用工双轨制下的同工不同酬：动因、效应与改革

2014-02-05舒熳张三保

中国人力资源开发 2014年19期

● 舒熳张三保

一、同工不同酬问题的溯源与演进

同工不同酬溯源于我国解放初期实施的城乡分割制度。彼时，尽管工农差别、城乡差别明显，但同一岗位上的人员收入尚无显著差异，采取的是“单轨制”劳动用工模式。对于国家机关和国有企事业单位的职工而言，他们都享有“铁饭碗”。然而，这一状况在中共十一届三中全会之后得以改变。1981年，中共中央、国务院发布《关于广开门路，搞活经济，解决城镇就业问题的若干决定》，提出“要实行合同工、临时工、固定工等多种形式的用工制度，逐步做到人员能进能出”。自此，员工身份被切割为“编制内”与“编制外”两种类型：“编制内”的员工与企业之间存在稳定、规范的劳动关系；但是，“编制外”的员工与企业的劳动关系不稳定，权益也难以得到保障。由此，我国劳动用工“双轨制”的雏形得以形成，并逐渐成为国有企事业单位的主要用工制度。

从计划向市场经济转变的过程中，对于企事业单位而言，“双轨制”固然在一定程度上提高了用工灵活性，改善了企业绩效，也为解决部分劳动者的就业问题做出了贡献。但与此同时，它也带来了同工不同酬的问题。并且，伴随使用范围的不断扩大，它越来越演变为体制内既得利益者固化自身利益的工具，从而阻碍了社会层级之间的正常双向流动，并成为影响社会公平正义的重要问题。可见，改变同工不同酬的问题已经迫在眉睫。并且，同工不同酬只是用工“双轨制”的一种表现形式，要从根本上解决这一问题，还得首先从“顶层设计”上改善用工“双轨制”。

为此，中共十八届三中全会于2013年底通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“规范招人用人制度，消除城乡、行业、身份、性别等一切影响平等就业的制度障碍和就业歧视”。在此背景下，围绕深化就业体制改革问题，本文试图系统梳理同工不同酬的成因、效应，并在此基础上，为政府制定相关政策以“深化企业内部管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的制度改革”提供政策建议，为企业提升用工效率的同时逐渐消除同工不同酬的身份差异提出应对策略。具体而言，本文首先结合宏观和微观两个视角，系统分析了同工不同酬产生的多层成因。随后，从企业与社会两个层面阐述了同工不同酬的效应。最后，文章从政府和企业两个主体出发，从完善“顶层设计”的视角，为进一步改革我国的劳动用工制度提出了建议。

二、同工不同酬的宏、微观成因

本文从宏观和微观两个层面系统阐释同工不同酬的成因。其中，宏观层面包含制度、政策、劳动力等三方面问题，微观层面涉及个体和群体两个视角。

（一）宏观动因

1．用工政策

改革开放以来，政府大力推行经济体制改革，其中也包括对劳动制度的改革。在计划经济体制下，我国传统的用工制度实行“终身制”，国营企业和职工之间的关系，不是真正的劳动关系，而是职工与国家之间的行政关系（苏海南，2008）。 “大锅饭”、“铁饭碗”虽然保障了员工的生活，却也降低了其工作积极性，造成了资源浪费。改革开放后，一方面，出于对市场效率的考虑，政府推行政企分开政策，不直接干预企业，企业可以采用市场化机制来决定劳动用工问题；另一方面，基于公平乃至社会稳定的考量，政府在赋予国有企业招工自主权的同时，又要求确保困难职工生活稳定。由此，在编制有限的情况下，广大机关和国有企事业单位开始大量使用临时工、派遣工（陈哲，2014）。于是，国有企业开始采用“新人新办法，老人老办法”，即原有职工保留固定工身份，而新员工则签订劳动合同。由此，产生了“计划轨”与“市场轨”并存的用工模式，“计划轨”用工的“老人”由国家发工资，而“市场轨”的“新人”则由企业发工资，同工不同酬现象开始出现。

2．劳动力供需

庞大的人口基数使得我国劳动力供给会在很长一段时期内保持过剩状态（刘彩凤，2006）。我国劳动统计年鉴显示，目前我国大陆13.4亿人口中，劳动力人口至少7.9亿，其中有超过4亿在城镇，包括乡村的乡镇企业和私营企业。根据每年新增的劳动力数量，社会需要提供的就业岗位大约是一千万个左右。在“十二五”期间，有一亿左右的农村剩余劳动力将陆续的分离出来向城镇转移（陈哲，2014）。尽管我国劳动力市场不时呈现“民工荒”问题，但均属于技能工人的供给无法满足市场需求所引发的结构性矛盾（张三保，2011）。加上千百年来在人们心中根深蒂固的官本位思想，国有企业用工仍然是供大于求，这也为“双轨制”用工提供了强大的现实基础。“双轨制”用工虽为部分劳动者提供了“编制外”的就业机会，但不可避免地带来了同工不同酬的问题。

（二）微观动因

1．对同工不同酬的认可

权力距离大的文化以等级秩序和等级特权著称，权力距离感较强的个体并不认为上级管理者民主、公正的作风是理所当然的（郭晓薇，2006）。因而，高权力距离促使人们对身份地位差异的认同感较高。中国传统的集体主义文化突显出人际权力距离较大。中国的高权力距离文化也深刻影响了企业用工，比如：尽管企业内普遍存在同工不同酬现象，但人们并不会质疑这一用工制度的合理性，“编内”的员工会认为自己获得的优待理所应当，而“编外”员工则往往希望通过各种途径来改善自己的处境，包括寻找进入“编制”的各种机会。这表明：不论“编内”员工还是“编外”员工，都普遍接受了“编制”身份带来的各种差异，他们对同工不同酬的认可与接受也就使得同工不同酬现象得以存续。

2.“老人”成为变革阻力

实行市场化改革以前，国有企业的员工享受着“编制”带来的各项福利。用工制度的变革势必损害这些“老人”的权益，因而难免遭受他们的阻止或反对。在计划经济时期，“老人”们待遇丰厚、工作稳定，但如果企业用工随着市场化改革进行变革，“老人”们的“铁饭碗”终将被打破，其生活状况也会受到巨大影响。所以作为“理性人”的“老人”，这些原国企员工自然会抵制同工同酬政策的实施（彭俊华，2009），他们会维护其编制身份所带来的各项福利。对于掌管着薪酬分配自主权的国有单位管理层，他们作为“老人”的代表，自然不愿降低自身收益，只会尽可能通过同工不同酬来实现个人福利最大化。

三、同工不同酬的双层效应

尽管从微观企业角度而言，同工不同酬在短期内确实能降低企业的用工成本，为其带来一定的经济收益，但从社会角度出发，同工不同酬背后所隐含的不公平则是危害社会稳定的重要因素。

（一）社会层面的种种问题

1．司法障碍

我国《宪法》、《劳动法》和《劳动合同法》中均有针对同工同酬的规定，但并未对同工不同酬做出更详细的限制。比如：《宪法》着重强调的是男女间的同工同酬，并不局限于劳动法律关系或民事法律关系；《劳动法》也强调了按劳分配过程中应同工同酬；2013年《劳动合同法》经过一次修订，明确规定劳务派遣工与“正式工”享有同工同酬的权利，但这些规定都只停留在一个原则性要求的层面，并没有明确的法律界限和具体的法律追究惩罚机制。

在国家政策与法律规定的约束下，仍有不少企业为降低成本，将员工“分等”，并“按身份分配”，这不仅违背了按劳分配的原则，而且人为地制造了社会不公（彭俊华，2009）。企业的不合法行为会对员工的心理产生负面影响，并造成一定的心理暗示，可能引发其违法行为的发生，助长社会违法乱纪的不良风气。从这一角度而言，国有企业内存在的同工不同酬现象不仅违背了法律规定，更加大了政府严正执法的难度。

2．劳动力流动困难

虽然同工不同酬背后所采用的“双轨制”用工通过提供计划外的用人计划，在一定程度上解决了部分劳动者的就业问题，但这一体制下的“编制”却也成为劳动力流动的最大束缚。改革开放初始，国家允许企业自主招工，希望促成“能进能出”的局面，但如今却形成了“该进的难进来，该出的出不去”的不利局面。比如：优秀的行政管理者或者专业技术员工进入“编制”，要经过每一级人事部门的繁琐审批，任何一个环节没有通过，人才就无法引进（刘洪、马璐，2011）；而对于在“编内”的富余员工，又很难做好分流安置工作，单位员工冗余严重。因此，同工不同酬的始作俑者--“编制”--严重影响了劳动力市场的优化配置，与市场化建设背道而驰。

3．影响社会公平整体感知

在我国经济与社会转型的情境下，同工不同酬确实有利于缓解就业压力，也对降低国有企业用工成本起到积极作用。但是，这种基于“编制”管理的用工改革，却造成了“编制”内外员工的身份差异意识的日益强化（刘洪、马璐，2011），进而造成对所处群体及个体价值产生怀疑及负面情绪。在社会比较的情况下，由于群体地位的差异，某一群体中的个体在认知、情感上对自我及所属群体身份的不承认，进而产生一种心理上的疏离感、剥夺感和自卑感，即为社会认同威胁（王沛、刘峰，2007）。“编外”员工的社会认同威胁，容易造成与“编内”人员工作关系紧张，并且在“双轨制”用工模式下，员工不仅同工不同酬，而且其它方面的权益也存在极大差别，故其产生的工作不安全感越强，引起工作满意度和组织承诺度越低。这充分表明，同工不同酬会降低员工的工作积极性与创造性，无益于组织竞争力的培养与塑造，也无益于扩大社会就业。

（二）企业层面的利弊

1．节约用工成本

与民营企业不同的是，国有企业中，工资总额受到政府的严格管制。在工资总额一定的前提下，“编内”员工自然希望分钱的人越少越好，而干活的人却一个也不能少（章哲，2011），所以只能“委屈”“编外”员工。企业的工资总额与编制名额一定时，为维持进一步地扩大生产，企业便尽可能多的雇佣“编外”员工，这些“编外”员工往往与“编内”员工从事相同的工作，仅仅因为身份的不同，就只得到极少的报酬，即所谓的同工不同酬。可见，同工不同酬为企业带来的直接利益就是用工成本的节约。

2．生产效率下降

按照身份进行管理的分配体系，必然让一部分人形成惰性，过着工作不作为但收入有保障的日子，也必然让一部分人心里不平衡而失去工作的积极性和主动性，从而导致工作效率低下，更不用说创新和发展（许军等，2014）。在当今社会，市场竞争日趋激烈，但在“双轨制”用工的情况下，企业中最重要的资源--人力资源失去了竞争性，许多优秀的“编外”员工将进入“编制”内看得比努力工作更重要。由此，企业的生产效率会无法得到保障，这便是同工不同酬带给企业的间接伤害。

四、研究启示与政策建议

针对我国企业同工不同酬现象的成因及效应，本文从政府与企业两个主体出发，分别就政策制定与用工方式选取提出相应的建议。

（一）政府宏观决策

如前所述，政府为进一步推行市场化建设，打破“大锅饭”体制，对国有企业实施相应改革。然而这一改革的不彻底性却导致了同工不同酬等一系列社会问题。因此，对于政府而言，公共政策的制定需要同时兼顾稳定社会就业与提高国企效率两个看似矛盾的方面。具体来说：

1．明确用工制度改革方案，逐步实现由“双轨”向“单轨”转变

“双轨制”用工大多存在于垄断行业的国有企业或事业单位，这些单位往往效益好、求职者趋之若鹜。如此说来，解决同工不同酬的根本在于打破行业行政垄断，深化企事业单位的改革。具体措施包括重新定位公共资源，引入包含所有权和经营权分离措施在内的现代公司治理机制，在必要情况下实施所有制结构多元化；发展民营部门，减少进入和退出障碍，加强包括战略性和支柱性产业在内的所有部门的竞争。真正做到政企分离，才能保证市场化转型中企业的用工效率。此外，实现“双轨”向“单轨”的转变，政府应充分考虑到“老人”和“新人”双方的权益。坚决落实同工同酬，保障“新人”的合法权益；同时，对“老人”给予合理的补偿，对其应得利益进行清算，采取分次补贴或一次性买断等方式，消除体制上的身份差别（曾秋荷等，2011）。

2．完善同工同酬立法，坚决执法

近年来，政府对我国的劳动用工做出了一系列的规定，相关法律相继出台。然而，仅仅是“有法可依”对全面保障劳动者的权益而言是远远不够的。尽管2014年3月1日起施行的《劳务派遣暂行规定》，对劳务派遣用工比例、福利待遇、工伤处理等情况作出了明确规定，直接和间接地限制了企业双轨用工的程度，但如果监管力度不足，恐怕又将成为一纸空文。因此，政府应根据新形势下出现的新的就业形式进行专门的法律制定，完善现有法律规章如《工资法》等，制定有效的惩处机制并加大监管力度。可定期对企业的薪资状况展开调查；设立相应的反馈举报机制，如利用网络、媒体等多种形式接受劳动者投诉；重视工会的作用，加强企业内部管理，对自觉维权者给予最坚实的后盾支持。

3．健全就业创业体制机制，促进劳动力合理流动

全面深化改革进程中对就业创业体制机制的健全，不仅能改善我国现阶段严峻的就业形势，缓解就业压力，还能规范长期以来劳动就业中存在的问题。就同工不同酬而言，可以实行多方管理协商机制，由政府、企业、工会三方组成委员会来进行管理，协调各方的利益。当然，还应建立完善的企业、求职者、中介机构共同参与的劳动力信息网络体系，对劳务派遣企业的运营进行严格把关（曾秋荷等，2011）。除此之外，政府还应适当调整各行业就业门槛，大力健全行业培训机制，鼓励劳动者主动提升自身的技能与水平，成为真正对国家有用的人才。

4．引导树立正确就业观

计划经济时期以来，残留在劳动者心中对“编制”的向往成为了同工不同酬的助推力量。“编制”并不能体现劳动者对企业的贡献，但对“编制”的错误认识已经严重影响了部分劳动者的就业决策。政府应鼓励劳动者树立科学正确的就业观，认识到人力资源对企业发展的重要性以及同工不同酬的不合理性，避免其将“编制”视为职业生涯的最高追求，应通过各种途径教会劳动者正确看待自身价值，让其学会用法律维护自身权益。

（二）企业支持与响应

1．规范用人制度，提升劳动用工效率

同工不同酬源于“双轨制”用工，作为政府决策的实施者，企业在招人用人方面必须做到公平公正。企业应制定合理的人力资源规划，综合考虑“编制”限制与自身发展需求，应通过公开透明的途径招聘到合适人才。此外，企业在遵守政策规定的前提下，可以通过保持一定比例的“编外”人员，形成企业内部竞争机制，探索挖掘“双轨制”在促进员工竞争方面的优势，提升劳动用工效率。

2．加强人力资源管理，合理薪酬分配

新时期，企业人力资源管理的重要性日益凸显。在解决同工不同酬问题上，企业应提升自身人力资源管理水平，构建新的薪酬分配制度，坚持以按劳分配为主，探索建立凭贡献、业绩而非以身份决定工资收入的制度，消除因同工不同酬而产生的不公平感。具体来说，企业应根据自身的业务特色，进行合理的工作分析，并且对员工一视同仁，制定出有效的绩效考核方案并加以实施。在薪酬分配过程中，不完全依赖于身份，而是综合考虑各方面的因素，使薪酬管理更具价值。

3．重视工会协调，维护各方利益

中国企业的工会往往如同虚设，但如果工会在企业与劳动者之间的协调作用得到重视，企业内部的许多问题将得以化解。在同工不同酬的背景下，企业更加应该致力于改革并重塑工会的角色，实行民主管理，塑造以人为本的企业文化。可以通过加强工会同“编外”人员的沟通，来达到协调劳动关系、维护职工劳动权益和民主权利的目的，从而更好的维护政府、企业和劳动者的三方利益。

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5.刘洪、马璐：《用工”双轨制”存续的潜在危机及并轨路径与策略》，载《南京社会科学》，2011年第8期，第31-37页。

6.彭俊华：《同工不同酬产生的根源、影响及对策》，载《消费导刊》，2009年第9期，第32-33页。

7.苏海南：《同工不同酬源于用工“双轨制”》，载《中国经济周刊》，2008年第26期，第35-36页。

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11.曾秋荷、练伟、吴昊、施伟伟：《社会转型背景下同工不同酬问题探讨》，载《中国市场》，2011年第27期，第109-111页。

12.张三保：《改革开放以来农民工就业、公共政策与实践经验》，载《学习与实践》，2011年第3期，第30-35页。