《政府采购协议》背景下政府采购对企业创新的影响——以北京地区为例

刘 好，张 士 运，倪 莉

《政府采购协议》（Government Procurement Agreement，GPA），是世界贸易组织（WTO）下的一项多边协议，其主要目的是促进缔约方开放政府采购市场。2007年12月，我国政府正式启动了加入《政府采购协议》谈判，并向世界贸易组织提交了加入《政府采购协议》初步出价清单；2010年7月，提交了第二份出价清单；2011年11月，提交了第三份出价清单，出价范围由中央政府扩大到地方政府，北京、上海、天津、江苏及浙江五省市被列入，开启了北京市加入《政府采购协议》的征程。由于我国政府采购制度建立的时间较晚，与西方发达国家相比，政府采购制度还不成熟，导致我国在加入《政府采购协议》进程中承受着诸多方面的压力。当前，在我国申请加入《政府采购协议》的背景下，政府采购如何在世界贸易组织《政府采购协议》框架内，既不违反国际规则，又能促进企业创新，是一个迫在眉睫需要解决的重要问题。

一、政府采购的概念及对企业创新的作用

1.政府采购的概念和《政府采购协议》基本原则

世界贸易组织的《政府采购协议》中对政府采购的定义是：成员国的中央政府、次中央政府以任何契约形式采购产品、工程和服务，包括购买、租赁、分期付款购买、有无期权购买等。[1]《政府采购协议》有以下四个基本原则：

（1）国民待遇和非歧视性原则

本原则要求各缔约方应无条件地对其他缔约方及其供应商的货物和服务提供不低于本国包括本国采购机构的待遇。

（2）透明性原则

本原则要求各缔约方公开政府采购相关招标信息以及法律、制度和程序等。

（3）发展中国家优惠待遇原则

本原则要求相关缔约方向发展中国家尤其是最不发达国家提供特殊待遇和差别待遇，以照顾其发展、财政和贸易的需求。

（4）例外原则

本原则要求对涉及各缔约国国家安全的采购，包括武器、弹药、战略物资的采购，或与国家安全及国防密切相关的连带采购，以及涉及到维护公共道德、公共秩序、公共安全、人民与动植物的生命或健康、知识产权、保护残疾人组织、慈善机构或劳改产品等方面的采购，不适用《政府采购协议》。

2.政府采购对企业创新的作用

（1）政府采购可以减少企业创新的不确定性

企业进行技术创新的动力，取决于技术创新为企业带来的风险收益与付出成本之间的关系。由于企业技术创新存在选择了错误的技术路线和方向导致的决策风险，技术能力不足或者遇到无法克服的技术难题而发生的技术风险，以及新产品难以被市场接受、需求不旺、产品生命周期短等原因导致的市场风险等多种风险，导致企业的技术创新风险大、成本高。政府采购对企业的技术创新成果进行采购，可以分摊企业创新成本，为企业提供持续的创新资金来源，降低企业技术创新的不确定性，尤其是在创新产品生命周期的导入期，即市场需求尚不明确的情况下，政府采购提前介入，政府成为创新产品的最初用户，可以大大降低企业技术创新的风险和不确定性，保护企业技术创新成果的生存并促进其发展，推动企业走上创新驱动的发展道路。[2]

（2）政府采购可以对企业创新产品产生需求拉动作用

政府的技术政策手段可以分为供给推动和需求拉动两大类型。供给推动是通过政府的研究计划、金融补贴、税收优惠等多种方式对相关研究机构和研究人员直接推动；需求拉动是政府委托研究和政府采购。[3]从目前我国的实际情况来看，政府对供给推动手段运用比较充分，而对需求拉动手段运用不充分。作为需求拉动的重要手段之一，政府采购可以通过购买创新产品，扩大创新产品的需求，为企业技术创新提供巨大而稳定的市场。一是政府可以作为创新产品的主要用户，为创新产品提供稳定市场；二是政府可以通过首先购买创新产品，成为创新产品的先行用户，为创新产品创造试验性的市场，反馈使用情况信息，促进创新产品成熟，对整个市场起示范作用，增加市场对创新产品的了解，引导市场接受创新产品；三是在政府采购过程中，可以增加一些附加条件，如规定政府采购的创新产品中国内生产的产品必须达到一定的比例等，来扩大对本国高技术产品的需求。

（3）政府采购能够扶持创新型中小企业发展

目前，创新型中小企业在技术创新中发挥着越来越重要的作用，各国政府一般都通过政府采购对创新型中小企业进行扶持。美国等发达国家在政府采购中，通过规定政府采购的订单必须有多少份额给予中小企业，并让其在价格、交货期限等方面享有一定的特殊权利，对中小企业自主创新产品首购、订购等政策措施，给予创新型中小企业强有力的资金支持，分担和降低创新型中小企业研发投资的风险，促进创新型中小企业的技术创新。[4]同时，政府采购扶持中小企业技术创新也符合相关规定。《政府采购协议》指出，发展中国家的政府采购可以满足本国促进落后地区小型工业和家庭手工业的发展需求。

二、《政府采购协议》背景下北京市政府采购支持企业创新的现状

1.北京市政府支持企业创新采购现状

北京市政府采购的统计范围，与《政府采购协议》的口径相比，范围相对狭小。但由于北京市政府采购数据很难获得，财政系统统计的政府采购数据较为稳定，且有一定代表性，因此，本文选取2010年北京市财政系统的政府采购数据，对北京市政府支持企业创新采购现状进行代表性分析。同时，也选择有代表性、但其数据并没有被纳入现行的政府采购统计范围的个别行业如医药设备，从侧面和局部分析北京市政府采购的现状和存在的一些问题。

（1）采购结构和采购方式分析

2010年北京市政府采购总额为217.4亿元（包括市级和区县），其中货物采购为76.4亿元，占采购总额的35.2%。就货物采购的组织方式来看，主要是集中采购和分散采购，分别占货物采购的52%和45.8%，部门集中采购和分散采购相对较少；就货物的采购方式来看，公开招标的货物采购占货物采购总额的92.4%，是主要采购方式，其他方式如邀请招标、竞争性谈判等均很少利用。

集中采购和分散采购的货物主要以常用的一般办公用品为主，而部门集中采购和分散采购的货物则一般是具有一定特殊用途或技术含量较高的专用货物，如医疗器械、教学实验仪器等。公开招标有利于形成公开透明的市场竞争环境，能够采购到物美价廉的货物，但公开招标却不适合不确定性和风险性较大的创新产品采购。在高技术产品采购方面，邀请招标和竞争性谈判是较好的选择。

（2）进口产品分析

2010年北京市政府采购信息显示，当年采购的进口产品金额为17.1亿元，占到当年全市货物采购总额的22.4%。其中，93%的进口产品由市级单位购买，即有15.9亿元进口产品是由市级行政事业单位采购的。从进口产品的种类来看，主要集中在医疗设备、教学实验设备、车辆和影视设备、实训设备、电子信息和农业机械等，医疗设备、教学实验设备、车辆和影视设备进口比例分别达到了95.04%、66.38%、62.93%、57.46%。这些种类的产品相比于其他政府采购产品有较高的技术含量，且对应的产业竞争力也相对较弱。

（3）中小企业供应商情况分析

2010年，北京市政府采购合同总额中，中小企业承担的合同额为132.3亿元，占总规模的60.9%，其中货物和服务是中小企业的重要领域。货物领域中小企业供应商得到的合同额所占比重为89.0%，服务为72.8%，工程领域略低，为38.4%。可见北京市政府采购市场尤其是在货物采购领域，中小企业是主要的供应商群体。

（4）典型行业的相关政府采购分析

根据北京市卫生局提供的相关信息，北京市医院的药品采购以国产西药为主，进口药品分别占西药种类的16.5%和金额的22.9%，进口分装药品分别占种类的6.2%和金额的10.7%，两者合计占种类的22.7%和金额的33.6%。进口药品主要来源于德、英、法、意等欧盟国家，合计约占采购额的60%，来源于美国和日本的仅占10%和5%；进口分装药品产地来源于欧盟国家的高达80%，来源于美国和日本的分别占10.1%和8.9%。

值得注意的是，虽然北京市医院药品以国产西药为主，但由于“国产西药”中有近1/3是外商投资企业生产的，这意味着全部西药只有44.4%是真正由内资企业生产的，可见内资西药企业在国内市场上的竞争压力相当大。

2.北京市支持企业创新的政府采购政策

北京市政府采购支持企业创新的主要政策与国家的基本一致，可以分为国货采购与进口产品管理相关政策、支持采购自主创新产品相关政策和支持中小企业创新政策三类。

（1）国货采购与进口产品管理相关政策

为落实进口产品政府采购政策，2008年北京市转发了财政部《关于政府采购进口产品管理有关问题的通知》，对进口产品的适用范围、关境和海关特殊监管区域产品认定、已在境内多次流转进口产品认定、行业主管部门意见、采购执行问题、政府集中采购执行、论证专家、资金支付以及文件执行时间衔接等诸多问题进了较明确的解释。

（2）支持采购自主创新产品相关政策

为通过政府采购推进自主创新产品在首都发展建设中广泛应用，2008年12月发布了《北京市人民政府关于在中关村科技园区开展政府采购自主创新产品试点工作的意见》（以下简称《意见》），明确规定采购自主创新产品的领域，从政府行政类办公扩展到市政设施、建筑、节水节能、环保和资源循环利用、交通管理、公共安全、医疗卫生、技术改造、科技研发、工程养护等使用市区两级财政性资金全额投资或部分投资的项目。

为确保试点工作的顺利进行，北京市发展和改革委员会（以下简称“市发改委”）、科学技术委员会（以下简称“市科委”）、财政局、中关村科技园区管理委员会（以下简称“中关村管委会”）等21个部门组成了试点联合工作组，制订试点工作实施方案。按照《意见》，北京市发改委等相关部门制定了《中关村科技园区首台（套）重大技术装备试验、示范项目实施办法（试行）》，北京市财政局制订了《北京市自主创新产品政府首购和订购实施细则（试行）》，北京市科委等相关部门修订了《北京市自主创新产品认定办法》等，进一步改善试点政策环境。

（3）支持中小企业创新政策

为了发挥政府采购的政策功能，促进产品和服务符合经济社会发展政策目标的中小企业发展，北京市财政局、北京市经济和信息化委员会转发了财政部、工业和信息化部《关于印发政府采购促进中小企业发展暂行办法的通知》，参照中央文件，对中小企业的创新进行支持。

但近两年以来，随着我国加入《政府采购协议》进程的加快，欧美等国对我国的政府采购市场日益关注，迫于欧美等国的压力，我国决定将政府采购与支持企业创新的相关政策措施脱钩。为此，2011年11月，国务院下发了《国务院办公厅关于深入开展创新政策与提供政府采购优惠挂钩相关文件清理工作的通知》，要求各省市自治区对政府采购支持创新的相关文件进行清理，并将清理结果上报国务院。按照中央精神，北京市由市政府牵头，及时清理了全市政府采购支持企业创新的相关文件。目前，北京市支持企业创新的政府采购政策执行基本处于停滞状态。

三、《政府采购协议》背景下北京市政府采购支持企业创新存在的主要问题

1.政府采购支持企业创新缺少政策支持和指导

按照《政府采购协议》规则，北京市政府采购在协议约束范围之外完全有支持本地企业创新发展的权利和自由，但是，随着我国与《政府采购协议》缔约方谈判的深入，这种经济上的讨价还价已经逐渐上升为政治问题，欧美等国对我国在政府采购方面施加越来越大的政治压力。在这种压力下，我国的政府采购不仅在协议范围内要遵循其规则，而且在协议约束范围之外实施相关政策时也要综合考虑各种问题。目前，中关村原先实施的支持企业创新的政府采购政策已基本处于停滞状态，原来的政府采购支持企业创新政策体系受到冲击。在这种外在压力下，中央及北京市政府虽然都表示，政府采购支持企业创新工作还要继续进行，要多做少说。但缺少政策支持和具体指导，使得政府采购支持企业创新这项工作的推进变得困难重重。

2.政府采购管理体系分散，没有形成支持企业创新的合力

通过对北京市政府采购管理格局的分析可以看到，北京市政府采购管理体系呈现的是“大范围、多头管理”的局面。大范围就是按照《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）的规定，行政事业单位和社会团体大部分的货物、服务和工程采购都应该纳入政府采购的范围当中。但在实际运作中，北京市许多相关单位的采购行为并没有真正受到政府采购管理部门的监管，受到监管的只是其中的一部分，还不到总体规模的1/10。大量的服务和工程采购由行业主管部门分头管理，采购行为主要受《中华人民共和国招投标法》（以下简称《招投标法》）约束，不受《政府采购法》约束，在采购行为上采购单位有非常大的自主权。此外，由于国有企业采购也不属于政府采购，其采购行为也仅受《招投标法》的约束，导致整个北京市国有企业的实际采购规模远远大于统计数字。这种分散的管理体系，使得北京市政府采购在推动企业创新方面无法形成巨大的合力。

3.政府采购与企业创新主要环节没有实现有机衔接

政府采购的作用主要是拉动创新链条后端的市场，如果单独运用政府采购手段一般不能很好地发挥其对企业创新的支持作用。因为企业创新是一项系统工程，需要前期的研发投入、后期的市场拉动、宽松的环境支持等多环节有机衔接才能实现。而北京市在这方面做得还很不够，就目前情况来看，在政府采购激励企业创新的环节衔接方面还存在三个主要问题：一是进口产品的政府采购政策与引进消化吸收政策措施还没有实现有机衔接。比如从统计数据来看，教学仪器、医疗设备、工程设备等是政府采购进口产品的主要领域，进口比例达到了80%以上，但针对这些进口产品基本上没有制定详细的引进消化吸收政策措施，导致这三个领域国产产品的技术水平一直落后于进口产品的技术水平。二是政府采购与企业技术研发之间还没有实现有机衔接。政府采购所采购的产品和服务虽然要满足政府相关单位的需求，但由于政府采购的需求信息不能及时被企业掌握，企业的技术研发没有及时跟上，导致企业新产品的供给不能及时满足政府的需求。三是政府采购与企业新产品的中试环节还没有实现有机衔接。一般情况下，企业研发的新产品由于缺乏试用这个环节，其性能往往不稳定，使用会有一定的风险。政府采购的相关单位是否可以用纳税人的钱为企业的新产品提供中试市场，还需进一步研究和明确。

4.中小企业参与政府采购的软环境还有待改善

目前，北京市参照财政部《政府采购促进中小企业发展暂行办法》等文件规定，支持中小企业创新采取的主要措施是合同预留和评审优惠。但从目前北京市政府采购的情况来看，2010年全市政府采购合同总额中，中小企业承担的合同额占总额度的60.9%，其中，货物领域中小企业供应商得到的合同额所占比重为89.0%，也就是说，中小企业在当前的政府采购市场已占据主要地位，在这种情况下进一步实行合同预留和评审优惠的意义不大。[5]在政府采购对中小企业采用合同预留等硬手段的同时，中小企业参与政府采购的软环境建设还相对比较薄弱。一是对中小企业缺乏有组织的宣传和培训，导致许多中小企业缺乏进入政府采购市场的相关知识和经验；二是虽然目前的政府采购以公开招标为主，但大部分公开招标缺乏具体操作的标准和规范，导致公开招标容易流于形式；三是政府采购的监督机制尚不健全，在许多发达国家，中小企业供应商可以通过法院等多种途径投诉政府采购过程中的违规行为，而在北京市企业投诉政府采购过程中的违规行为手续烦琐、复杂，并且获胜率极低。这些都影响了中小企业利用政府采购进行技术创新的积极性。

四、《政府采购协议》背景下北京市政府采购支持企业创新的对策建议

1.制定切实可行的政府采购支持企业创新的政策

虽然北京市政府采购支持企业创新的部分重要政策的执行现在已经停滞，但不能把目前政府采购支持企业创新遇到的困难完全归结于《政府采购协议》缔约方施加的压力。本文通过调查研究发现，即使是在政府采购与支持企业创新脱钩之前，北京市政府采购政策在支持本地企业创新方面并没有发挥出预期的作用，可以说，目前政府采购支持企业创新遇到的困境更多来源于我们政策自身的缺陷。因此，北京市应组织专家对《政府采购协议》背景下政府采购支持企业创新的政策措施进行调查研究，制定出切实可行的政府采购支持企业创新的政策。

2.完善支持企业创新的政府采购管理体系

按照世界贸易组织《政府采购协议》中对政府采购范围的规定，把应该纳入政府采购范围的货物、服务和工程采购全部纳入政府采购当中，实行集中管理，统一采购，形成推动企业创新方面的巨大合力。在这方面北京市应该学习和借鉴欧盟的做法。欧盟从20世纪70年代开始，陆续颁布了《货物采购指令》、《公共工程采购指令》、《公共服务采购指令》和《公共事业采购指令》等政府采购政策，对欧盟成员国的政府采购行为进行了统一和规范。[6]随着形势的不断发展，欧盟于2004年将这四项指令合并成两项，即《关于协调政府采购货物、工程和服务程序的指令》、《关于协调水、能源、交通和电信部门采购程序的指令》，进一步规范了政府采购行为。欧盟这种统一的政府采购制度，对发挥政府采购促进企业创新的作用非常明显。

3.加强政府采购与企业创新主要环节的有机衔接

对于高技术产品的政府采购，由于一般不采用公开招标的方式，可以采用选择性采购和限制性采购等灵活方式，所以，应把政府采购与企业技术研发紧密联系起来，形成以项目为核心的管理模式。由政府科技部门在技术预见和科技发展规划的基础上，协调相关政府采购单位制订出高技术产品的技术研发和政府采购捆绑的科技项目和计划，同时联合相应的高技术产品供应商，共同研究制订技术方案和产品研发—采购计划，支持高技术企业开展技术创新，帮助其发展壮大。这方面比较经典的案例是美国空军组织实施的先进战斗机采购计划，波音公司通过这一计划获得了美国空军雄厚的资金支持，一跃成为飞机制造商的翘楚。[7]另外，对于教学仪器、医疗设备、工程设备等常年进口的产品进行深入筛选和分析，分清楚哪些产品是在目前必须依赖进口的，哪些产品是可由本地产品进行代替的，哪些产品是目前可以进行消化吸收再创新的，通过消化吸收再创新，逐步降低对相关进口产品的依赖度。

4.以支持中小企业作为政府采购支持企业创新的重点

中小企业是一个国家和地区创新的主力军，加强政府采购对中小企业创新的支持是政府采购促进企业创新的重点。由于北京市政府采购的供应商60%以上都是中小企业，货物领域更是高达80%以上，在这种情况下，仍然通过合同预留等方法已经难以起到促进中小企业创新的效果，而建立良好的市场环境，以公平竞争促进中小企业创新发展才是可持续发展之路。因此，北京市政府采购支持中小企业创新应从以下方面入手：一是要优化市场环境，让更多的中小企业可以通过公平竞争获取政府采购订单；二是要加强对中小企业的培训，使其熟练掌握获取政府采购订单的流程和方法，使中小企业能方便快捷地进入政府采购市场；三是要建立统一的政府采购信息平台，推广使用电子化采购模式，让政府采购更加方便快捷。同时，利用信息平台对中小企业的各种信息进行记录，跟踪政府采购对中小企业创新的支持效果，通过跟踪和分析各种相关信息，及时调整政府采购相关政策，使政府采购支持中小企业创新发挥出应有的作用。

《政府采购协议》背景下北京市政府采购促进企业创新虽然受到协议规则的约束，但政府采购在支持企业创新方面仍然有较大的作用空间。北京市只有认真分析政府采购支持企业创新的实际情况和存在的问题，才能做到政府采购既不违反协议规则，又能促进本土企业创新。

＊本文系北京市科技计划项目“基于《政府采购协议》（GAP）背景下支持企业创新的政府采购政策研究”（项目编号：Z121108002212023）的部分成果。

[1]周洪钧，代中现.WTO《政府采购协议》与我国政府采购法[J].华东政法学院学报，2003（5）：39-44.

[2]白彦锋，徐晟.中国政府采购促进自主创新的角色分析[J].首都经济贸易大学学报，2012（2）：18-23.

[3]郭雯，程郁，任中保.国外政府采购激励创新的政策研究及启示[J].中国科技论坛，2011（9）：146-151.

[4]严明，王庆华.提高政府采购效率的思考[J].现代经济探讨，2002（5）：19-21.

[5]王燕梅，庞世辉.北京加入《政府采购协议》（GAP）的对策研究[J].北京社会科学，2012（2）：23-27.

[6]宋河发，穆荣平，任中保.促进自主创新的政府采购政策与实施细则关联性研究[J].科学学研究，2011，29（2）：292-299.

[7]郭爱芳，周建中.美国政府采购支持技术创新的做法及其借鉴意义[J].科学学与科学技术管理，2003（1）：49-51.