以农民公共需求为导向的农村公共品供给机制的完善

林亚菲

（山东大学政治学与公共管理学院，山东济南 250100）

以农民公共需求为导向的农村公共品供给机制的完善

林亚菲

（山东大学政治学与公共管理学院，山东济南 250100）

以政府供给导向为主的农村公共品供给不仅不利于维护农民利益、促进农村发展，也拉大了城乡二元差距，影响社会和谐。农村公共品的供给亟需由政府导向向农民公共需求导向转变，通过建立农村公共品供给决策机制等手段，实现以农民多元化的公共需求为导向，完善农村公共品的供给机制。

公共需求；公共品；农民；农村

一、新时期农民的公共需求

农村公共品的供给长期以来以政府供给为导向，并且与城市的供给水平之间存在着巨大的差距。这有一定的现实原因，例如，农村经济发展水平较低，农民收入水平较低，以满足基本生活需要为重点；农村人口较少，缺少大规模的集聚人口，难以有效吸引社会投资，主要以政府扶持为主；农村相对封闭，农民思想解放程度不足，权益意识和自主意识落后等。党的十六届五中全会提出社会主义新农村建设，进入工业反哺农业的阶段，国家加大了对农村发展的重视和扶持力度。同时，农民在农村发展中逐渐增强了自身的权益意识和发展觉悟，农民的公共需求不再仅仅停留在满足个人生存方面，开始向追求道路建设、绿化、农村合作医疗等多领域和多层次的需求转变，公共需求层次逐步多样化。一项统计显示，全国有40%以上的农村居民对乡村道路建设需求到农业技术指导、农产品供需信息、劳务输出和就业信息表现出强烈的需求，这些也都表明了农村居民对于其进一步发展和增加收入的迫切愿望［1］。

具体说来，农民公共需求在农村新的发展时期的具体改变体现在：

第一，精神文化公共品的需求逐渐占据重要地位。农民现在已经改变了靠天吃饭的生活，不少农民外出务工或在当地企业工作，收入水平的提升使农民的支付能力逐渐提高，农民有足够的支付能力实现更大数量和更广层面的需求。农民在闲暇时间对体育、文化娱乐活动的需求增加，同时，农村工业化和信息化的发展以及现代农业的发展促使农民对知识、信息的需求增加，这都属于农民对精神文化公共品的需求。总体而言，农民已经从单纯追求满足物质生活需要为主转变为重视精神文化方面的需求，精神文化方面公共品的需求在农民的公共需求中的比重逐渐增大。

第二，对基础设施类公共品的需求变为“硬性”需求。新农村建设和新型城镇化在农村的首要工作目标便是改变农村的村容村貌，这便有了改善农村基础设施的客观需求。农村基础设施类公共品主要包括农田水利、道路交通、住房、供水供电、绿化、污水处理等，这涉及农民生产和生活的多方面，是新农村建设和城镇化对农村公共品供给的硬性要求，也是农民实现与城市居民同等生活水平的基础性的需求。

第三，农民对提升生活质量的公共服务类公共品的需求较为强烈。目前，虽然城乡二元差距仍然存在，但工业化、城市化和市场化的推进极大地带动了农村的发展，城乡正在逐渐融合发展。农民已经意识到农村的教育、医疗、卫生等公共服务与城市仍然存在着不小的差距，农民渴望得到与城市同等的公共服务待遇，希望通过教育质量的提升、农村合作医疗的完善、公共卫生条件的改善、就业机会的平等实现与城市居民相同的生活水平，对教育、医疗、卫生等公共服务类公共品的需求日趋强烈。

二、农村公共品供给现状

面对农民多层次和呼声强烈的公共需求，政府已经开始注意农村的公共品供给问题，力求提升农村的公共服务水平，缩小城乡二元差距。但农村公共品的供给仍然存在着诸多问题，其中，农村公共品供给存在的首要问题便是以政府供给为导向，忽视农民的公共需求。

（一）从供给主体来看，农村公共品供给以基层政府作为单一的供给主体

随着我国经济的不断发展，人们的生活水平不断提高，同时，人们对于生活质量的要求也在不断上涨，而人们需求的越多，大自然遭遇的破坏就越大。目前，大部分野生动物的栖息地都在森林中，而这些森林里有很多稀缺植物，人类为了自己的需求而大量的砍伐植物，破坏野生动物的家园，使整个大自然遭到了严重的破坏。

目前，我国农村公共品的供给仍然以政府为主要的供给主体，政府的垄断性地位有一定的原因，毕竟农村公共品是基于满足公共利益的目的，而实现公共利益是政府的责任。但随着社会的发展，我国已经完全由计划经济体制转变为社会主义市场经济体制，完全由政府提供公共品已经不再适用于我国的现实。一方面，农民生活水平的提升培育了更多、更高层次的公共需求，单凭政府单方面供给难以满足农民多元化的需求。另一方面，政府的财力有限，有限的资金用来提供更多的公共品，对政府来说会形成巨大的财政压力，对农民来说，政府在资金不足的情况下提供的公共品质量难以保证。同时，美国学者萨瓦斯的一项研究成果表明：公共部门提供服务的成本费用，平均比承包商提供服务的成本费用要高出35%～95%［2］。政府财力有限再加上无形的成本浪费，其提供的公共品难免存在着数量和质量等多方面的问题。

（二）从供给内容来看，农村公共品供给数量不足

由于长期沿袭的城乡不均衡的公共服务水平，使农村公共品的提供一直落后于城市，很多公共品得不到有效供给。虽然目前我国已经极力弥补农村在公共品提供方面的不足，但由于历史欠债太多，农村公共品供给的缺口不能在短时间内得到弥补，农村公共品的供给在农民公共需求的增长下显现出数量严重不足的缺陷。这也与农村公共品仍以政府供给为主导密切相关，政府的资金有限，在公共品供给上成本较高，只能满足农民的部分需求，在不借助任何社会力量的前提下，政府作为单一的供给主体即便加大对农村公共品供给的投入力度，也依然难以提供与农民需求等量的公共品。

（三）从供给结构来看，政府供给的公共品与农民需求不适应

农村公共品的供给受中央政府的领导和调配，在实际运行过程中，采取的往往是自上而下的行政命令式的管理方式，主要由各省、市、乡镇政府承担公共品的供给责任。基层政府在公共品的供给过程中，往往以行政命令的方式进行，政府单方面决定供给什么、如何供给，农民的公共需求并不是政府提供公共品的依据。由于自由裁量权的存在，不少基层政府盲目追求“政绩工程”、“面子工程”，大兴大建，投入过多的力量修路、植树等，忽视对提升农民生活质量至关重要的方面，在农村公共品的供给上存在着责任缺失和错位，最终由于公共品的供给与农民的需求脱节引发农村公共品供给结构的失衡。主要表现有两个方面：一是农民急需的生产性公共品供给严重不足。例如，大型的农田水利设施、农作物良种开发和培育等。二是涉及农村可持续发展的农村公共服务供给严重短缺。主要包括农村基础教育、医疗保障以及农村环境保护等［3］。

（四）从供给过程来看，农民缺少充分利益表达的机会

随着社会的发展，农民的权利意识和自我独立意识越来越强，但由于利益表达机制的欠缺、政府的不重视等多方面的原因，农民在农村公共品的供给过程中缺少充分利益表达的机会，农民的公共需求难以反映到政府层面，形成政策约束。正如阿尔蒙德在《比较政治学：体系、过程和政策》中提到的，虽然利益表达同把它们成功地转换为权威性政策，是完全不同的两码事，但如果没有基于利益分化基础上充分的利益表达，就不可能有在广泛的利益综合基础上而形成的政策［4］。一方面，利益表达机制的缺陷导致农民难以找到有效的支撑来表达合理的公共诉求，另一方面，由于缺少组织化程度较高的农民协会、团体组织，许多农民即使有机会表达自己的需求，但由于较为分散、个体力量不足，农民的个体表达也很难撼动政府的决策。显而易见，农民利益表达的问题在很大程度上制约着以农民需求为导向的农村公共品的供给。

（五）从供给结果来看，农民对政府提供的公共品评价不高

出于政府绩效的考虑，不少地方政府将资金用于大兴大建，追求的是短期内较为明显的“政绩”。地方政府在提供公共品的过程中，没有结合当地实际，将资金主要用于道路修建、绿化、兴修水利等，在这些方面，政府的公共品供给量远远超出了农民的需求。由于缺乏相应的绩效评估机制和监督惩戒制度，政府往往不考虑公共品提供的效果以及农民的反馈，仍然以进行兴修建设的方式呈现出对农村公共品提供的巨大热情。在这样的状态下，农民对政府提供的公共品数量、质量、方式等的评价都相对较低，这在很多实证研究中都得到了证实。

总体而言，我国以政府供给为导向的农村公共品供给在供给主体、供给内容、供给结构、供给过程和供给结果上存在的诸多问题，不仅会降低政府的公信力，导致农民对政府的不理解乃至怨恨，还会继续扩大城乡公共服务水平的差距，加剧社会分化，不利于社会的和谐发展。面对我国农村公共品供给的现状，并考虑到新时期农民的公共需求，我国迫切需要改变现有的以政府为主导的公共品供给机制，找到农村公共品供给的新路。

三、农村公共品供给机制的完善

农村公共品的供给从政府导向转变为农民公共需求导向是健全农村公共品供给机制的总体方向。以农民公共需求为导向的农村公共品供给，意味着农民需求将成为决定生产何种公共产品、生产多少、如何生产、先生产什么后生产什么、用何种程序和形式供给以及判断公共产品提供效率和公平性的最终依据。

（一）建立以农民公共需求为导向的农村公共品供给决策机制

农村公共品供给机制的改进需要充分考虑农民的公共需求，并以此为依据确定农村公共品的供给数量和结构，制定和修正与农村公共品供给相关的公共政策。只有建立以农民公共需求为导向的农村公共品决策机制，政府才能想农民之所想，为农民提供最需要、最满意的公共品。以农民公共需求为导向，首先需要设计一种能够反映农民公共需求偏好的机制，在公共品的供给过程中，优先提供农民最迫切需要的与民生密切相关的公共品，与此同时，还应关注农民公共需求的变化与个体差异，更新农村公共品的供给取向。一方面，农民的公共需求会随着农村经济发展水平、家庭收入、外部环境等变化，政府对农村公共品的供给应该以农民的公共需求为导向随时更新，保持良好的供给弹性。另一方面，农村仍然存在着不少贫困户，他们难以支付较高水平的公共品，这需要政府在提供公共品的时候给予他们优惠政策，充分考虑到不同农民个体之间的需求意愿和支付能力的差异。

（二）建立多元化的融资渠道

不可否认的是，政府在提供公共品方面具有其他社会主体无可比拟的天然优势，政府掌握着更多的资源，能够优先了解农民的公共需求，应该成为农村公共品的主要供给者。但出于政府的财政压力以及最重要的关于农村公共品的供给数量、质量等方面考虑，政府对于农村公共品的供给应该允许社会资本的介入，拓宽农村公共品供给的融资渠道，拓展多元化的农村公共品供给来源。这要求政府在农村公共品的融资和提供过程中转变观念，避免包揽一切，对于完全公共性的基础设施等由政府作为主体供给，但对于能够产生经营利润的公共品投资项目应该通过招标、拍卖等方式尽量引进民间资本和私人资本，在减轻政府负担的同时通过公私合营提高农村公共品的供给数量和质量。

（三）畅通公共需求表达渠道

在农村公共品的供给中，农民对自身需求的表达是对自身利益的维护，也是通过合法程序和手段影响政府决策的过程。政府应该汇总农民的意见和反馈作为农村公共品供给的依据，这需要畅通农村公共品供给的公共需求表达渠道。一方面，可以通过增设政府热线、电子政务公开、完善信访制度等正式利益表达渠道的完善保证农民合法地参与到农村公共品的供给全过程中来；另一方面，规范农民通过媒体、农民自发组织等形式进行的利益表达，畅通非正式公共需求表达渠道。如浙江温岭农村公共服务协商决策制度、山西永济农民协会参与农村公共服务治理、四川南充农民公共服务过程中的组织化参与、山东诸城农民需求信息采集机制、浙江省农民专业合作社在农村公共服务中有效承担农民需求表达代理人角色等案例［5］，都是我国在实践过程中涌现的农民公共需求成功表达的典范，是值得鼓励和推广的。

（四）建立农村公共品供给的绩效评估和问责机制

为了有效保证农村公共品供给全过程的公开和高效，亟需建立农村公共品供给的绩效评估和问责机制。建立农村公共品的绩效评估机制，需要对政府提供的公共品水平进行科学评估，进而通过问责机制，对失职、越位、错位等行为进行严格的惩戒，对于正确、高效的做法进行表彰。这要求政府在农村公共品供给方面的决策、开支等都应该向农民公开，首先接受农民和社会的监督，实现农村公共品供给从采购到投入全过程的透明化。在强化监督的基础上，基层政府可以通过建立农村公共品供给的绩效评估和问责体系，及时获取农民对政府提供公共品的反馈和评价结果，并以此作为政策改进和评判政府绩效的重要依据，并在以后的工作中重点解决农民反馈的问题，惩戒存在的失责行为，以农民的问题和需求作为工作开展的风向标。

（五）统筹城乡一体化的公共服务体系的建设

城乡二元化的公共品供给会影响整个社会的和谐发展，要想提高农村公共品的供给水平，必须加强建设统筹城乡一体化的公共服务体系，在城乡发展中，转向以农村为重点，建立覆盖面广、内容丰富、层次分明的公共品供给体系，并结合农村实际情况对公共品的供给进行适宜的调整，提高农村公共品的供给效率和层次，争取尽早实现均衡化的供给。在这一过程中，城市应该对农村进行适当的扶持和补助，与农村进行资源的互补和双向流通，在优势互补中实现城乡公共品供给的双赢。

建立并完善以农民公共需求为导向的农村公共品供给机制不仅是农村发展和服务型政府建设对政府提出的要求，也是以农民利益为中心，加强政府与农民双向互动的必要举措。基层政府在农村公共品的供给过程中要始终以实现农民公共需求为宗旨，通过不断弥补农村公共品供给的缺陷，争取在最短的时间内缩小并逐步消除公共品供给的城乡差距，实现农村与城市协调发展。

［1］项继权，袁方成，吕雁归.农民要的与政府给的差距有多大？——对我国农村社区居民公共需求的调查与分析［J］.理论与改革，2010，(1):152.

［2］（美）戴维·奥斯本，特德·盖布勒.改造政府［M］.上海:上海译文出版社，1996.59.

［3］韩小威.中国农村基本公共服务供给的制度模式探析［M］.北京:中国社会科学出版社，2012.136.

［4］（美）加布里埃尔.A.阿尔蒙德，小G.宾厄姆.鲍威尔.比较政治学:体系、过程和政策［M］.上海:上海译文出版社，1987.199.

［5］邓念国.农民公共服务需求表达研究:背景、主要成果与发展前景［J］.中共杭州市委党校学报，2013，（1）:50.

Perfect Peasants’Demand-oriented Supply System of Rural Public Goods

LIN Ya-fei

（Shandong University，Ji’nan 250100，China）

The government-leading supply system of rural public goods harms the interests of farmers，it is also bad for rural development.It wides the gap between town and country which affects social harmony.Supplysystemofruralpublicgoodsshouldbepeasants’demand-orientedinsteadof government-leading.We can bulid and perfect peasants’demand-oriented supply system of rural public goods by means of buliding decision-making mechanism of supplying rural public goods and so on.

public demand;public goods;peasants;rural areas

D63-311

A

1009-6566（2014）04-0065-04

2014-05-24

林亚菲（1990—），女，山东威海人，山东大学政治学与公共管理学院行政管理专业硕士研究生，研究方向为行政管理。