中国大洋事务管理体制改革研究

● 鞠成伟

中国大洋事务管理体制改革研究

● 鞠成伟

党的十八大提出建设海洋强国的战略目标，强调通过不断提高海洋资源开发能力，发展海洋经济，推进海洋强国建设。如何不断提升海洋资源开发能力，真正实现经略大洋的战略目标？我们认为，构建符合中国国情的大洋工作体制机制，并根据实际不断调整和创新，是提升海洋资源开发能力的重要保障。

一、国际大洋事务管理体制的发展

（一）联合国的大洋事务管理体制

联合国国际海底管理局（以下简称管理局）是依据《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）专门成立的管理国际海底区域及其资源的国际组织，总部设立在牙买加。根据《公约》，“区域”及其资源是人类的共同财产，“区域”内资源的一切权利属于全人类，由管理局代表全人类行使管理。管理局主要职能包括：处理请求核准勘探工作计划的申请并监督已核准勘探工作计划的履行；执行国际海底管理局和国际海洋法法庭筹备委员会所作出的关于已登记先驱投资者的决定；监测和审查深海底采矿活动方面的趋势和发展；研究深海底矿物生产对生产相应矿物的发展中陆地生产国的经济可能产生的影响；制定海底开发活动及保护海洋环境所需要的规则、规章和程序；促进和鼓励进行海底采矿方面的海洋科学研究。管理局设立的企业部，是专门从事国际海底区域资源活动的专业性机关，根据《公约》规定直接进行“区域”内活动以及从事运输、加工和销售从“区域”回收的矿物等活动。

1996年管理局开始实际运作，其工作重点是制订三种资源①的勘探规章，截至2012年7月，三个勘探规章已经制订完毕。深海采矿规章的制订成为管理局当前的工作重点，各国围绕采矿规章的制订而争取自己权益的新一轮博弈即将开始。

（二）主要海权强国的大洋事务管理体制

浩瀚的大洋下面，蕴藏着无尽的宝藏。围绕大洋海底资源的争夺战，早在20世纪70年代就已打响，以日本为首，美国、韩国、法国、俄罗斯、加拿大等国纷纷开始实施勘探。随着《公约》的签署，各海权强国掀起了“蓝色圈地”运动。各国都意识到抢夺新兴海底资源开采权的竞争实质是国家组织能力的竞争，于是开始构建各自的大洋事务管理体制。

韩国于1996年成立了统筹海洋政策的海洋水产部，负责推进海洋开发工作。俄罗斯在2001年建立了联邦海洋委员会，由政府总理（后改为副总理）担任主席，副主席和委员是政府相关职能部门负责人，成员来自政府各部门、地方政府部门以及与海洋相关的公司、企业、协会。联邦海洋委员会负责制订实施海洋开发战略和政策，协调各部门共同贯彻国家意志。2007年，日本依据《海洋基本法》，设立日本政府综合海洋政策总部（首相任总部长），将分散于8个省厅的海洋政策统筹归一。2010年，美国总统奥巴马签署《关于海洋、我们的海岸与大湖区管理的行政令》，成立国家海洋委员会。它是美国海洋事务综合协调机构，负责向总统和政府部门提供海洋资源开发相关政策制定和执行方面的咨询和建议，制定国家解决海洋资源开发问题的战略原则，协调联邦各涉海部门的海洋活动。

考察这些国家的大洋工作体制，主要有以下特点：一是由国家主导，设立经略大洋的专门机构，负责国际海底资源开发管理。这是由大洋资源开发利用的现实决定的。在陆地资源开发饱和的背景下，各国纷纷把目光投向深海，目前大洋资源开发尚处在“跑马圈地”阶段，只有先“多圈多占”才能有后来的“多采多赚”。要占据先机，国家强大的组织能力必是首选，逐利的市场无法完成这一任务。二是管理机构多为综合性协调机构，规格高，综合性强。除韩国为部级单位外，其他国家设立的大多为国家级机构，直接对最高行政首长负责。这种协同推进的体制有利于最大限度地整合各方面资源和力量。三是在国家主导下实行市场参与、社会协同，充分借助市场和社会力量。管理机构中有社会人士参加，但更重要的是让科研机构和企业在深海资源开发技术研发、资金筹集、资源勘探等方面发挥主力军作用，美国的鹦鹉螺公司就是美国开发深海资源的重要力量。

二、我国大洋事务管理体制的现状及面临的问题

目前中国主管大洋事务的机构是中国大洋矿产资源研究开发协会（以下简称大洋协会），2012年4月，经批准加挂“中国大洋事务管理局”牌子。在大洋协会成立初期，这一体制有效推动了我国大洋事业的发展。但是，随着形势的变化和国际海底资源开发国际竞争的加剧，这一体制的不足逐渐显现出来。其体制情况见图1。从实践来看，目前大洋协会是中国国际海底资源研究开发行动中的唯一主体，自1990年成立以来取得了重要成绩。

第一，现有体制不能完全适应国际海底资源开发国际竞争的需要。一是现有体制不能确保有效参与管理局的管理和工作。国际海底资源开发，确立规则是前提，管理局的主要任务之一就是订立勘探和开采规章制度。若要最大限度地维护自己利益，就要有效参与甚至主导这一规则制定过程。这就需要我们及时拿出规章立法草案、派出得力专业人员参与起草的讨论等，这些也需要国家整合动员，目前体制无法高效应对。二是现有体制不能确保在国别竞争中处于优势地位。目前，我们的大洋工作在全球处于相对领先地位，但这不等于说未来的竞争力也处于优势地位。如前所述，20世纪80年代以来，随着《公约》的签署，各海洋强国纷纷设立专门的、高规格的政府大洋事务管理机构，负责国际海底资源开发管理。与之相比我国大洋管理体制的动员能力、组织能力、协调能力等已不适应竞争形势。

图1 大洋工作体制现状

第二，大洋协会的协调力度小，难以真正协同推进大洋开发。在当前形势下，大洋开发有四个主要任务：一是抢占先机，尽量多的“跑马圈地”，多占资源区域。二是拟定系统的专项国际海底资源开发战略和规划，有步骤地实施开发活动。三是协调各部门在完成大洋资源开发战略、保障海洋活动、分析国外海洋强国开发和利用海洋潜力的趋势、确定实施和通过海洋领域的新文件以及解决海洋活动中出现的问题，完善国际合作的法律基础，在国际海洋领域包括北极和南极进行国际谈判中捍卫国家利益，开发大洋的矿物和生物资源，提高大洋活动在解决地缘政治、安全、经济、对外政策和社会等领域的任务。四是协调统筹推动大洋技术研究、大洋开发设备研发、大洋产业培育、大洋人才聚集等活动，以实现国家大洋开发政策和目标。总之，就是要协调各方共同贯彻国家开发大洋的政策和意志。而这些任务，单靠大洋协会一己之力无法有效完成。

第三，大洋协会无立法权、执法权，不适应大洋开发事业发展的形势需要。为有效开发大洋资源，需要制定专门性法律，以调整开发活动及相关活动主体的权利义务关系。制定专门性法律，也是国际海底管理局对开发国的强制性要求。为确保大洋开发活动的顺利展开，专门性执法主体也是必不可缺的。而目前我国尚没有相应的机构来承担这些职责。

三、进一步深化大洋事务管理体制改革的建议

针对当前我国大洋事务管理体制存在的问题，我们认为，未来大洋事务管理体制要符合四个方面的要求：高效、协调、精简、合法。其中，底线是合法，归宿是高效，即有效服务大洋事业的发展需求。

第一，建议设立专门机构，置于国家海洋委员会之下，全面负责经略大洋，确保大洋开发的协同推进。其职责应包括：负责组织协调中国的大洋开发工作，推动大洋开发工作体系建设；承担规范大洋开发管理基本秩序的责任；拟订大洋开发涉外工作政策；拟订大洋开发工作发展规划，制订大洋开发工作计划，审批专项工作规划；制订大洋开发技术相关标准，指定管理确权的机构；组织开展大洋开发的法律法规、政策的宣传普及工作，按规定组织制定有关大洋开发的教育与培训工作规划等。

▲ 7000米海试首次下潜潜航员出舱

第二，保留目前大洋协会社会团体法人地位，最大限度发挥民间组织作用。这有三个优势：一是我国大洋事业处于开拓期，可以继续发挥大洋协会民间组织运作机制灵活的体制优势，最大限度整合调度相关资源。大洋协会作为民间组织，在人事、财政、工作机制等方面比政府机构空间更大。二是利用大洋协会积累的国际国内声誉、地位和资源，最大化大洋事业发展的资源优势。三是由大洋协会这一民间组织在国际上从事相关资源开发活动，可以最大限度减少国家因素，避免国际炒作。

第三，明确专门性政府机构和大洋协会的功能定位，建立协同高效的大洋体制。一是明确角色分工。政府机构是大洋协会的业务主管单位，大洋协会是社会团体，依据章程开展活动。两者分开运作。二是根据需要统筹调整、设置政府机构和大洋协会内部机构。做到机构健全但不重叠，精简高效运作。三是健全政府机构和大洋协会的沟通合作机制。

第四，设立公司和基金会，健全辅助性体制。

辅助机制是大洋管理体制不可或缺的部分。我国大洋开发事业尚处于起步阶段，需借助社会和市场的力量来整合资源。大洋辅助机制可由两部分组成：一是由大洋协会依法组建公司，将大洋协会的经营事项与活动剥离，促进大洋开发活动。大洋协会要依据《社会团体登记管理条例》和《中华人民共和国公司法》的相关规定，作为公司股东或投资开办企业法人；二是由大洋协会设立大洋基金会和大洋专项基金，资助大洋开发。大洋协会作为社会团体，依法可以接受政府资助、其他组织或个人捐赠。

① 三种资源即多金属结核、多金属硫化物和富钴结壳。

（作者系中央编译局助理研究员）