着力提高执政党治国理政的制度化水平

桑玉成

着力提高执政党治国理政的制度化水平

桑玉成

中共十八届三中全会提出国家治理现代化的目标指向，对于中国政治有着发展走向的决定性意义。侧重国家治理体系和治理能力现代化的任务，内含的一个重要问题是如何提高执政党治国理政的制度化水平。中国特色社会主义建设中，对执政党来说，国家治理体系和治理能力的具体化就是指提高治国理政的制度化水平。

当代中国政治发展面临的是一个整体性的困局。所谓整体性的困局主要有五个方面的表现：第一，廉洁性问题。马克思、恩格斯总结巴黎公社的成就时指出，巴黎公社解决了所有资产阶级政党都未解决的问题，那就是政府廉洁。改革开放后，官员腐败现象在党中央高压反腐态势下仍然屡禁不止，严重危害了党和政府的形象。它说明执政廉洁、政府廉洁、权力廉洁是连接在一起的整体性问题。第二，价值性问题。社会转型必然伴随价值重塑，旧价值整体中有部分传承的合理性，也有部分失范的必然性；新价值树立中有接受的程度区别，也有践行的评判差异。尤其是在价值取向多元的情势下，社会规则和人们行为规范的价值确立，缺乏统一的标准。价值性问题解决不好，制约国家治理的现代化。第三，认同性问题。政治学论域下的认同主要指政治认同，包括党的先进性认同、执政合法性认同、国家制度认同、意识形态认同、民族认同、核心价值观认同等等。它们既相互关联又表现不同，某一方面的认同受各种因素的影响。改革开放以来中国经济快速发展和社会进步取得的成就，支撑了政治认同的提高，但发展中出现一系列负面的问题则影响着政治认同的牢固。第四，权威性问题。政党和政府的权威性即公共权力的权威性。目前，任何公共权力的行使都面临很大挑战，许多群体性事件背后反映的是政府信任问题，官员腐败衍生的是权力失信，上有政策下有对策反映的是领导和指挥不灵。这些都是国家治理必须解决的问题。现代多元国家治理不能削弱公共权力的权威，政党和政府权威性受到挑战是政治发展面临的一个困局。第五，预期性问题。对国家发展的预期是人们对未来生存状态的想象，满意的预期可以激发热情，失望的预期则挫伤志气。“两个百年”愿景、中华民族伟大复兴和社会主义现代化的中国梦，给人们描绘的是满意的目标，但不等于解决了预期性问题。现实中国发展的焦虑、成长的烦恼伴生着不同程度的社会不满情绪，对未来中国社会发展缺乏预期的事实客观存在。

由于以上问题，因此，必须强调治国理政制度化水平的问题。习近平在今年2月省部级干部学习贯彻十八届三中全会研讨班上的讲话，也主要是针对这个问题提出了“定型论”，指出：“摆在我们面前的一项重大历史任务，就是推动中国特色社会主义制度更加成熟更加定型，为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系。”邓小平曾在1992年视察南方的谈话中指出，我们国家的制度恐怕还要三十年才能基本定型。现在离这个计划的时间已经不长了，以习近平为总书记的十八届党中央必须花大力气为推进这个计划实现而努力。而“定型”应当是在高度制度化水平上的定型，是在高度认同基础上的定型。制度从本质属性上讲，更具有根本性、全局性、稳定性和长期性，相对于人来说也更具有权威性。从古至今的政治规律告诉我们，人们对于制度的认同往往高于对人的认同。因此，提高制度化水平也有助于提高认同性和增强权威性。

中国传统社会国家治理采取的是人治模式，几千年封建主义遗毒有着深厚影响，即使在社会主义建设实践中也存在着受其影响而表现的弊端。1980年8月18日邓小平发表《党和国家领导制度的改革》的讲话，深刻剖析了人治思想传统影响中国政治的危害，成为一篇指导政治体制改革的纲领性文献。改革开放后，邓小平是最先把制度建设提到国家治理大框架里进行突出强调的领导人。他提出制度具有根本性、全局性、长期性的观点，从思想逻辑看这是从国家治理中个人与制度关系的认识中形成的。80年代初邓小平在外事活动中，经常有外宾向他提出问题，说中国现在提出改革开放，引进外资，这是因为你邓小平的主张，假如你不在领导岗位上了，或者百年之后，中国还会不会搞改革开放呢？邓小平的回答是，不会变，因为群众拥护改革开放。这个回答虽然没有从制度角度说，但国家治理要靠制度，不能靠人则由此成为邓小平的理念。1989年6月和9月，邓小平与中央负责同志谈话中几次讲到这个问题，如他在《第三代领导集体的当务之急》中说：“现在看起来，我的分量太重，对国家和党不利，有一天就会很危险。国际上好多国家把对华政策放在我是不是病倒了或者死去了上面。我多年来就意识到这个问题。一个国家的命运建立在一两个人的声望上面，是很不健康的，是很危险的。不出事没问题，一出事就不可收拾”。这话道理不深，但却切中要害。它是提高执政党治国理政制度化水平的理论源头。

制度化的关键在一个“化”字。“化”就是彻底的意思，所谓彻头彻尾。怎样才是彻底呢？有几个基本的考量标准。首先是制度健全，没有漏洞。其次是制度配套，相互衔接。第三是规范清楚，程序明确。第四是制度管用，刚性执行。从历史和现实可以感知，党治国理政制度化水平的提高还有很大的空间，制度繁琐、制度脱节、制度失灵、制度空转等现象有很多事例可举。如干部选拔任用制度实践中存在买官卖官、带病提拔问题，集体领导制度实践中一把手作用缺乏规范，民主监督制度实践中存在形式主义的问题，议事规则中人为因素多，制度化程度低，等等。中共十七大将制度建设列入党的建设组成部分，中共十八大以来，习近平从国家治理和从严治党出发，进一步突出了制度建设的战略价值，提出制度管人管事管权，制度面前无特权、无例外，把权力关进制度的笼子。在全面深化改革新的历史条件下，制度建设的主要任务不是制度创设，而是提高制度化水平。就如法制与法治的关系一样，国家治理现代化不仅要加强制度创设，更要注重提高切实以制度治理国家的水平。

（作者系上海市哲学社会科学联合会专职副主席）