观察省直管县体制改革的政策视角

● 徐兰飞

（作者系中央编办综合司副处长）

近年来，中央明确提出在有条件的地方探索推进省直接管理县（市）体制改革。目前，部分地方也在试点改革。学术界和实务界对于省直管县的积极作用和制度优劣分析论述很多，但宏观层面的审视和反思并不多。这项改革关系到国家治理体系和治理能力的现代化，同时也涉及地方政府层级关系的调整和变革。受人口、地理、历史、文化、经济、政治等多种因素的影响，呈现出复杂的利益格局，各地情况也千差万别，需要加强顶层设计和整体谋划。我认为，以下三个因素在政策取向上值得重视。

一、省直管县体制改革应有利于区域经济发展和城镇化进程加快，根据不同的区域经济发展要求选择路径

我国过去30多年区域、城乡经济发展的道路选择，很大程度上受经济增长极理论的影响。该理论认为，经济增长并非同时出现在所有地方，一般首次出现在一些增长点或增长极上，然后通过不同的渠道向外扩散，并对整个经济产生不同的影响。20世纪80年代开始实施的市领导县体制就是为了发挥中心城市在区域、城乡经济发展中的增长极作用。实践证明，这一政策取得了良好效果，2012年底我国城镇化率达到52.57%，形成了不同层次、不同规模的城市和城市经济。多数城市成为本地区经济发展中心，带动了本区域乃至邻近区域的城乡经济发展。但是，城市主导的政策选择并不是在所有地方都取得了成功。有的地级市没有发挥出中心城市的带动作用，反而出现了在财政、资源等方面“市刮县”、“市挤县”的现象，造成了区域、城乡经济发展失衡，加剧了城乡分割和二元结构的固化。省直管县体制改革试点是力图破解这一矛盾的重要尝试。继续推进这项改革，需要充分考虑我国区域、城乡经济发展的现实背景和未来趋势。

随着城镇化战略实施和城市群经济发展，对处于城市群范围内的地区可考虑继续维持市领导县体制，暂不考虑实行省直管县体制，以进一步发挥中心城市的增长极作用。我国已经形成京津冀、长三角、珠三角三个国家级城市群，山东半岛、辽东半岛、长株潭、成渝、中原等若干较小规模的城市群，区域经济一体化进程显著加快。新一届政府明确将城镇化确立为重大战略，提出了“两横三纵”的城市化战略格局和打造20多个城市群的战略规划。城市群经济主要是以城市为纽带的区域经济，因此，对处于城市群经济范围内、增长极作用发挥得较好的城市，建议维持市领导县体制，在现阶段对于保持其发展腹地、壮大城市群经济还是非常必要的。适时还可考虑把这些地区的近郊县、镇（乡）等全部或部分转为市辖区，以拓展新的发展空间。

对城市增长极作用发挥不够充分、而县域经济发展较好的地区，可考虑实行省直管县体制，进一步突出县在城镇化进程中的作用。一些沿海省份以及内陆一些省份的部分地区，很多县的经济实力已大大超过城市的经济发展实力。比如某省的经济强县在全国百强县占了27个，这些地区可考虑实行省直管县体制，通过减少层级，赋予县级政府更多的权力，把县发展成为中小城市，进而发挥城市的增长极作用。

对大多数农业省份和经济较为落后省份，可区分不同情况，市领导县或省直管县两种体制并行，同步推进县域经济发展和城市功能拓展。比如一些省份及中西部省份的大部分地区，经济仍然以农业为主，很多城市的增长极潜力还没有得到充分挖掘。对这些地区，有的地方可考虑实行省直管县，不断创新农业经营体系，推进农业现代化，充分发挥县域经济在统筹城乡发展中的带动作用；有的地方可考虑继续实行市领导县体制，拓展城市功能，进一步释放城市的增长极潜力。

二、省直管县体制改革应有利于服务型政府建设，最终推动实现全国基本公共服务均等化

建设服务型政府、实现基本公共服务均等化是新世纪以来我国政府职能转变和政府工作的重点。从国际经验看，这一目标的实现是建立在高度城市化、社会结构同质性比较强的基础上。目前，除公共服务总量不足外，我国城乡之间、地区之间、不同群体之间享有不均的问题尤为突出。基本公共服务均等化需要在加快城镇化进程、打破城乡分割的基础上实现。现代政府分权理论认为，公共服务受益范围、信息优势、贴近民众需求等因素是划分不同层级政府公共服务职责的重要依据。因此，需分类推进省直管县体制改革，充分发挥不同层级、不同地区政府的作用，逐步实现全国范围内公共服务均等化的目标。

对经济发达和公共服务体系建设较为先进的地区，可考虑继续实行市领导县体制，充分发挥城市在公共服务体系建设中的带动作用，逐步推动实现区域范围内公共服务的统筹发展。现阶段，特别是城市群范围内的大多数城市在经济发展和公共服务资源提供方面都具有较为雄厚的实力。而且，相较于省和县来说，市属于中观层次，在统筹本地区城乡公共服务资源方面有效率优势。因此，可考虑继续实行市领导县体制，既有利于集中资源打造新型城市公共服务体系，又可以通过构建城市群内市级政府间合作的制度安排，利用基础设施、各类资源共建共享、适度的层级优化、区划调整等手段，弥补政府间提供公共服务资源和能力不均衡问题，率先推动实现城市群内公共服务的均等化。

对于经济较为落后、公共服务体系建设较为滞后的地区，可考虑通过实行省直管县体制，以县域为单位，逐步实现城乡公共服务均等化。特别是对于既非大城市也不处于城市群经济圈内的广大农村地区，可考虑实行省直管县体制，可增强县级政府统筹本地公共服务的能力，加大农村公共服务设施建设投入，实现县域范围内公共服务的均衡发展。同时，进一步增强省级政府统筹能力，逐步推进各县域之间的公共服务均等化，进而实现本省区域内服务均等化。

三、省直管县体制改革应有利于节约成本和提升效率，充分考虑管理层级和管理幅度配比适度、减少改革成本以及维护政治稳定的需要

管理成本和效率是考察省直管县体制改革的基本视角。首先，管理层级和管理幅度之间需要形成一个适度的比例，才能使政府效能发挥到最佳。减少行政层级，可在一定程度上降低行政成本，但随着管理幅度的增加又会引发协调难度和管理距离等问题，降低行政效能。除港澳台地区外，目前我国中央、省、市、县级的平均管理幅度分别为31个、10.7个、8.6个和14.2个，每一级政府的管理幅度偏小；但若全部由省直接管理县，省一级政府的平均管理幅度为92个，又偏大。其次，减少行政层级，调整区划设置，本身就会产生很大的成本，应予慎重考量，尽量以震动小、成本低的方式推进改革。再次，我国历代省市县政府关系的变革都和国家兴衰有着密切关联，推进改革要充分考虑政治稳定因素。综上，可考虑根据不同省区情况，分类推进省直管县体制改革。

对疆域面积较小、所辖县数量不是很多的省份，可考虑推进省直管县体制改革。一些省份如所辖的县级区划数不多，交通条件也较为便利，具备实行省直管县体制的基础条件，有利于降低行政成本，提升行政效率。

对疆域面积较大或所辖县数量过多的省份，不宜完全实行省直管县体制。一些省份如过早完全推行省直管县，会造成省的管理幅度过大、省直机关工作量大幅增加，反而可能降低行政效率。

对一些边远民族地区，可能涉及到政治稳定，建议维持现有市领导县体制。如一些省（区）疆域面积大，交通条件不便利，且是少数民族聚居区，层级和区划的变革可能会直接关系到政治社会稳定，不宜推进省直管县体制。