从巡视工作看当前我国反腐倡廉建设中的倾向性问题

黄金桥

（湖北省行政学院政法部，湖北武汉430022）

从巡视工作看当前我国反腐倡廉建设中的倾向性问题

黄金桥

（湖北省行政学院政法部，湖北武汉430022）

巡视制度作为执政党党内监督制度体系的重要组成部分，在发现腐败线索及震慑腐败分子等方面具有积极意义。从2013年中央巡视组对全国20个省市区和中央国家机关及单位进行两轮巡视后提出的“问题清单”中，可以大致认识当前我国党风廉政建设和反腐败工作中面临的诸多倾向性问题，这些问题主要集中在党风廉政建设、腐败及干部选拔任用等方面。要彻底解决巡视工作中所发现的事关党和国家反腐倡廉建设的一些重大问题，必须通过深化改革，在改革中逐步建立健全和完善中国特色社会主义制度体系，构建科学合理的权力分工制度体系和权力监督制约机制，将党内监督与党外监督、专门机关监督与群众监督相结合，整合监督力量，畅通监督渠道。同时，要加快法治国家、法治政府、法治社会建设步伐，坚持以法治思维和法治方式治理腐败，不断铲除滋生腐败的土壤和温床。

反腐倡廉建设；党内监督；巡视制度；问题清单

中国共产党是执政党，反腐倡廉建设中的权力监督问题，历来为执政党所重视，党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》的第十部分的标题即为“强化权力运行制约和监督体系”，并作了详细阐述。其中一点即是“改进中央和省区市巡视制度，做到对地方、部门、企事业单位全覆盖”。党内巡视制度是党内监督的重要方面，是执政党在新形势下根据反腐倡廉建设的现实情况，根据党章对权力运行实施党内监督的一项重大的制度创新。通过对比分析2013年中央巡视组的监督信息，对了解目前我国反腐倡廉建设的基本形势具有一定的实证价值。本文以官方（中纪委网站）正式发布的该两轮巡视工作的相关信息为基准，分析我国当前反腐倡廉建设实践中存在的某些倾向性问题，期待引起各界的关注。

一、中央巡视组巡视中发现的突出问题

自2003年党内巡视制度实施以来，2013年是中央巡视工作透明度最高的一年。这一年，中央先后于5月和10月份分别派出10个巡视组对20个省市区和中央国家机关或单位等进行了两轮巡视，巡视力度之大、巡视效果之显著、社会各界反响之强烈，前所未有，令人振奋，充分发挥了巡视制度的监督功能。正如习近平同志所指出的那样：2013年，党中央高度重视党风廉政建设和反腐败斗争，中央纪委按照党中央决策部署，在强化党的纪律特别是政治纪律约束、强化执纪监督、强化查办腐败案件等方面攥紧拳头打出去，形成了鲜明的工作特点。[1]

中央巡视组对监督中所发现问题的反馈主要包括三个方面：党风廉政建设和反腐败工作、贯彻中央八项规定和作风建设、执行民主集中制和干部选拔任用。中央巡视组根据巡视制度的规定，要向被巡视地区、单位反馈巡视发现的问题，提出要求整改的意见建议。其中最引人注目的，是巡视组提出的“问题清单”，它是我们观察当前我国反腐倡廉建设面临的倾向性问题的一个重要窗口。

2013年5月起，中央向江西（第八巡视组）、湖北（第二巡视组）、内蒙古（第四巡视组）、贵州（第六巡视组）、重庆（第五巡视组）、中储粮总公司（第一巡视组）、水利部（第三巡视组）、中国出版集团（第七巡视组）、中国进出口银行（第九巡视组）、中国人民大学（第十巡视组）等10个地区和单位，派出了10个巡视组，开始了为期三个月左右的巡视工作。这次巡视的对象有5个省市区和5个国务院部委、大型国企及重点高校，到2013年9月下旬，中央巡视组已全部完成对上述10个被巡视地区和单位的巡视情况反馈，反馈中提出了“问题清单”。[2]

第一轮巡视工作结束后，根据中央的统一部署，中央巡视组第二轮巡视工作从2013年10月底开始进行，为期2个月左右。10个中央巡视组分别对山西（第六巡视组）、吉林（第四巡视组）、安徽（第七巡视组）、湖南（第十巡视组）、广东（第八巡视组）、云南（第五巡视组）、新华社（第二巡视组）、国土资源部（第三巡视组）、商务部（第一巡视组）、三峡集团（第九巡视组）等地区和单位开展巡视，其中包括六个省份地区和四个中央国家单位。到2014年2月中下旬，各巡视组陆续开始向被巡视地区和单位反馈了巡视监督的情况，反馈中提出了“问题清单”。[2]

二、当前我国反腐倡廉建设中存在的问题类型

在了解中央巡视组反馈巡视对象突出问题的基础上，我们有必要进一步厘清“问题清单”中所列问题的主要类型及其现实表现形式，分析问题的普遍程度和严重程度，从而能够更加准确把握当前我国党风廉政建设和反腐败斗争的基本形势。

（一）表1对2013年中央巡视组第一轮巡视“问题清单”的分析整理

（续前表）

（续前表）

（三）对中央巡视组“问题清单”的分析

2013年中央巡视组的工作重心调整为发现和反映违纪违法线索。在2013年5月17日中央巡视工作动员暨培训会议上，中纪委书记、中央巡视工作领导小组组长王岐山提出巡视工作要突出四个重点：一是要围绕党风廉政建设和反腐败斗争，着力发现领导干部是否存在权钱交易、以权谋私、贪污贿赂、腐化堕落等违纪违法问题；二是要在贯彻落实八项规定方面，着力发现是否存在形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风等问题，紧紧盯住，防止反弹；三是要着力发现是否存在违反党的政治纪律问题；四是要着力发现是否存在选人用人上的不正之风和腐败问题。[3]

中央巡视组的巡视监督工作基本上达到了预期的巡视目的，发现并反映了目前党风廉政建设和反腐败工作中存在的一些倾向性问题。

首先，如表1、表2所示，本文将巡视组重点监督的三个方面进一步分解为八个问题：党风廉政建设问题、腐败问题、执行中央八项规定问题、作风建设问题、“四风”问题、民主集中制问题、干部选拔任用问题、其他问题等。从本文分析看，党风廉政建设问题、腐败问题、干部选拔任用问题等，相对而言是八类问题中更为严重、更为普遍、更为集中、更为突出的倾向性问题，这三类问题几乎是所有巡视对象都存在的共同问题，也是今后我国反腐倡廉建设需要下力气重点解决的难题。

其次，从中央两轮巡视组对巡视对象列出的“问题清单”来看，各巡视对象存在问题的普遍程度、严重程度等具有一定差异，这主要体现在中央巡视组反馈问题时的详略程度上，例如，中央巡视组对第一轮巡视对象中的湖北、内蒙古、贵州、重庆、江西和对第二轮巡视对象中的吉林、云南、广东、三峡集团、湖南等地区和单位的问题，文字描述更详细具体一点。再如，中央巡视组对广东省在党风廉政建设和反腐败方面存在的问题、对湖南省在干部选任中存在的问题等，在文字表述上着墨更多，也说明此类问题可能更严重。

再次，中央巡视组反馈问题时的用语措辞也颇具特色、颇为讲究，用心良苦，耐人寻味。中央巡视组在表述各种问题时，使用频率最高的用语是下列几个：“个别”（如：个别领导干部、个别地方、个别单位、个别部门等）、“一些”、“少数”、“有的”、“时有”、“需进一步”（如：需进一步完善、需进一步改进、需进一步加强、需进一步提高、需进一步严格和规范、需进一步整改等）、“不够”（如：不够严格、不够规范、不够健全、不够重视、不够科学、不够及时、不够充分、不够到位、不够准确、不够深入、不够强、不够宽、关注不够、交流不够、沟通不够、集体研究不够），等等。由于中央巡视组主要是对下级党组织的领导班子及其成员进行监督，因此，从实际情况而言，各地区各单位违纪违法的数量范围、程度和频率等毕竟只是“个别”乃至“少数”、“不够”、“时有发生”等，中央巡视组在反馈问题时，大多语气委婉缓和客气，留有余地，让人们领略到了官式文风的策略和智慧。

最后，巡视对象有“条条”与“块块”之分，因此，中央巡视组反馈出来的问题，既有共性问题，如各省市区共同存在的问题（当然也有普遍程度与严重程度的细微差别）；也有个性问题，即主要存在于中央国家机关或单位，如中国人民大学存在学校存在行政化色彩较浓、科研经费管理不规范、传统的办学优势和特色存在弱化倾向等问题；新华社存在的在推进多元运营体制创新方面，采编系统、营销系统、市场化运营系统存在党企不分、事企不分现象等问题，其他如水利部、中国出版集团、中国进出口银行等单位，都会存在与其工作性质和部门职能等密切相关的特殊问题。

三、理性看待巡视工作的权力监督价值

以上对2013年中央巡视组履行党内权力监督职能过程中所揭示出来的问题进行了分析整理，指出了当前我国党风廉政建设和反腐败工作中存在的一些倾向性问题。在此基础上，我们有必要就巡视制度对于权力监督和反腐倡廉建设的现实意义略作反思性思考。

第一，既要充分认识巡视制度的重要作用，也要客观对待“巡视反腐”的有限价值。一方面，在党内监督制度体系中，相比于其他党内监督制度，巡视制度作为自上而下的监督机制，是最接近于监督本质的一种制度设计，监督权威更大，监督效果更为明显，2013年中央巡视工作的成绩也印证了这一点。2013年20个中央巡视组发现了一些领导干部涉嫌违纪违法问题线索，其中有价值的线索比过去增加了5倍。廖少华、郭有明、陈柏槐、陈安众、童名谦、戴春宁等多名高官的贪腐线索，即为巡视中发现的线索。[4]另一方面，巡视制度虽然在发现贪腐线索、揭露腐败等问题上能够收立竿见影的一时之效，但对于反腐败的实际作用相对有限，原因在于，它对巡视对象不可能形成常态化常规性和持续性的监督局面，两三个月的巡视期限届满后，不排除巡视过程中发现的一些问题会重新反弹甚至蔓延。

第二，巡视制度是我国反腐败制度体系中的一个环节，作为一项监督制度，其实际效果如何，还受制于整个权力监督制度体系的完善配套和协调运行，不能奢望巡视制度甚至监督制度就能够解决反腐倡廉建设中的根本问题。

第三，从理论上讲，巡视工作尽管最终也能够产生预防和惩治腐败的双重效果，但因其定位主要是为办案提供线索，是惩治腐败的前奏，所以，它还是属于治标的范畴，契合了新一届中纪委提出的“近期以治标为主，为今后治本赢得时间”的反腐思路。至于中央巡视组在向巡视对象反馈问题时千篇一律地使用“同时，巡视组还收到反映一些领导干部的问题线索，已按有关规定转中央纪委、中央组织部有关部门处理”等表述，更多的是形成一种心理威慑和精神压力。

第四，最大限度发挥巡视制度的监督作用，必须全面遵循和落实《巡视条例》第4条规定的原则，即“巡视工作坚持党的领导、分级负责，实事求是、客观公正，发扬民主、依靠群众的原则。”目前的巡视工作方式还比较克制、比较保守，巡视工作和巡视信息发布的透明度还可以更高，特别是在发扬民主、依靠群众这一点上，巡视工作还有很大的改进空间，比如可以加大在人民群众和基层公职人员群体中收集腐败线索的力度。反腐倡廉建设关乎国家发展大局，离不开广大人民群众的支持参与和监督，要充分调动人民群众反腐败的主动性、积极性和创造性，巡视工作必须倾听民意、汇聚民智、赢得民心。

第五，巡视工作力度的加大，一定意义上也反映了现有监督机制不畅、监督制度实行不力的问题。反腐败不能坐等巡视组，各级纪检监察部门更要真正履行其日常监督职能。“中央巡视工作组的人员不多，但是中国的纪检监察机关有几十万人，如果都能做到雷厉风行，发现问题后，第一时间出击，人们相信你，敢于举报，这样腐败问题就能解决在基层，就能达到惩防效果。”[5]

第六，从长远看，要彻底解决在巡视工作中涉及到的事关党和国家反腐倡廉建设的一系列根本问题，必须通过深化改革，在改革过程中逐步建立健全和完善中国特色社会主义制度体系，构建科学合理的权力分工制度体系和权力监督制约机制，将党内监督与党外监督、专门机关监督与群众监督相结合，整合监督力量，畅通监督渠道。同时，要加快法治国家、法治政府、法治社会建设步伐，坚持以法治思维和法治方式治理腐败，不断铲除滋生腐败的土壤和温床。

[1]习近平在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第三次全体会议上发表重要讲话[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/photo/ 2014-01/14/c_126004516.htm，2014-01-14.

[2]http://www.ccdi.gov.cn/gzdt/xsgz.

[3]王岐山出席2013年中央巡视工作动员暨培训会议并讲话[EB/ OL].http://news.xinhuanet.com/2013-05/17/c_115813442.htm，2014-03-01.

[4]中纪委：去年巡视查出6名问题高官[EB/OL].http://fanfu.people. com.cn/n/2014/0109/c64371-24065889.html，2014-01-09.

[5]阚枫.9个中央巡视组交“问题清单”，专家吁勿虎头蛇尾[EB/OL]. http://www.chinanews.com/gn/2013/09-28/5332932.shtml，2014-03-02.

[责任编辑：闫明]

A Study on the Tendency of China’s Anti-corruption Campaign during Inspection Tours

HUANG Jin-qiao
（Department of Politics and Law,Hubei School of Administration,Wuhan 4300022,Hubei,China）

Inspection system,which is an important part of the inner-Party supervision,has played a positive role in tracing and nabbing corrupt officials.Judged from the problem lists submitted by the central inspection groups after two rounds of visiting to 20 provinces and cities in 2013,we can draw a conclusion that there are some trends in the fight against corruption.Corruption cases are prone to occurring in the fields of Party’s construction,selection and appointing of cadres.In order to comprehensively resolve the major problems spotted during inspection tours,the Party needs further reform and completion of socialist system with Chinese characteristics.Besides,we also need to establish power-division and supervision system to integrate supervision from inside and outside of the Party,from the people and specified departments.Besides,China should speed up the construction of rule of law in the administration of government and society so as to combat corruption and root out corruption soil according to law.

Anti-corruption campaign;inner-Party supervision;patrol system;problem lists

D26

A

1674-0955（2014）05-0099-06

2014-03-05

黄金桥（1964-），男，湖北孝感人，湖北省行政学院政法部教授。