国家治理能力现代化的三个维度

王跃

国家治理能力现代化的三个维度

王跃

推进国家治理体系和国家治理能力现代化，是十八届三中全会提出的新命题，它已经从学术界的学理性讨论走向了社会生活，并将在全面深化改革的进程中产生重要的影响。实现国家治理现代化，体系和能力是有着内在关系的两个方面，内容指向不同，但体系需要相应的能力去执行，能力又是在特定的体系下实现。因此，国家治理能力问题必须结合国家治理体系进行研究。下面拟从三个维度谈些对国家治理能力现代化的认识。

第一，国家治理基本制度的维度。国家治理要通过一套制度化的设计来实现，这样的设计不是单一地通过政府的组织制度可以完成，而必须要有一整套的法律、制度来使国家治理趋于完善。这些制度设计很复杂，涉及的方面很广泛，其中涉及的一个重要问题是如何科学确定执政党在国家治理中的地位及其作用。

当代中国，谈国家治理问题无法回避党的领导地位和执政权力。我国宪法规定，中国共产党居于领导地位，具有核心作用，而且它的领导地位和核心作用是长期的。宪法作这样规定的法理依据，一是尊重历史事实，二是适合现实要求，因此成为中国社会主义制度选择的关键体现。党的领导地位和核心作用决定了它在国家治理过程中扮演着非常独特的角色，起到举足轻重的影响。问题是这样的领导地位和核心作用如何在执政实践中得到实现？从国家治理现代化视角看，科学执政、民主执政、依法执政成为重要的路径依赖。科学、民主、法治是国家治理现代化的三大要素，巩固党的执政地位和发挥党的领导核心作用，离不开这三大要素的功能实现。在中国社会主义现代化的实践中，执政的科学化、民主化、法治化要求党的治国理政必须真正和广泛地吸纳社会各种力量有效参政。国家治理基本制度能不能保证党的领导地位和发挥党的核心作用，关键看它能不能为各种社会力量参与国家政治生活提供畅通的规范通道。历史经验告诉我们，要创设和成熟一套好的制度并使之成熟不容易，使制度运转中社会各种力量产生出正能量更不容易。从国家治理基本制度的维度看，有效地吸纳和组织社会各种不同力量，以体制内的有序政治参与排斥体制外的无序政治参与，是国家治理能力现代化的要求。

第二，国家治理具体体制机制建构的维度。制度和体制机制是国家运行的基础，构成国家治理体系的组成部分。因此，制度和体制机制建构表现为国家治理极其重要的能力。制度和体制机制既相联系又有区别，制度决定体制机制，体制机制落实制度。在党执政实践中，我国确定了人民代表大会的根本制度、多党合作和政治协商、民族区域自治和基层群众自治等基本政治制度，都是管全局的，管根本的。党的十八大提出树立中国特色社会主义制度自信，就是对这一个根本制度和三个基本制度的坚定不移。党的十八届三中全会提出全面深化改革总目标的两句话，第一句表达的就是制度自信，传递的信息就是在中国特色社会主义制度框架下推进国家治理体系和治理能力现代化。明确这点很重要，它关系到国家治理的走向选择。

国家治理现代化是一个不带意识形态色彩的中性词，世界现代潮流的发展必然使各个国家追寻现代治理的目标。然而，一个国家采取什么样的治理模式，受到社会性质、国家制度以及历史、文化、风俗等国情的制约，不存在统一的、标准化的现代治理模式。西方国家走在现代化的前列，但现代化不等于西方化，治理的现代理念也不等于西方的治理理念。事实上，西方国家也不存在统一的国家治理模式。中国现代化是一个延续的历史过程，党领导人民建构并发展成熟的中国特色社会主义制度，奠定了国家治理现代化的前提。国家治理现代化的能力要落实到不断完善和发展中国特色社会主义制度的能力上。

完善和发展中国特色社会主义制度，具体到国家治理能力现代化的要求上，就是以创新精神推进体制机制的改革。制度自信解决国家发展方向的认同问题，体制机制改革反映的是国家运行弊端存在的问题。制度正确不等于体制机制就完全有效。中国特色社会主义制度的优越性还没有充分体现出来，不是因为制度不好，而是因为不少体制机制不完善、不科学。改革开放新时期，经济、政治、文化、社会的体制机制发生了深刻变化，但问题还不少。有的是旧体制机制仍在运行造成阻碍，有的是新旧体制机制并存碰撞产生矛盾，有的是新体制机制缺乏支撑形成空转。党中央清醒地认识到体制机制不适应国家发展要求的现实，反复强调体制机制创新的重要性，并不断推出新举措，努力克服体制机制的弊端。如果说以前主要从科学发展的角度强调体制机制创新的话，那么，党的十八届三中全会确立的总目标则要求从国家治理现代化的角度推进体制机制创新。构建决策、执行、监督有效的体制机制，是国家治理能力现代化的题中应有之义。

第三，治理成本和治理效力的维度。治理需要成本，治理成本是考量治理效力的参数，研究国家治理能力现代化不能不重视治理成本和治理效力的问题。改革开放36年来，社会的深刻变化使国家运行置于全新的环境，国家治理中的经济发展、政治安全、文化建设、社会稳定都面临复杂的巨大压力。应该充分肯定，当代中国举世瞩目的成就证明了现实治理体系和治理结构的有效性，也证明了执政党具备治理国家的良好能力。但同时还要看到，发展中出现的诸多问题又不同程度地暴露出党的治国理政能力还不足。例如，分配格局上收入差距不断扩大、基层社会生活中群体性事件逐渐增长、权力领域里腐败问题十分严重、党群干群关系上比较紧张，等等，都挑战着党治国理政的能力。现代化是一个社会全方位的整体变迁过程，面临各种陷阱，途遇各样风险，国家治理必须考虑方方面面的问题，必须周到地安排每一个环节以及妥善处理好各环节的协调问题。国家治理能力不仅需要借助于强有力的治理体系和完善的治理结构，而且还需要在治理成本和治理效力上适应现代化的要求。目前客观存在的一个问题是治理成本太高，治理效力很大程度依赖治理成本，这与国家治理能力现代化的要求不相符合。治理成本高的因素有多方面：国家大，人口多、社会情况复杂等是客观原因，但治理层级过多，治理主体不清，加上政府职能还处于转变过程中，国家治理中的占位不作为、缺场不到位、越位滥用权的问题尚未真正彻底地解决，都是造成治理成本太高的主观因素。成本和效力上存在的问题表明国家治理能力还有很大的提升空间。必须清醒地认识到，建立在制度执行力基础上的国家治理才具有靠得住的效力，依赖治理成本的治理效力难以持续和长久。国家治理能力的现代化取决于治理成本和治理效力的科学化。

（作者系南京师范大学马克思主义学院教授）