建立和完善生态文明制度体系——写在第45个世界地球日

■ 刊 评

建立和完善生态文明制度体系
——写在第45个世界地球日

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党的十八届三中全会决定首次确立了生态文明制度体系，从源头、过程、后果的全过程，按照“源头严防、过程严管、后果严惩”的思路，阐述了生态文明制度体系的构成及其改革方向、重点任务。我们必须认真学习、深刻领会，抓紧行动，用制度保护生态环境，用制度建设成果纪念地球日。

建立源头上严防的制度体系，主要有三个重点要求，一是建立自然资源资产产权制度；二是健全国家自然资源资产管理体制；三是完善自然资源监管体制。针对这三项重点，联系国土资源管理的实际，确实有些制度需要健全和强化。在矿产资源资产管理方面，至今还没有用产权制度加以管控，而应用的是税费制度。产权是所有权的核心和主要内容，税费则是强制性的和无偿的行政权力。正是缺乏产权制度的硬约束，才既不利于矿产资源资产权益的保护，也不利于矿产资源的节约和集约利用。在土地资源资产管理方面，主要是对集体所有、集体行使所有权和集体所有、个人行使承包权的权益边界没有划清，给正当执法和维护权益带来不少困难。在国有自然资源资产管理体制方面，无论是土地资源还是矿产资源，都没有严格分开资产所有者和行政管理者的身份，没有建立和统一行使全民所有自然资源资产所有权职责和体制，形成不了权利、义务和责任的统一；在土地资源和矿产资源监管体制方面，主要是自然资源资产所有权人和国家自然资源管理者相互独立、相互配合和相互监督得不够。因此，建立健全从源头上严防的资源管理制度还有大量的工作要做。

建立从过程中严格管理的制度体系。主要是实行自然资源的有偿使用制度、生态环境的补偿制度，以及建立资源环境承载力监测预警机制、完善污染物排放许可和总量控制制度等。针对这些方面的要求，我们的实际工作尚存在不小的差距。在矿产资源有偿使用中，当前实际收取的资源补偿费只具有象征意义，而且常常把国有勘查投资形成的地质成果有偿使用当成了矿产资源有偿使用，造成经济关系的不顺；在地质生态环境的补偿上，长期把矿产开发所造成的环境损害，当成外部经济性处理，形成大量欠账；在土地利用、矿产资源利用上，有些地方政府没有充分考虑资源环境的承受能力，盲目大上，严重破坏了生态环境。因此，完善这方面的制度建设是刻不容缓的。

强化从后果上严惩的制度体系。主要是完善生态环境损害责任终身追究制，完善损失浪费自然资源资产的赔偿制度等。在国土资源管理中，这种终身责任追究和经济赔偿，具有极其重要的现实意义。因为土地资源和矿产资源开发利用造成的生态环境严重破坏，往往是由于追求地方经济快速发展导致的，这种急功近利的短期行为，对环境损害的后果及影响则是长期的。所以实行终身责任追究，将使承担责任者无法逃避，因此对后果的严惩，必将对管理权的行使产生积极效果。关于经济上的赔偿制度，在矿产资源资产的有偿使用中更应当强化。因为当前同类同质的矿产资源资产，在产出单位矿产品的耗费中差距很大，但从来没有谁因为这种资源损失而受到经济惩罚。而这种损失，既浪费了矿产资源，又加大了对生态环境的破坏，所以从后果上强化这项制度，必然对生态文明建设产生有效的倒逼机制。