贫对象识别机制不够完善，识别不准，扶贫错位。扶贫项目选择机制不尽合理，产业扶贫项目选择举棋未定。扶贫资源整合机制缺乏有效性，扶贫主体各自为政，扶贫资源难以形成合力，扶贫长效机制不健全。医疗卫生、科技教育等公共产品供给不足，贫困人口发展能力难以提高，并成为返贫的主要诱因。防贫机制严重滞后，生态衍生问题解决不利，加重了区域贫困。

二、天祝藏族自治县贫困的原因

（一）天祝藏族自治县生态环境恶劣

天祝藏族自治县海拔高，高寒阴冷，气候变化异常，位置偏远，有些牧区交通不便、消息闭塞，远离市场或经济中心，严重制约了农业的发展。由于天祝所处的特殊地理位置，光照少，旱，涝，冻，雹等灾害频繁，降雨过程一般集中在7-8月份，春旱、伏旱、秋冻时常发生，“一年一小灾，三年一大灾，十年九灾”，在一个很长的历史时期无力摆脱靠天吃饭的被动局面。特别是1997年以来，以干旱为主的多种自然灾害连续影响农业生产，大部分乡镇地理条件差，生产生活条件恶劣，收入难以有效提高，一旦遇到灾年，农牧民极易出现返贫现象。生态超载严重，使得一方水土难以养活一方人。有些农村地区农业资源匮乏，无集贸市场，二、三产业不发达。天祝藏族自治县土地条件差，山大沟深坡陡，耕地量少质劣，全县大部分贫困乡村耕地位于25°以上的陡坡，且分布分散，不宜耕作，同时大大加剧了水土流失。

（二）基础设施薄弱

天祝藏族自治县基础设施薄弱，是当地发展面临的主要困难之一，也是当地脱贫不彻底的重要原因。脱贫难度加大，返贫问题突出，至2010年返贫人口达7.679万人，占贫困人口数的67.2%。贫困山区办学条件简陋，危害破房多，医疗方面，医务人员严重不足，医疗设备短缺，“看病难”问题仍然突出。虽然实行了医疗合作制度，但农牧民普遍反映医疗报销限制较多，报销比例偏低，特困户就医的困难更大。用电难、饮水难这些现象也普遍存在。农牧地区交通不发达，由于地势险要公路运输困难，通信技术落后，当地农牧民无法掌握更多的就业信息，这也是贫困地区经济发展的制约因素。

（三）经济发展滞后

天祝藏族自治县人均生产资料占有量少、质差，经济总量规模小。2003年全县国内生产总值7.09亿元，人均国内生产总值仅为3 069元，低于全市全省平均水平，与省内发展差距很大。农牧民人均纯收入为750元，仍低于小康标准值900元，在小康建设进程中的实现程度为66.17%。全县梯田少，水地少，经济作物种植环境差，在偏僻贫困山村，封闭的自然环境下，通路、通电、通讯水平低，无法使农牧民生活发生重大改变，使当地的资源得不到有效的开发和利用。技术水平落后，没有广阔的市场前景。投入资金不足，安排到贫困乡村的各种扶贫资金，以货币或实物形态投入项目之前要经过许多中间环节消耗，使资金实际效益大打折扣，形成有效投资不足。资金到位率低、到位迟、受益率低、效益低。非公有制企业少，体系和格局不完善，稳定性极差，政府资金投入少，不够重视，亏损现象时有发展，导致周转资金严重短缺，制约和影响了非公有制企业的扩大再生产和进一步发展。

三、天祝藏族自治县的反贫困的实践战略

1983年，天祝县被甘肃省列为“两西”建设扶贫县，1991年又被甘肃省列为十一个少数民族贫困县，1993年被确定为国家扶贫县。“十一五”计划实施以来，天祝藏族自治县的贫困人口由10.6万人减少到2009年底的5.43万人，贫困面由56.6%下降到31.3%。“整村推进”是国家扶贫开发“一体两翼”的战略主体，天祝藏族自治县根据不同地域、不同发展水平，对贫困村先后实施“整村推进”项目60个，投入资金9 000多万元，使80%以上的农牧民有一项增收致富项目，有75%以上的农村彻底解决了温饱问题。当地政府也积极响应国家出台的相关政策，制定和实施了符合当地发展的一系列反贫困措施。而村民的观念也发生了重大变化，由原先的依靠国家扶持的被动者成为积极创业的主动者。

（一）基础设施建设惠民生

基础设施建设是改善人民生活条件、提高人民消费的重要举措。天祝藏族自治县突出重点，狠抓落实，加大了城乡基础设施建设力度。“十五”期间，在国家、省市实施西部大开发政策措施的支持下，全县上下紧紧抓住这一战略机遇，以项目建设为切入点，共实施各类建设项目520项，累计投入资金7.32亿元，其中落实国家投资3.08亿元。其中，7.1万农牧民用上了卫生方便的自来水，占全县农业人口的37.3%。草原综合治理60万亩，退耕还草88.4万亩，累计治理水土流失面积326.66平方公里，治理程度达到8%。农网改造工程、农电覆盖率达99.9%。新建、改建县乡公路200公里，新修乡村道路389公里。县城年供水能力达到一万吨，供暖面积达到189.82万平方米，城镇化水平达到21.57%，比2000年提高7.57个百分点。

（二）优先发展教育，转变落后观念，提升发展素质

“十一五”计划以来，天祝县把争取项目支持作为改善办学条件的重要动力，对大部分中小学进行了改善和扩建。新建改扩建校舍8.8万平方米，人均建筑面积增加到7.8平方米，仅2009年就争取到3 801万元的教育专项资金，全部用于学校建设，完成天师附小宿舍楼等续建工程、天祝四中等十所农村学校的改扩建设，建筑面积37 508平方米，规划投资1.2亿元的天祝二中完成主体施工。同时，天祝藏族自治县建立并不断完善义务教育经费保障机制，争取各种社会力量开展救助。

（三）对高原地区的农牧民进行自愿移民搬迁工作

近两年来，天祝县大力实施武威市提出的高深山区贫困农民“下山入川工程”。县委、县政府及时研究出台了移民工作《意见》《规划》和《安置方案》。力争3年左右努力，对全县居住在“一高五区”的3万多农牧民分批进行生态移民。至目前，累计搬迁移民4 000余户1.6万多人，占全县农村人口的9.2%，累计整合投入各种资金2.05亿元。华藏寺镇黄草川是全县第一个集小康住宅、日光温室、养殖暖棚、水电路和公共设施相配套，作为提供移民生产生活资料的一个安置基地。县上还采取城市务工、企业招工、个体经营等方式，向张掖、酒泉、嘉峪关等河西地区转移安置6500多人，建立了移民安置基地和劳务输转基地500多个。为了加大教育移民力度，县上制定出了初、高中免费教育和贫困大学生奖励救助。与此同时，天祝县依托甘肃职业教育培训集团与县外多个职业技能培训院校签订“两后生”培训和安置就业协议，先后输送“两后生”1 455名。对搬迁到县城的居民，县上统一安排廉租房和经济适用房，每户给予5万元财政补贴，5年内按政策继续享受原居住地退耕还林草原补助等惠农政策。对搬迁县外省内的劳务移民每人给予1 200元的移民补贴。

移民过程中，政府要引导和动员农牧民搬迁，而不是强迫他们去实施这一措施，遵守农户自愿原则，从而达到应有的效果。同时为了让移民能够安心定居，关键要大力发展后续产业，培养移民劳动力技能。目前，虽然对农牧民进行了劳动技能培训，但要改变一种生产方式和生活方式，需要一个较长的时间。政府要延长补贴年限，同时国家要大力扶持后续产业发展；调整和提高城镇农村最低生活保障标准，扩大低保范围，将退耕还草区的移民及失地农民全部纳入城市低保，终身享受城镇居民医疗保险待遇和农村牧区的养老保险政策；搬迁实施过程中要加大市场信息、技术信息、政策信息宣传和科技培训力度，提高移民的文化素质、科技意识、就业能力。移民不是简单地进行住房改造和迁建，而更多的是解决好生产要素和生存环境，帮助搬迁户确定适合自身发展、有效的主导产业项目，为他们寻找稳定经济增长点，加大跑项目，跑资金力度。政府要组织有关部门经常开展后续跟踪帮扶工作和回访服务，解决好他们的生活困难。

（四）突出特色、重点开发，实施旅游先导战略

天祝藏族自治县旅游业在县域经济中的地位和作用已经彰显。天祝县主要旅游景区基础设施建设大为改观，娱乐项目逐年增加，已开发了天祝三峡景区、天堂寺景区、马牙雪山天池景区、石门沟景区等，旅游服务企业18家，农家乐45家，旅游服务接待设施固定资产达1.5亿元，截至2014年，全县已累计接待游客150万人（次），实现综合营业收入13 633.62万元。旅游业在全县GDP中的比例由1.83%增长到4.67%。旅游业的快速发展，带动了相关产业的发展，交通运输、通讯业突飞猛进。县内旅游商品生产企业已发展到6家，开发出白牦牛肉食品系列等四大系列40多个品种。农牧民收入渠道、就业方式逐步拓宽，直接或间接地从事旅游业的人为2 000人左右。农牧民主动投入旅游市场，摆摊设点、招揽生意，从而实现了变“输血”为“造血”的良性循环。

（五）产业扶贫项目，为农牧民搭建自主创业平台

“十一五”期间，天祝县以扶贫项目为载体，加大了农业产业化扶贫项目的争取和实施力度，共争取各类农业产业化项目100多个，投入扶贫资金4 629.844万元，县级整合投入1.46亿元，妇女小额贷款等信贷投入3.2亿元。扶贫贴息贷款，重点扶持了天祝县介实绿色农产品有限责任公司、天润公司、富源养殖场等。种养业产业化基地建设项目中，国家扶贫资金1 611万元，建马铃薯贮藏窑450座，马铃薯生产基地10 250亩，日光温室2 761座，养畜暖棚2 057座，种植中草药材600亩，蔬菜400亩，优质牧草2.98万亩。整村推进产业发展项目中，国家投入资金2 568.5万元。新建人参果日光温室615座，红提葡萄日光温室251座，食用菌日光温室610座，蔬菜日光温室113座。7个蔬菜品种（蒜苗、娃娃菜、西葫芦、荷兰豆、甜脆豆、西芹、豆苗）通过了国家绿色认证和产地认证，人参果和红提葡萄获得了国家有机认证。产业扶贫在带动当地经济发展的同时，还有待于完善。

政府应加大贫困地区农村人力资源开发力度，注重对项目区农户的科技培训和技能培训，增强自我发展能力。自主创业，以创业带动就业。力争使试点区主导产业明晰、技术支撑到位、整合资金措施得力、资源配置合理。加强资金监督，做到公开、公正、公平。在项目验收前，政府要对各类建设资金依法审计。资金分配与项目管理上要完善责权划分。资金投入与效益挂钩、资金投入与扶贫部门责任挂钩、资金投入与严格的财务审计和纪检部门监督挂钩。同时政府也要加强提高招商引资力度，使当地的产品可以销售出去。

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