失地农民社会保障问题初探

周 玲

（建德市航头镇人民政府，浙江 杭州 311600）

随着对外招商引资工作力度的加大以及城市建设速度的加快，很多农村地区进入到城市化的浪潮中来。新安江街道作为建德市政府所在之处，城市化发展位于全市首列，土地征用时间早、时间跨度长、征用土地数量多。位于新安江街道的南面白沙社区，自1990年以来土地征用开发建设，近20多年的征迁涉及到道路交通建设用地征迁、企（事）业单位办公用地征迁等等方面，征迁土地范围包括耕地、林地、茶园地、宅基地等等，征迁前的户大多为普通农民（收入略高于全市平均水平）。本文通过分析白沙社区失地农民社会保障遇到的问题，“以管窥豹”，以期完善对土地征用的做法。

一、失地农民总体现状

1.失地农民基本情况。据统计，白沙社区2002年撤村建居后，现有常住人口8000余人（保留农民待遇），失地农民达3000余人，占总人口的37.5%。人均不足0.3亩的失地农民中，男60周岁、女55周岁以上的980人，16周岁以下的634人。70%以上只有初中及以下教育水平，其中青壮年占了30%左右，最多的是未成年人。失地农民在征地前主要从事蔬菜种植等职业，家庭收入尚可。征地后，每户农民都得到了一定数额的赔偿款，但基本是“收（征用款）支（造房）不平”。调查中发现50%失地农民表示了对以后生活的担忧，5%表示现在已经陷入了生活困境。

2.相关补偿情况。截至2013年12月，白沙社区总计有1272亩左右的土地被征用。土地的补偿款标准是：①2003年9月-2009年3月27日：耕地80000元/亩不等、茶园地12500元/亩、林地8000-9000元/亩；②2009年3月以来：耕地80000元/亩、茶园地22000元/亩、林地12000元/亩。对失地农户住房安置一般采用货币安置和产权调换安置两种方式。从拆迁户选择上看，基本上都按照产权调换置换进行。搬迁过程中2010年前临时过渡费为80元/人·月（产权调换安置的以安置房交付后4个月止；货币安置的一次性支付3个月）、搬家补助费200元/人。2010年6月以来，临时过渡费150元/人·月（自行解决过度用房的最长不超过24个月；货币补偿的按6个月计补）、搬家补助费一次性补助500元。

3.失地农民就业现状。在征地过程中，当地政府采用了许多渠道促进失地农民就业，但是由于各方面的原因，相当一部分失地农民实际上处于失业状态。在实际走访中了解，部分已就业失地农民的月收入不足1500元，25%的被调查失地农民对当前的就业状况表示有一定的不满，极少数被访者表示了较大的不满情绪。

4.失地农民的养老保险、医疗保障。失地农民医疗保险未作特殊规定，目前仍然按新型农村合作医疗保险制度实行。

2007年前。被征地农民基本养老保险实行一次性缴纳基本养老保险费，缴费标准分25000元、22000元、18000元、14000元、10000元五档，由参保者本人自行选择确定。被征地农民参保后到达法定退休年龄（男满60周岁、女满50周岁）的，按每人缴费高低从到龄次月起按月相应发给250元、220元、180元、140元、100元的基本养老金。个人和村集体经济组织未出资参保的被征地农民，从到达法定退休年龄次月起按月相应发给30元的基本养老金。2007年至2010年：缴费标准为25000元的，享受待遇250元/人·月；缴费标准为14000元的，享受待遇140元/人·月；个人无能力出资参保的享受市最低生活保障待遇的对象，享受30元/人·月生活补助。2010年7月1日起，被征地农户基本养老保障待遇资金筹集标准分别为25000元、18000元、14000元、10000元，相应的基本养老保障金调整为280元/人月、210元/人月、170元/人月、130元/人月；参保人员个人和村集体经济组织未缴纳基本养老保险费的，基本养老保障金从30元/人月调整为60元/人月。2013年1月1日起，相同的筹集标准分别上调养老金至310元/人月、240元/人月、200元/人月、160元/人月；参保人员个人和村集体经济组织未缴纳基本养老保险费的，基本养老保障金从60元/人月调整为90元/人月。

二、存在的问题

调查发现，土地征用后，失地农民生活中存在以下问题：

1.补偿费用相对偏低，失地农民安置难。土地补偿费和安置补助费标准只考虑了土地的历史产出和收益，没有充分考虑到被征地农民成为新居民后生活消费水平必然提高的客观事实和工业化、城镇化和现代化给被征地农民带来的深刻变化。目前的补偿标准既解决不了被征地农民的基本生活，更解决不了培训就业和社会保障问题。

2.整体素质不高，失地农民就业难。土地依然是绝大多数农民、特别是大龄农民的最基本的就业岗位，农民失地就意味着他们失去了最基本的就业岗位。相比较城市下岗职工和失业人员而言，失地农民更是就业的弱势群体，不仅因为农民就业意识和纪律行为与工业化、城市化的要求有一定距离，而且其过去具有的劳动技能在城市化后也失去用途。大部分失地农民从事重体力的活，或就近在企业从事简单、流水性的工作，劳动强度大、收入低，一些大龄的农民在就业方面更是处于劣势。

3.经济收入不稳定，失地农民保障难。土地被征用后，农户如果能较好地运用得到的补偿资金自主创业，生活将稳定且有较大提高。但大部分被征地农民未能妥善使用补偿资金，生活水平呈现“先高后低”的现象。在土地被征用之初，被征地农民生活水平普遍得到提高，但失地后闲居在家无所事事，打牌、打麻将成为日常生活的主要内容，几年之后生活陷入困境。有些失地农民把土地补偿费都用到住房的建设修缮、婚丧嫁娶、购置高档消费品方面，没有将其合理分配，用于生产经营，导致失地后往往也就丧失经济收入来源。随着时间的推移，被征地农民的生活水平出现很大差异。特别是以土地经营为主、文化程度较低、社会转型能力较差、消费没有计划靠征地款来维持生计的被征地农民，几年后征地款“吃”完，其最终结果往往是生活没有保障，所领取的养老金只能维持最低生活需求。

4.对应的制度不健全，失地农民管理难。村改社区后，硬件更新较快，但软件进展缓慢。社区管理手段、依然停留在原来的农村阶段。村民生活圈子比较小，村民之间比较熟悉，生活比较稳定和封闭。“村改居”社区多处在城乡结合部，个人利益的诉求更为复杂多样，无法形成统一的利益保障，从而导致失地农民缺少必要的凝聚力，进而导致对失地农民管理困难。

三、失地农民问题政策建议

针对上述情况，提出以下建议：

1.完善土地征用制度。为了切实保护农民利益，征地补偿应在土地利用总体规划和农地转用年度计划的控制下，以土地的市场价值为依据，实行公平补偿。补偿的形式可以多样化，比如，货币、就业安置、社会保险、企业股份等。土地征用规范化、市场化运作，提高其透明度，减少或避免针对土地资源的创租、寻租活动，保护农民利益。

2.健全就业服务体系。首先加强对失地农民的职业指导，引导和教育失地农民转变观念，破除“等、靠、要”思想。提高他们自谋职业、竞争就业的自觉性和能力，积极主动地参与市场化就业。其次尝试成立失地农民创业服务中心，其主要职能是协调政府各有关部门对自谋职业、个体经营和开办私营企业的法规、政策，简化各部门的办事程序，为创业者的注册、经营、管理和发展提供全方位的、高质量的、高效率的服务。此外，中心还可以与当地的培训机构、行业协会、企业咨询机构建立密切联系，通过聘请的方式，提供咨询服务。再次是建立培训保障机制。对农业结构调整后的农村富余人员和失地农民进行现代市场经济知识教育，提高失地农民转岗再就业能力。第四是构造有效、畅通的信息服务网络。近些年珠三角和长三角甚至内地都不同程度地出现了用工荒，构建劳动力市场和失地农民之间的双向沟通网络不但能极大缓解企业用工荒问题，还能积极拓展失地农民的就业渠道。

3.尝试建立社会安全网。为失地农民建立社会保障是保障失地农民权益的根本途径。在保障资金筹集方面，建议坚持政府、村集体、个人共同出资的原则。将征地地价一部分发放给失地农民，保障其当前的生活需要，另一部分则作为失地农民的社会保障基金。土地非农转用后增值收益巨大。政府从土地出让收益中按一定比例注入失地农民社会保障基金。这是建立农民社会保障基金的主要来源。被征地的集体经济组织也应从本集体的积累资金或土地补偿费用中抽调一定的资金注入失地农民社会保障基金。对完全失地的农民，应鼓励加入城镇居民社会养老保险体系。对部分征地的农民，应加快建立包括最低生活保障、养老保障和医疗保障在内的失地农民的社会保障。也可以鼓励失地农民参加商业保险。

4.提升社区管理水平。村改社区后，社区管理观念要从管理向服务转变，将社区居民的实际需要放在首位，把解决群众普遍关心的热点、难点问题作为社区的工作重点，以提供优质的社区公共服务为目标任务。对社区居委会工作人员，特别是原来的村委会干部也要经常进行培训，提高工作人员素质，提升服务水平。采用多种宣传方式，培养失地农民的社区意识。完善居民参与机制，注重用共同需求、共同利益来调动失地农民参与社区自治的积极性，培养居民特别是失地农民的归属感。