完善政策 创新制度促进国土资源节约集约利用

■ 林燕华

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

完善政策 创新制度促进国土资源节约集约利用

■ 林燕华

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

目前我国城乡建设用地开发利用粗放、土地低效利用问题突出，矿产资源开发利用技术落后，资源利用率较低。为此，需要完善政策、创新制度，促进国土资源节约集约利用。一方面要严控增量、盘活存量、优化结构、提升效率，促进土地资源节约集约利用；另一方面要统筹规划、经济刺激、完善标准、创新技术，促进矿产资源节约与综合利用。

土地资源；矿产资源；节约集约；综合利用；利用效率

国土资源是发展之本,节约集约是可持续发展之基。落实资源节约优先战略，是推动经济发展方式转变、建设生态文明的重要战略举措。节约的意义不仅在于节约和降耗，而且在于发展和增效。国土资源部也把“尽职尽责保护国土资源，节约集约利用国土资源，尽心尽力维护群众权益”作为国土资源管理工作新的定位。节约集约利用国土资源是顺应了发展的要求、改革的需要。

1 我国国土资源开发利用存在的突出问题

1.1 城乡建设用地粗放，土地低效利用突出

一是城镇工矿用地增长快。一些地方城镇建设用地规模扩张过快、占地过多，“土地城镇化”快于“人口城镇化”，城市用地结构很不合理，2000年至2010年，全国城镇工矿用地增长58%，占建设用地总量的比例由19.8%上升到26.4%，承载的人口从每平方公里7700人降至7000人，下降了10%。我国城镇低效用地占40%左右，人均建设用地120-150平方米，高于国家标准，高于资源短缺甚至资源丰富的国家。

二是农村建设用地规模与人口城镇化趋势明显不匹配。1996年至2008年，全国农村人口减少了1.29亿人，农村居民点用地反而增加了112万亩，农村人均居住用地从193平方米增加到229平方米，用地粗放程度明显增加。据初步统计，目前我国农村居民点中空闲和闲置用地占到10%-15%，相当于现有城镇规模的1/4-1/3。

三是工业用地比例偏高、利用率低。2010年，我国城镇存量用地中工业用地比例达26%，珠三角、长三角等一些制造业比较发达的城市，工业用地比例超过40%，个别甚至超过50%。同时，工业用地利用强度过低，容积率一般只有0.3至0.6。

1.2 矿产资源开发利用技术落后，资源利用率较低

一是矿产资源开发利用技术相对落后。目前我国矿产资源开发利用领域的技术、工艺和装备的整体水平有所提升，但是发展并不平衡，先进与落后并存。一方面，我国有代表世界先进水平的大型矿山企业，他们已经逐步淘汰落后工艺技术和设备，实现开发利用过程的机械化、自动化、数字化、智能化；另一方面，仍然存在大量“小、散、乱”的矿山，生产技术和装备水平相对落后，资源利用率较低，浪费严重，资源开采方式和利用方式粗放，浪费严重。我们既有一批国际先进水平的技术，但也大量依赖进口国外先进技术设备。

二是矿产资源消耗巨大。我国GDP总量约占世界总量的6%，但油气消耗却占全球总量的9%，铜占21%，铝占25%，水泥占48%，不仅高于发达国家，也高于一些新兴工业化国家。当然这与我国经济发展的阶段有关，但粗放利用情况确实是严重的。

三是矿产资源综合利用水平低。我国矿产资源综合利用率平均只有30%-35%左右，比发达国家先进水平低20个百分点。

2 多举措促进国土资源节约集约利用

目前，我国城乡土地利用率很低，矿产资源利用总体粗放，脱离了人口多、资源少的国情，违背了十八大关于“落实资源节约优先战略”的精神。为此，要高扬节约集约旗帜，按照严守底线、调整结构、深化改革的思路，切实提高城乡建设用地和矿产资源利用集约化程度。

2.1 严控增量、盘活存量、优化结构、提升效率，促进土地资源节约集约利用

2.1.1 严控增量

一是要实行建设用地总量控制。科学确定各类建设用地总量，落实土地利用总体规划确定的建设用地规模、布局、结构和时序安排，按照城镇人均建设用地100平方米的国家标准从严控制城镇用地规模，提高农村土地利用效率，确保农村现有建设用地总量不增加。

二是要加强和改进土地利用计划管理。严格控制新增建设用地总量和新增建设用地占用耕地的数量，从严控制东部发达地区新增建设占用耕地计划指标，对优化开发区域特别是京津冀、长三角、珠三角三大城市群所在省份的新增用地指标供应逐步减少，鼓励存量挖潜。同时合理安排中部和东北地区新增建设用地计划指标，适当增加西部欠发达地区未利用地计划指标，用以支撑未来中西部地区约1亿人口的城镇化。

2.1.2 盘活存量

目前城镇工矿建设用地中，处于低效利用状态的有5000平方公里，占全国城市建成区的11%。城市地下空间利用率普遍不高。两项相加，存量开发潜力很大。从一些地区实践看，盘活土地存量效果显著。当然，盘活存量用地，不是要大拆大建、推倒重来，重要的是把现在的低效用地用好。现在城市低效用地再开发受到的制约很多，盘活存量的重点就是要完善制度，打破制约。

一是统筹增量存量用地供应。习近平总书记在中央城镇化工作会议上的讲话提到“要以盘活存量为主，不能再无节制扩大建设用地，不是每个城镇都要长成巨人”。国土资源部提出，要从严审核城市批次用地，严格控制增量，除生活用地外，原则上不再安排人口500万以上特大城市新增建设用地。要总结借鉴一些省市在城市改造更新、盘活存量土地的经验，例如广东“三旧”改造，部署开展城市低效用地再开发试点，试点地区可以进一步探索完善规划、计划、土地供应、地价等支持政策，鼓励存量盘活。

二是统筹地上地下空间开发。地下空间用好了，不仅可以节约地面用地，还可以减少地面交通。一些地方已经有很好的探索和想法，例如浙江义乌已经开发了未利用地地下空间，甚至还设想要开发农用地地下空间。当然，这里面还有一些制度空白，需要进一步研究完善地上地下建设用地使用权配置方式、地价确定、权利设定和登记制度，促进地下空间开发。

2.1.3 优化结构

现在一些地方城镇用地结构很不合理，工业用地偏多、居住用地偏少，建设用地偏多、生态用地偏少。中央明确不要简单以GDP论英雄，应该说在优化城市空间结构上给地方提供了更大空间。地方可以按照促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的总体要求，结合化解产能过剩、环境整治、存量土地再开发，探索形成生产、生活、生态空间的合理结构。

一是减少工业用地供应，适当增加生活用地特别是居住用地比例。十八届三中全会提出调整城市建设用地中工业用地和居住用地比价不合理问题。现在一些地方还在继续“以地招商”的发展思路，工业用地零地价甚至倒贴的现象仍然存在，由此带来了工业用地比例偏高、利用率低的一系列问题，间接上也抬高了居住用地的价格。2010年，我国城镇存量用地中工业用地比例达26%，珠三角、长三角等一些制造业比较发达的城市，工业用地比例超过40%，个别甚至超过50%。同时，工业用地利用强度过低，容积率一般只有0.3至0.6。

二是严控建设用地，适当增加生态用地比例。中部地区是我国重要粮食主产区，西部地区是我国水源保护区和生态涵养区，中西部地区在承接东部地区产业转移过程中，要注意节约集约用地，保护好耕地资源和生态环境。耕地本身也是一种生态资源，具有生态功能。要严控建设用地，适当增加生态用地比例形成生产、生活、生态空间的合理结构。

2.1.4 提升效率

一是以严格标准倒逼提效。就是从单位土地投资强度、建筑密度、产出效益，细化完善土地资源节约集约利用标准，促进效率提升。

二是以经济机制调节提效。就是从扩大城市建设用地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨，研究制定工业用地供应“租让结合、先租后让”机制等方面，来建立健全节约集约用地经济调节机制，促进效率提升。完善节约集约用地税费优惠政策，要发挥税收的杠杆作用，增大土地保有成本，促进土地流转，鼓励用地者深度开发，提高用地效率。

三是以评价考核指引提效。就是研究提出具体的、科学的考核评价办法和考核评价指标，通过全面推进城市建设用地节约集约利用评价，完善单位GDP建设用地消耗考核，将节约集约用地评价结果作为年度土地利用计划分配和地方政府政绩考核的依据，推动全社会节约集约用地。

2.2 统筹规划、经济刺激、完善标准、创新技术，促进矿产资源节约与综合利用

2.2.1 统筹规划

规划、计划的科学合理是最大的节约，推进节约集约用矿必须从规划、计划抓起，发挥矿产资源总体规划的“龙头”作用。要在矿产资源规划中树立节约集约利用资源的理念，明确矿产资源开发利用领域节约利用、循环发展的目标任务，统筹矿产资源勘查开发，优化矿产资源开发利用结构。各地区各类与矿产资源相关的规划，都要符合节约集约用地用矿的原则，应当与矿产资源总体规划和土地利用总体规划相适应。

2.2.2 经济刺激

积极推进资源市场建设，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。从以行政手段为主向经济刺激为主，综合发挥行政、法律、技术手段的转变。完善有利于节约资源和保护环境的经济政策, 加快推进矿产资源交易和消费模式改革, 建立能够反映资源稀缺程度的价格形成机制和合理的价格结构。调整完善矿产资源税费政策，研究制定对开展资源节约与综合利用企业实行减免企业所得税、增值税的优惠政策及配套的具体认定管理办法。发挥经济手段的激励作用，积极鼓励矿产资源节约和综合利用。

2.2.3 完善标准

建立和完善矿产资源综合利用的技术指标体系和评价指标体系，包括矿产资源共、伴生资源综合利用率，煤矸石利用率，废石围岩利用率和尾矿利用率，主要矿种的采矿回收率、选矿回收率，冶炼提取的综合回收率，矿产资源综合勘探、综合评价的指标，采用科学的方法综合评价矿山企业综合利用水平。另外，建立矿产资源综合利用的行业标准和规范，构建矿产资源综合开发利用的经济指标和全面评估体系，细化完善矿产资源节约集约利用标准，促进矿产资源利用效率的提升。

2.2.4 创新技术

要充分发挥矿产资源开发利用技术创新对资源节约集约利用的支撑作用，加大技术研发力度和研发深度。培养和组织一支高水平的综合利用技术队伍，对共生矿、复杂难选矿开展联合攻关，对矿石的赋存状态和表征、新流程、新药剂、新装备以及新工艺等开展系统研究。要突出企业需求，增加企业积极性，加强产学研联合攻关的组织协调，加快成果转化。鼓励和支持民间资本投入矿产资源开发利用先进技术研发，拓宽综合利用的广度和深度。提高矿产资源开发利用准入门槛，加快淘汰落后工艺技术和设备，提高矿山企业装备水平。

[1]陈从喜.落实资源节约优先战略,推进生态文明建设[J].国土资源情报,2013(2):12-16.

[2]陈从喜.构建新机制,促进国土资源高效和节约集约利用[J].国土资源情报,2011(12):2-5.

[3]王淀佐,姚华军，贾文龙，等.有关矿产资源节约与综合利用的思考与建议[J].中国国土资源经济,2011(10):4-7.

[4]汪民.在国土资源节约集约利用论坛矿产资源分论坛上的总结讲话[J].国土资源通讯,2012(21):9-10.

[5]廖永林，雷爱先，刘畅，等.让实践探索上升为“制度导向”——《关于大力推进节约集约用地制度建设的意见》解读[J].中国土地,2012(5):13-16.

Improving the System of Policy Innovation and Promoting the Economical and Intensive Utilization of Land and Resources

LIN Yanhua
(Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149)

This paper first looks at the problems such as the extensive land use of urban and rural construction, inefficient use of land, out-dated mineral resources development and utilization technology with low resource utilization. Following from this there is a specific focus placed on improving policy and innovating system to promote the economical and intensive utilization of land and resources. This paper then points out that for economical and intensive use of land resources; we must strictly control the increments, revitalize stock assets, optimize the structure and increase the efficient use. On the other hand, as for mineral resources saving and comprehensive utilization, we must make overall plans, stimulate economy, perfect the standard and innovate technology.

land resources; mineral resources; economical and intensive; the comprehensive utilization; use efficiency

F062.1；F062.2

C

1672-6995（2014）04-0036-03

2014-04-08；

2014-04-09

林燕华（1984-），女（瑶族），广西壮族自治区宜州市人，中国国土资源经济研究院助理研究员，统计学硕士，主要从事环境经济研究。