我国民间金融的发展现状及对策

陈 硕

一、我国民间金融发展现状

民间金融在我国的历史十分悠久，早在公元前两千多年的夏商时期就已经产生，从春秋时的实物信贷到唐宋时期的纸币再到明清时期的钱庄票号兴盛，民间金融已经有四千多年的历史。[1]新中国成立后，民营经济一度被禁止，与之相对应，民间金融也失去了存在的空间。虽然民间金融被取缔了，但客观上一直存在，并对中国经济发挥了重大作用。改革开放以来经济发展的历史表明，没有民间金融，就不可能有现如今发达的民营经济。民间金融的存在和发展壮大，一方面反映了资金市场的强大需求；另一方面也反映出我国现阶段金融体制的不合理，正规金融无法满足广大中小微企业的融资需求。

根据相关统计，现如今我国民营经济已经占到GDP总量的66%，民营企业的税收贡献率高达71%，社会投资占总投资额的45%，就业人口占总就业人口的80%以上，完成了65%的发明专利和80%以上的新产品开发，表明广大民营企业已经成为促进我国经济发展的重要力量。[2]然而，与民营经济的巨大贡献形成鲜明对比的是，民营企业在发展过程中很难从正规金融机构得到信贷支持。中华全国工商业联合会的调查显示，规模以下的小企业90%没有与正规金融机构发生过任何借贷关系，微小企业95%没有与正规金融机构发生任何借贷关系，而这些企业基本上都是民营企业。[3]由此可见，我国民营企业的发展主要得益于民间金融的信贷支持。

民间金融内生于民间，是自下而上的金融制度创新，是基层民众融资需求的表达。民间金融屡禁不止，并不断发展壮大，说明有其存在的客观基础和社会基础，单纯打压不能从根本上消灭民间金融，只能使其以更隐蔽的方式运行，更加难以监管，进而滋生犯罪活动，对经济和社会的发展产生不良影响。[4]随着市场经济改革的不断深入，国家对民间金融的积极作用有了更进一步的认识，对民间金融的态度也逐渐转变。2012年3月，民间金融的发展终于迎来了春天。时任国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，批准实施《浙江省温州市金融综合改革试验区总体方案》（以下简称《方案》），决定设立温州市金融改革试验区。会议提出的“温州市金融综合改革的12项主要任务”中，有两项改革政策值得关注：一是规范发展民间融资。制定规范民间融资的管理办法，建立民间融资备案管理制度，建立健全民间融资监测体系。二是加快发展新型金融组织。鼓励和支持民间资金参与地方金融机构改革，依法发起设立或参股城镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型金融组织。符合条件的小额贷款公司可改制为村镇银行。[5]

温州金融综合改革的重要意义在于使民间金融阳光化、合法化、规范化，从政策上承认民间金融的合法性，不再以高利贷、乱集资一律打击，然后再逐步规范，使民间金融能够更好地服务实体经济。同时，使其阳光化有利于加强监管，防范金融风险。随着我国市场化导向的经济体制改革的深化和民营经济的进一步发展，民间金融必然会有广阔的发展前景，依靠法规及行政手段打压是阻挡不住的，也是不应该的。因此，如何正确对待民间金融，如何引导其规范发展，并将其纳入监管范围，是理论上和实践上都要深入研究的问题。

二、我国民间金融发展的规模和结构

1.我国民间金融发展的规模

目前学术界对民间金融的测算还处于探索阶段。一方面，对于民间金融的概念在学术界仍然存在争议，法律上也没有明确的界定，因此民间金融的衡量并不存在统一的统计口径，不同机构和学者的统计结果存在很大差异；另一方面，鉴于民间金融的地下性和隐蔽性，统计工作难度很大，调查往往存在样本小、总体大的问题，统计结果与实际结果普遍存在偏差。目前学者和机构采用的研究和测算方法主要是抽样调查和估测，如郭沛[6]依据第三方调查数据，推算2002年我国农村金融规模为2001亿～2750亿元；中央财经大学课题组2004年对全国20个省、82个市县、206个乡村、110家中小企业、1203位个体工商户进行了实地调查，对各地区“地下金融”规模、农村“地下金融”规模、中小企业非正规融资规模进行了基本判断，测算出2003年全国“地下金融（地下信贷）”的绝对规模为7405亿～8164亿元；[7]根据中国人民银行的调查，我国2005年民间融资规模约为9500亿元，占当年GDP的6.96%左右，占本外币企业贷款余额的5.92%。

由广州民间金融研究院和中央财经大学金融学院课题组编写的《中国民间金融发展研究报告》中，基于国民账户均衡模型，利用国家统计局、中国人民银行等发布的年度数据，估测了2002～2011年中国民间金融规模，详见表1。

从以上调查和统计结果可以看出，我国民间金融规模是非常巨大的，但民间金融规模并非逐年递增，民间金融与正规金融的相对规模也不断波动。总体来看，民间金融在2009～2011年明显活跃，呈井喷式发展，民间金融与正规金融相对规模在2010年高达7.3%。民间金融之所以发展势头如此强劲，一方面是由于国家实行了一系列的货币紧缩政策，而民营中小企业经常受到正规金融的歧视，只能求助于民间金融机构融资来维持自身运营和发展；另一方面，在当前通货膨胀的经济环境下，民众手中的闲置资金日趋贬值，为了实现有效保值增值，民间金融市场为其提供了更多的投资方式和渠道。以上两方面原因客观上促进了民间金融的发展和壮大。

2.我国民间金融的结构

（1）地域分布

由于我国各个地区之间经济和金融发展水平差异较大，因此民间金融的地域分布并不均衡。从整体上看，东部地区和西部地区的民间金融规模差距不大，中部地区相对规模较小。但以一定的金融机构为依托的民间金融在东部、中部及西部地区的相对规模差异较大。以小额贷款公司为例，从机构数量、从业人员数量、实收资本、贷款余额四方面衡量，东部、中部、西部规模依次递减。在贷款余额方面，三者差距尤为显著。可以推断，在西部地区民间金融中，直接借贷形式占比较大。

表1 2002～2011年我国民间融资规模测算

（2）组织结构

从民间金融内部组织结构来看，不同形式的民间金融其发展并不同步。目前，小额贷款公司、典当行、融资担保公司是民间金融最主要的三种形式。截至2012年底，全国共有小额贷款公司6080家，典当行6084家，融资性担保企业8590家；相关贷款余额分别为70343亿元、2764.6亿元和14596亿元。其他形式的民间金融机构的数量和业务量增长速度均滞后于上述三者。

（3）资金投向结构

民间金融与正规金融市场定位不同，难以从正规金融获得信贷支持的中小企业是民间资金的主要需求者。民间资金主要投放于“三农”产业和中小企业。南京、温州、荆州、云南、山东、四川的相关数据显示，小额贷款公司提供的贷款中，八成以上投向“三农”产业和中小企业。截至2012年底，中小企业融资性担保贷款余额占融资性担保贷款余额的78.4%。民间金融资金投向结构显示出民间金融和正规金融对金融市场的划分状况。

三、我国民间金融的发展对策

1.制定和完善与民间金融相关的法律法规，为民间金融发展提供必备的法律制度环境

民间金融为我国民营经济提供了重要的信贷支持，对经济发展有着重要作用。如果简单地宣布民间金融非法，对其进行严格管制和强行取缔，无疑封杀了一种切实有效的民营经济融资方式，使得民营经济重新陷入融资困境，会阻碍经济发展。因此，我国对民间金融的态度必须有所转变，赋予民间金融以合法地位。

在我国现行的法律体系中，涉及民间融资的法律规范主要有《中华人民共和国民法》（以下简称《民法》）和《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）。其中，《民法》只规定了合法的借贷关系受法律保护，对民间金融合同的规定较为笼统；《合同法》关于民间金融的规定较《民法》更具体，但仍然不是很明确，特别是在界定某些民间融资活动是否合法时没有具体的法律条款作为依据。针对目前国家法律对民间金融的界定方面仍然存在诸多空白的现实状况，建议立法部门尽快出台“民间金融法”或“民间金融管理办法”等法律法规，加大对金融管理的社会信任机制与法律的整合。明确规定民间金融的地位、活动范围、利率及资金投向等；明确融资双方的权利与义务，制定规范的合同条款，切实保护投资人的合法权益，并通过法律保护合约双方的合法权益；禁止投资诈骗性质的民间金融活动，对于违反相关法律规定的要给予严厉制裁。这样一来，民间金融的产权就能够得到保护，从而增强民间金融交易的连续性和稳定性，使民间金融的借贷双方在进行交易时产生明确合理的预期，更加有效地发挥产权主体的激励功能。[8]

2.规范民间金融发展，构建多层次民间金融监管体系

民间金融为广大中小企业提供了资金支持，对我国经济产生了积极的影响，然而由于缺乏监管，也产生了一些负面效应，如民间金融的资金投向单纯基于利益的驱动而不受国家产业和货币政策的控制，有可能会弱化宏观调控效应，引发产业泡沫；民间金融活动比较隐蔽，难以监管，隐藏了巨大的风险，在一定程度上扰乱了正常的金融秩序；一些非法的民间金融组织从事非法交易，使用暴力手段来维护地下信用体系的运作，从而演变为黑社会性质的组织，危害了社会和谐稳定与经济发展。只有对民间金融加强监管，完善民间金融监管体系，才能有效控制金融风险，提高金融效率，促进金融市场公平竞争，从而维护国家金融体系的安全和稳定。

针对民间金融特殊的运行机制，政府可以考虑构建多层次的监管体系。对于组织化程度较低的民间金融如私人借贷，一般发生在人员流动相对较少的封闭的范围内，在人缘、地缘、血缘关系的作用下，借贷双方相互之间比较熟悉，信息对称性强，一旦发生违约付出的机会成本很高，并且存在自身的一套约束与惩罚机制。在这种情形下，民间金融运行效率高且风险低，能够充分发挥其资源配置作用而不需要付出较多的监督成本，借贷双方完全可以依赖信任、声誉和规范等社会资本治理机制而无需政府监管。而随着民间金融从低级形态向高级形态演变，其运行范围也逐渐扩大，突破了原来建立在人缘、地缘、血缘关系上的特定的社区范围，信任半径不断增大，民间金融组织的参与者越来越多，借贷双方的交易半径也扩展到更大的区域范围，潜在交易者增多，交易双方接触的难度增加，增加了信息的不对称性，导致违约者不容易通过社会网络进行有效识别，从而提高了民间金融隐藏的道德风险。这时需要引入新的有效的惩罚机制，以保证民间金融契约的执行。基于这种情况，可以构建以行业协会自律性监管为主、政府监管为辅的民间金融监管机制。行业协会作为第三方组织来采取有效的惩罚机制规避风险，惩罚民间金融交易中的违约和不规范行为。民间金融参与者在承认行业规则的前提下申请进入该市场开展金融活动，一旦有违约欺诈行为，行业协会作为监督者可以对外公开其业务信息，并作为评价交易者信用等级的依据，信用问题严重者取消其交易资格。

3.建立民间金融风险控制的配套机制，促进民间金融良性发展

由于民间金融的资金投向单纯基于利益驱动，因此其在运行过程中存在一定的脆弱性。民间金融活动的主要参加者一般为普通民众和中小企业，对自然风险和市场风险的抵御能力较弱，因此，除了对民间金融活动加强监管以外，还需要建立一套系统、完善、有效的风险控制配套机制，来抵御民间金融组织在这一特殊的金融市场内可能产生的风险，以保障民间金融的良性发展。

（1）存款保险机制

任何金融机构的运行都伴随着风险，对于民间金融来说更是如此。一方面，对于民间金融机构来说，由于没有国家信用作为保障，规模相对于正规金融机构也要小得多，业务范围相对集中，抵御外部风险的能力弱，要想吸收社会上的闲置资金，取得存款人的信任，与正规金融机构公平竞争，就需要像正规金融机构一样建立保障存款人权益的存款保险制度作为担保，否则就会出现扭曲市场选择的情况，同时，民间金融机构一旦经营出现问题发生“挤兑”现象，对其将是致命的打击，不仅会影响民间金融机构的正常运行，而且会损害整个民间金融市场的健康发展；另一方面，对于债权人来说，由于民间金融机构缺乏国家信用的支撑，政府不可能对存款人进行担保，存款人的风险相对较大，因此，建立以保护存款人利益为目的的存款保险制度非常必要。总的来说，建立存款保险制度，不仅可以为民间金融创造公平竞争的良好环境，而且当民间金融机构经营发生问题甚至破产时，有助于解决伴随产生的金融风险及社会不安问题，保护存款人的权益。

建立存款保险制度的框架应包括以下几点内容：首先，无论是正规金融机构还是民间金融机构，所有存款类金融机构都必须建立存款保险制度；其次，不同的金融机构，由于经营状况、业务范围以及经营主体有所差异，应根据实际情况来选择差别保险费率，并对存款人确定合理的赔付率；第三，取消正规金融机构的国家信用担保机制，建立统一的以市场为导向的社会信用机制，使正规金融机构和民间金融机构站在同一起跑线上公平竞争，互相监督，这有利于促进金融效率的提高和金融市场的发展；最后，金融机构由于经营不善出现危机，保险机构应当有权要求其退出存款保险体系，以便将风险降到最低限度。

（2）市场准入及退出机制

金融业是高风险行业，其稳定与否关系到国家的经济命脉。受计划经济的影响，一直以来我国对金融业准入管制都十分严格，这在一定程度上阻碍了金融市场的公平竞争以及民营经济的发展。

在当前形势下，开放民间金融市场准入很有必要，为非公有制经济公平参与市场竞争创造有利条件。国家应对民间资本适当降低金融市场的准入门槛。一方面，对于规模较大的民间金融机构，由于其组织结构和经营模式都相对完善，过去没有损害存款人利益的行为，符合国家相关法律规定的标准，可以将其按照正规金融机构来进行注册、登记、管理和监督，使其向正规金融机构的方向发展；另一方面，对于新成立的或者规模较小、组织化程度较低的民间金融机构，对其金融市场准入资格的审查，除了最低资本额、管理人员的信誉和业务资格、经营的业务范围、组织机构和管理规章制度以外，还应该审查其是否具有健全的内部控制制度，具体包括环境控制、风险评估以及监督等风险防范体系。在降低金融市场准入门槛的同时，要具体情况具体分析，结合当地经济发展情况，根据当地的社会融资总需求来确定民间金融机构的准入数量，切忌一哄而上，对当地经济发展和金融市场稳定造成不良影响。

在放宽民间金融市场准入的同时，还需要建立严格的市场退出机制，一旦有民间金融机构因为经营不善而倒闭，需要有完善的退出机制来保障存款人的利益，同时防止出现连锁效应的金融风险。由于民间金融是民间自发产生的金融机构，深入到社会生产和人民生活的方方面面，如果发生倒闭破产尤其是吸收存款类的民间金融机构倒闭，将会给整个地区的人们带来恐慌，影响地区经济和生活的正常运行。因此，对于那些经营不善、资不抵债的民间金融机构，政府监管部门必须将其及时清退出金融市场，还要做好相关的核查清算工作，将债权人的利益放在首位，切实保护债权人的合法权益。国家应考虑出台一部关于民间金融机构破产的法律法规，来保护民间金融交易者的合法权益，优化金融资源配置，促进民间金融的稳健发展。

（3）风险预警机制

要实现对民间金融的有效监管，防止出现金融风险，就需要对民间金融进行实时风险监测，建立完善的风险预警机制，从而及时掌握民间金融机构的运行情况和可能存在的风险隐患，并对可能出现的风险提出预警，切实防范民间金融运行中可能出现的较大规模的金融风险。

建立民间金融风险预警机制，可以设计一套系统的民间金融风险预警指标体系。监管部门在对区域内民间金融市场进行监测时，可以根据指标体系通过现场或非现场的手段，全方位监测本地区可能隐藏的对金融市场和区域经济造成危害的金融风险，持续追踪并分析可能出现的风险。具体的监测指标应当包括民间金融交易的融资规模、融资方式、资金流向、资金用途以及借贷方的营业状况和偿债能力等，通过监测结果对民间金融机构进行风险级别划分，并针对不同风险级别发出相应的预警等级。对那些预警等级较高的金融机构，要及时发出预警信号，并采取有效措施进行化解。监管部门可以将资信条件差、偿债能力不强或者曾经参与过非法借贷行为的企业和个人列入预警名单，尤其是对规模较大、资金往来频繁的企业和个人要进行重点监测，对其进行更为细致的调查和风险排查。对问题金融机构通过自我救助、政府救助、同业救助、中央银行救助以及重组等方式化解风险，帮助金融机构渡过难关，重建信誉。民间金融风险预警机制要能够对可能出现的风险及时提出预警，做到实时动态监控，并做好相关的记录工作。此外，政府可以通过大众媒介向社会公众发布民间金融机构风险信息，提高公众的风险防范意识和自我保护能力。

（4）利率市场化机制

逐步推进民间金融利率的进一步市场化，在中期内放宽对民间借贷利率的上限控制，并最终取消上限控制。从国内外的情况来看，贷款利率市场化是一大趋势，无论是涉及正规金融、准正规金融还是民间金融。发达国家对民间借贷不设利率上限，倾向于以合同法来规范当事人的行为。2013年7月19日，中国人民银行决定自2013年7月20日起全面放开金融机构贷款利率管制，取消金融机构贷款利率0.7倍的下限，由金融机构根据商业原则自主确定贷款利率水平。这标志着中国利率市场化步伐又向前迈进了一步。放开贷款利率管制，无疑会带来优化资源配置、盘活存量资金方面的突破性进展。

5.加强民间金融与正规金融机构合作，实现二者和谐发展

民间金融的社会资本作用机制只在一定的区域范围内具有效率，一旦超越这一范围，由于交易成本、信息不对称等因素的存在，民间金融的风险就会加大。而正规金融由于其自身特点实际上也存在一个效用区域，两者都只是在其特定的区域范围内实现其比较优势。因此，可以在民间金融和正规金融之间合理分工，使二者都能发挥自己的比较优势，从而实现帕累托最优。具体做法可以借鉴民生银行浙江分行个人委托贷款模式，搭建民间信贷交易平台。[9]所谓“个人委托贷款”，即银行作为中介，为民间借贷双方牵线搭桥——客户将资金存入银行，由银行帮助挑选合适的放贷对象，客户可自行确定贷款金额、期限、利率等。银行负责监督贷款的使用和催收还款。具体来说，这种业务有两种方式：一种是贷款人想放款还没有找到借款者，他可以把自己愿意借出的资金量和利率要求告诉银行，银行帮他寻找借款客户，借贷行为完成后，银行向他收取手续费，同时向借款人收取保证金；另一种是借贷双方彼此信任，自愿发生借贷行为，可以通过银行办理委托贷款手续，银行从中收取1‰的手续费。通过银行中介来办理个人贷款业务，引导民间金融活动，无论其操作的规范性还是法律的保障性，都比单纯的民间金融交易大大提高。因此，正规金融机构可以通过机制创新、工具创新等手段来加大对资金供需双方的引导，实现民间金融和正规金融的和谐发展。

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[5]吉门，马玉美.罪与非[M].北京：中国政法大学出版社，2012：2-3.

[6]郭沛.中国农村非正规金融规模估算[J].农业经济问题，2004（2）：22-24.

[7]辛红.中央财经大学调研全国20省 8000亿地下金融暗流涌动[EB/OL].[2005-01-05].http://news.sohu.com/20050105/n223791669.shtml.

[8]冯兴元.民间金融风险研究[M].北京：中国社会科学出版社，2013：237-243.

[9]史亚荣.如何引导地下金融走向“阳光地带”[J].发展，2006（7）：91-92.