住宅建设用地使用权公平分配制度的思考

2014-02-03钟振远郝海峰

中国国土资源经济 2014年4期

■ 钟振远/郝海峰

（内蒙古赤峰市国土资源局，赤峰 024000）

党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出的改革方向和目标的实现，在很大程度上需依赖土地制度的改革。在当前我国社会中普遍存在的住房占有不公平、高房价；城市盲目扩张，大城市规模过大；建设占用耕地威胁粮食安全；户籍城乡二元管理；公共服务不均等；农民财产权实现困难等诸多问题，其根源均在建设用地制度的不公平，尤其是住宅建设用地使用权分配制度不公平。笔者认为建立一套符合中国国情，打破城乡、所有权界限，标准明确，公平合理、覆盖城乡，生而享有，自由流动，有序退出的住宅建设用地使用权分配制度是近期土地制度改革的重点工作。

1 当前我国住宅建设用地使用权现状及存在的主要问题

本文所讨论的住宅建设用地使用权主要包括城镇国有住宅建设用地使用权和农村集

体宅基地建设用地使用权两部分。目前我国住宅建设用地使用权现状及存在的主要问题：一是数量呈现城乡双增长的态势，浪费严重。随着城镇化进程加快，城镇人口迅速增加，城镇国有住宅建设用地高速增长。自2003年左右开始的全国城市新区建设热潮无不以房地产开发作为重要的建设方向，以土地出让作为重要的融资渠道。据国土资源部统计，全国土地出让金由2000年的595.59亿元猛增到2012年的41000亿元，增长了68倍。而从收入来源上看，主要源于房地产用地的出让收入。这一方面说明地价有较大幅度上涨，同时也说明住宅建设用地供应面积相应大幅上涨。在城镇国有住宅建设用地供应数量高速增长的同时农村集体宅基地用地仍在扩大，农村“空心化”现象十分严重。据国土资源部统计，全国农村居民点用地（80%以上为宅基地用地）从2000年的1656万公顷增加到2010年的1859万公顷，增加了203万公顷。同期，农村人口减少了13325万人，地增人减，人均农村居民点用地从205平方米大幅增加至276平方米。主要原因是建新不拆旧、人走地不动，农村人口进入城镇后留下的空置宅基地缺乏流转再利用或退出机制。有研究表明，目前我国传统农区的四分之一至三分之一的农村居民点出现了不同程度的空心化问题。初步估计我国村庄空置面积超过1亿亩，相当于全国耕地总量的1／18，相当于全国城镇工矿用地的70%，浪费现象十分惊人。

二是城镇国有住宅建设用地使用权价格居高不下，导致城市住宅价格一路上涨。普通民众购房负担沉重，“房奴”比比皆是，影响了社会稳定和经济发展，降低了广大人民群众的幸福指数。高房价问题，实质主要是城镇国有住宅建设用地使用权价格高企问题。土地的区位等因素决定土地价格，土地价格决定房价，住宅的建筑成本对房价不起决定性作用。

三是城镇一户多宅现象十分突出。由于制度的原因，城镇一户多宅现象十分突出。需要住宅的人买不到、买不起，持有住宅的人无法发挥其效用，只作投资工具，浪费了有限资源，推高了房价。

由于存在以上问题，导致我国住宅建设用地使用权分配上产生了两方面的不公平:

一是城镇居民和农村居民之间的不公平。农村居民占用了大量住宅建设用地使用权，却未很好地发挥作用，同时进入城镇与城镇居民争夺国有住宅建设用地使用权。城镇居民国有住宅建设用地使用权利用效率高，但由于总量限制，不能有效增加，“劣币驱逐良币”，住宅建设用地使用权分配在城乡之间产生不公，浪费严重。

二是城镇居民之间的不公平。由于没有制度的有效制约，房地产过度市场化，城镇一户多宅现象十分突出。有的人没有基本的居住条件，有的则在浪费宝贵的土地资源。住宅建设用地使用权分配在城镇居民之间产生不公，资源浪费严重。

综上所述，建立一套符合中国国情的、公平的住宅建设用地使用权分配制度势在必行。

2 确立人均住宅建设用地使用权标准应考虑的因素

住宅建设用地使用权分配制度应涵盖以下内容：凡中华人民共和国公民须平等享有一定额度的住宅建设用地使用权分配权利，出生后既可享有，死亡后依法退出。国家应根据经济社会发展的不同阶段、不同地区，区别不同情况确立人均住宅建设用地使用权标准，并定期修订，发布实施。该标准的建立应充分考虑以下因素：

(1)城市人口规模。住宅建设用地使用权的价值和使用价值在不同人口规模城市之间存在差别，人口规模与人均住宅建设用地使用权标准应成反比例关系。

(2)经济社会发展程度。理论上讲城市人口规模越大，经济社会发展程度越高，但也有例外，故还应考虑经济社会发展程度的高低对人均住宅建设用地使用权标准的影响。该因素与标准应成反比例关系，但其影响值应小于城市人口规模因素。

(3)城乡之间。城乡之间目前由于二元体制的存在，土地所有制、生产生活方式的差别，人均住宅建设用地使用权标准应有所差别，农村应大于城市，大城市所辖农村用地标准应小于小城市。

(4)建筑气候区划。不同的气候对人均住宅建设用地使用权面积的确定也将产生一定的影响。I、II、VI、VII气候区的面积要大一些，III、IV 、V气候区要小一些。

(5)城市之间、城乡之间面积应可按比例进行换算折抵。

(6)住宅建设用地使用权来源初始阶段仍按原渠道，即城镇国有住宅建设用地应以出让方式缴纳出让金后获得，农村集体住宅建设用地应以无偿划拨形式获得。待条件成熟后，应打破所有权界限，国有、集体同等对待，或只保留一种所有权形式。

3 相关配套措施

制定人均住宅建设用地使用权面积标准后，应制定相关配套措施，确保标准得到有效地贯彻执行。

3.1 开征住宅建设用地使用税

适时开征住宅建设用地使用税。凡超出人均住宅建设用地使用权面积标准部分应按面积缴纳住宅建设用地使用税。待条件成熟后应全面取消土地出让金制度，以住宅建设用地税代之，并对住宅建设用地使用权面积实行全额征税。改变现行的土地出让金一收70年，透支未来的做法。

住宅建设用地使用权的纳税人：使用住宅建设用地使用权的公民个人。

住宅建设用地使用税的征税对象: 住宅建设用地使用权。

住宅建设用地使用税的计税依据:纳税人实际占用住宅建设用地使用权超出标准部分面积。

住宅建设用地使用税的税额:按城市分类，按年征收。

住宅建设用地使用税每平方米年税额应按超额累进税率征收。税率的确定应充分考虑以下因素：

(1)超出标准幅度。超出标准幅度越大，累进税率越高。超出标准幅度与累进税率成正比。

(2)城市之间等级。应通过对影响城市之间土地质量的经济、社会、自然等因素进行综合分析，揭示城市之间土地质量的差异、评定城市土地等，在城市土地等中还应考虑城区和农村之间的差别。城市等级与累进税率成正比。

(3)城市不同区域土地等级。应通过对影响城市不同区域土地的经济、自然两方面属性及其在社会经济活动中的地位、作用，对城市土地使用价值进行综合分析，评定城市土地等级。在城市土地等级中也应考虑城区和农村之间的差别。土地等级与累进税率成正比。

住宅建设用地使用税的征税时点：应考虑住宅建设用地使用权人在买进和卖出之间存在的时间差，合理确定征税时点，征税时点应在其买入使用权后适当延后，但应有容忍时限。对在住宅建设用地使用税开征前的存量部分应给予适当的宽限期，或加大免税面积。尤其对于农村部分更应予以充分考虑。

3.2 建立全国联网的不动产登记系统

住宅建设用地使用权公平分配制度的建立和运行必须以全国联网的不动产登记系统为主要依托。建立不动产统一登记制度，不但可以更好地落实物权法规定，保障不动产交易安全，有效保护不动产权利人的合法财产权，同时有利于摸清全国房地产市场的基本情况，为核定人均住宅建设用地使用权面积和住宅建设用地使用税税基打下坚实基础。

3.3 建立健全农村集体宅基地使用权流转和退出机制

住宅建设用地使用权公平分配制度的建立和运行核心是对超标准面积征税，以经济手段促使使用权人减少对住宅建设用地使用权的占用。但现行的农村集体宅基地管理模式不利于农村集体宅基地使用权流转和退出，因此必须建立健全农村集体宅基地使用权流转和退出机制，丰富农村集体宅基地使用权的权能，使其成为活水，能够流动起来。具体可参照浙江嘉兴的“两分两换”模式：

所谓“两分两换”就是把农民的宅基地和承包地分开、搬迁和土地流转分开，以宅基地置换城镇房产，以土地承包经营权置换社会保障。

开展“两分两换”工作，必须试点先行，逐步摸索。在具体工作中应做到三个坚持：

(1)坚持自愿原则，充分调动农民积极性。“两分两换”的主体是农民，只有充分尊重他们的意愿，坚持自愿原则才能充分调动广大农民的积极性。要注意各地集体经济和农民富裕程度的差别，区别对待、有序推进，要科学预测“两分两换”后农村和城市间要素转移的规模和速度，从而合理规划“两分两换”的推进速度和规模。防止由于政绩评价惯性而过度冒进，给农民群体带来不可逆转的损失并阻碍城镇可持续发展。

(2)坚持平等原则，加快农民市民化进程。土地是一种综合性保障载体，承担着相对于城市人口所具有的最低生活、养老、医疗、失业等基本保障功能。进入城镇社区后，农民原来在土地上的自给自足特征消失，收入和支出呈现刚性态势，应充分考虑建立农民的收入保障机制并建立一定的增长机制，确保“两分两换”后农民生活水平有所提高，让农民享受置换后土地增值的成果。

(3)坚持依法置换，保障农民的合法权益。“两分两换”必须体现公开、公正、公平，依法推进，切实保障农民的合法权益。由于村委会和城镇社区的概念不同，农民集中进入城镇社区后，《村民组织法》的适用问题，“两分两换”的农户后代想要回原来的宅基地和土地承包经营权的法律操作问题，现在的“两分两换”政策与以前实施的拆迁政策的补偿标准衔接问题，宅基地的历史问题及相关法律、政策的延续性问题，都需要制定具体的政策，并与《土地管理法》（1998）、《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（2008）、《关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》（2009）、《国土资源部关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》（2010）做好对接。

3.4 增加城镇建设用地规划和计划指标有效供给

前述已提及城镇住宅建设用地从使用效率上讲要远远高于农村集体宅基地，但由于总量的限制，不能有效增加。浪费了资源，推高了房价。随着住宅建设用地使用权公平分配制度的建立和运行，农村集体宅基地使用权流转和退出机制建立健全，应抓紧时间改变土地利用计划指标供应模式，取消对城镇住宅建设用地供应的限制，大幅扩大城镇建设用地规划和计划指标。城镇建设用地供给增加可有效减小土地供需缺口，降低土地价格，从而对降低房地产价格产生明显效果。彻底改变“劣币驱逐良币”的状况，从而逐步建立住宅建设用地的良性循环。