我国大学章程建设的现状及思考

张妍　方芳　张敬茹

[摘要]本文基于对天津市高校大学章程制定工作的调查，分析了高校大学章程建设的现状，归纳了高校在大学章程制定过程中面临的困难，就需要注意和深入思考的问题进行讨论，以期为高校大学章程的制定与完善提供参考。

[关键词]大学章程 建设现状 困难

[中图分类号]G522 [文献标识码]A [文章编号]1005-5843（2013）06-0039-03

[作者简介]张妍，方芳，天津市教育科学研究院（天津300191）张教茹，天津外国语大学教授（天津300270）

大学要坚持依法治校的方针、健全内部决策和管理制度，制定和完善大学章程是基本前提。2012年初，教育部颁布了《高等学校章程制定暂行办法》，进一步明确了高校章程制定的原则和应规定的内容，要求全国所有高校启动大学章程的制定或修订工作。因此，各高校均将大学章程制定工作列为2013年度的重点工作。天津市高校大学章程制定工作的现状具有一定代表性，对其进行调查、总结，可以对我国高校大学章程制定过程中面临的困难及完善措施起到窥一斑而见全豹的作用。

一、天津市高校大学章程建设的现状

笔者基于对天津市24所高校（包括14所公立高校、9所独立学院和1所民办本科院校）大学章程制定工作相关负责人的结构式访谈以及几所高校的深入调查，从高校大学章程建设的进程和面临的困惑两个方面介绍高校大学章程建设的现状。

（一）高校大学章程建设的进程

2012年颁布的《高等学校章程制定暂行办法》（下文简称《暂行办法》）规定了章程制定的具体程序：（1）成立专门起草组织；（2）校内深入研究、公开听取意见、形成章程草案；（3）章程草案提交教职工代表大会讨论；（4）提交校长办公会审议；（5）由校党委会审定。天津市各高校此后均已启动大学章程的制定或修订工作。在大学章程的制定过程中，各高校严格按照《暂行办法》的要求予以实施。绝大部分高校的章程建设处在《暂行办法》要求程序的第二步，24所高校中的20所高校已经完成章程初稿；少数几所高校已完成第三步，只待提交校长办公会审议、党委会审定。

各高校在大学章程制定或修订过程中首先成立了以校长、副校长或副书记为负责人的章程制定领导小组，在校长办公会上进行了专题研究讨论，将大学章程的修订纳入了2013年党政工作要点。其次，在全校范围内对大学章程进行学习研讨，并就大学章程建设开展专题调研；在充分研究大学章程内涵和总结分析调研结果的基础上，形成章程修订草案。在校内研究和讨论的过程中，部分高校对学校的管理制度进行梳理，深入思考学校特色，对如何通过章程建设推动大学制度文化建设进行探讨。由此可见，高校将制定章程的过程视为深入思考学校特色、梳理完善管理制度的契机，对本校的发展目标进行反思与改进；高校对章程的理解比较深入，不仅仅是将其停留在文本层面，而是把大学章程建设视为依法治校、推动大学制度文化建设的一部分。再次，通过在院系领导、党支部、教授、中青年教师骨干、学生、老干部、老专家等各个层面召开座谈会的方式，广泛听取意见，对章程草案进行完善。此外，部分高校十分重视从教育学和法学的视角理解章程，并且对章程的成熟性、稳定性和前瞻性均有所考虑。

（二）高校在章程制定过程中面临的问题与困惑

各高校在积极开展大学章程制定工作的同时，也面临着一些不可回避的问题与困惑，主要体现在以下几个方面。

1.如何在章程中体现办学特色。24所高校中的10所高校反映在章程中体现办学特色比较困难。有的学校通过在章程中加入序言，阐述学校历史沿革、学校使命、发展目标等来体现办学特色。目前，大部分高校在章程中只是阐述了一般意义上的办学宗旨和教育形式，并未剖析自身特点。在当前社会发展的新形势下，大学章程如何准确、清晰地阐释本校的历史使命、办学特色、社会责任，确实是一个难题。

2.如何在章程中规定学校的办学自主权。有6所高校提到了办学自主权问题。虽然《高等教育法》规定了高校应享有的7项办学自主权，但现实中很多事情高校并不能自主决定，如学科专业设置、人才招聘任用、职能部门设置等等。有高校反映，即使在章程中规定了学校办学自主权的行使与监督机制，实际也是实现不了的，这不是制定的问题，而是执行的问题。只有政府部门真正做到放权，高校才能真正拥有自主权，章程中规定的办学自主权才具有操作意义。

3.如何在章程中规定高校与举办者之间的关系。有6所高校提到了高校的外部关系问题（公立高校方面指的是高校与举办者之间的关系，独立学院方面指的是高校与投资方、举办方之间的关系）。《暂行办法》规定，高等学校的举办者——主管教育行政部门应当按照政校分开、管办分离的原则，以章程明确界定与学校的关系，落实举办者的权利和义务。然而，如何规定代表举办者——政府的权利和义务，对于高校来说十分困难。即使规定了，其执行力也受到质疑。主要原因是政府在大学章程制定过程中的缺位，政府仅是作为管理者对高校提交的章程进行审核，没有作为高校的举办者参与章程的制定。

4.对独立学院的章程制定应进行分类指导。3所独立学院提出“章程在校内应该由谁最终审定”的问题。独立学院实行的是董事会领导下的院长负责制，而《暂行办法》第二章“章程内容”中规定，要健全党委领导下的校长负责制；第三章“章程制定程序”中要求“章程草案经校长办公会议讨论通过后，由学校党委会讨论审定”。独立学院的党委会只负责党务思想工作，上述规定不适用于独立学院的内部管理模式和决策机制，应该对独立学院的章程制定实施进行分类指导。

5.其他困难。除上述几点共性的困难外，还有3所高校提出不好把握章程篇幅、内容详略的问题。《暂行办法》第一章要求章程内容应明确、具体、便于操作，字数太少不宜将规定的内容表述详尽，字数太多又过于冗长。此外，有的院校在界定党委与校长的权职、实现教授治校的方式、明确高校与附属机构的关系（如高校与附属医院的关系、高校与中外合作项目的关系等），以及把握章程的成熟性、稳定性和前瞻性等方面，有一定的困难。

二、大学章程制定中需要思考的几个问题

（一）体现办学特色，明确大学的办学理念、培养目标和发展目标

办学特色是一所学校区别于其他学校的风格、形式，是由这所学校赖以形成和发展的特定环境所决定的，是这所学校所独有的。从本质上讲，特色是对学校的基本功能、学校使命、办学宗旨、办学目标等根本问题的深入思考。对于一所大学来说，找准属于自己的位置与目标是十分重要的。目前，我国大学在章程中没有设立“办学特色”章节，只是阐述了一般意义上的大学办学宗旨和教育形式。因此，高校在制定章程时，对本校在大学基本功能方面、在服务国家和地方经济发展方面应立足本校实际多做思考，借大学章程建设之机，进一步明确本校的办学理念、培养目标和发展目标，以指导学校的发展。

（二）明晰举办者的行政管理权与大学办学自主权之间的关系

我国公立高校的举办者是国家和地方政府，具体由教育行政部门代表国家进行管理。虽然我国《高等教育法》中明确提出大学享有办学自主权，但实践中体现在办学权方面仍然是政府依靠行政手段和行政命令进行主导，学校的办学自主权并没有充分实现。虽然，《暂行办法》中提出“起草章程，涉及到与举办者权利关系的内容，高等学校应当与举办者、主管教育行政部门及其他相关部门充分沟通、协商”，但其中的困难可想而知。笔者认为，举办者与学校之间的权力关系更多地应当由国家立法来规定，因为二者在高校管理方面并不具有平等性，学校相对于举办者来说处于弱势地位，由学校来规定举办者的职责义务不合乎法理。所以，需要通过国家立法为政府权力划定边界，为大学自治延展更大的空间。特别是在实践中，举办者和主管教育部门要按照国家法律规定做到真正放权，推进职能转变，减少和规范对学校的行政审批和直接干预，真正赋与大学办学自主权，才不至于使写入章程中的自主权流于形式。

（三）明确党委领导与校长行政负责的范围及运行规则

我国《高等教育法》第39条明确规定：“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。”但在实践中，由于法律上对二者职权分工的不明晰，‘使得党委的“领导”和校长的“负责”经常会在实际工作中处于一种模糊状态，需要通过大学章程建设，在“党委领导下的校长负责制”这一基本制度框架下，进行更为细化的制度设计：对涉及党建与思想政治工作、组织机构设置与人事任免、学校改革发展规划与制度的决策制定等重大事项应由党委领导完成；涉及学校教学管理、科研工作、行政管理等事项应由校长负责实施。此外，大学章程还应对大学校长的职业化做出制度安排，通过制度安排推进大学校长由职务校长向职业校长的转变，使大学校长回归“大学职业经理人”的本来面目。

（四）建立健全校内民主管理与监督机制

建立健全高校内部民主管理监督机制、实现高校管理的民主化，是制约权力滥用的重要途径。大学章程应明确教职工和学生的民主参与权与监督权，赋予其参与渠道，通过细化制度设计逐渐改造现今高校存在的教代会、学代会等“形式主义”组织。首先，大学章程应明确教代会和学代会的组成与职责权限；明确教师、学生参会的具体人数比例，保障其在民主参与中的主体地位；明确教师、学生参与讨论的学校重大问题，特别是与教师和学生利益息息相关的问题，必须给予其充分的发言权和参与权。其次，明确民主管理的具体议事程序和规则。在会议召开前，涉及师生切身利益的重大问题应当提前将有关材料交予参与人审阅；会议期间，应给予代表充分表达意见的机会。

（五）构建学术管理体系，尊重学术自由

无论来自于外部的行政干预和社会公众之期望多么强烈，大学最重要的使命、最本质的功能依然是学术。《暂行办法》要求章程应当明确规定高校学术组织的组成原则、负责人产生机制、运行规则与监督机制，维护学术活动的独立性，尊重学术自由。目前，我国高校一般都设置学术委员会、学位评定委员会、职称评审委员会、教授委员会等学术组织。但是，众多高校对各学术组织的成员确定、负责人产生、议事规则、监督方式等方面的规定并不明晰、完善。而且，学术组织中具有行政职务的学术人员（校领导、院系和职能部门负责人）占多数。实际工作中，学术权力往往受到行政权力的干涉，学术行政化的情况愈演愈烈。因此，大学章程应明确规定学术组织的成员产生和构成方式、职权范围，确保学术在高校各项工作中的重要地位；章程应健全学术组织机构的运行机制（提案、议事、表决、决议、监督等方式），确保学术权力效能的充分发挥。此外，大学章程应对教授治学、教授参与学校管理和重大问题决策等进行制度规定，以促进教授治学、民主管理的实施，为高校管理体制改革、现代大学治理结构的建立提供制度空间。

（六）区别对待不同类型高校，实施分类指导

我国本科层次的高等院校主要分为三种类型：公办院校、独立学院和民办院校，这三类院校的领导体制不同。公办高校实行的是党委领导下的校长负责制，独立学院和民办高校实行的则是董事会领导下的校长负责制。不同类型高校制定大学章程的法律依据不同，其学校使命、办学宗旨、办学目标、办学形式、教育模式等也各有特点。这就要求教育行政主管部门区别对待不同类型的高校，进行分类指导。

（责任编辑：刘新才）