深入实施统筹城乡战略助推小城镇转型升级

● 成都市编办

深入实施统筹城乡战略助推小城镇转型升级

● 成都市编办

编者按：

作为全国统筹城乡综合配套改革试验区，成都的改革和发展已上升到国家战略的高度。近年来，成都从实际出发，积极推进重点领域和关键环节的体制改革，为形成统筹城乡发展的体制机制做了大量努力，在行政审批制度改革、事业单位分类改革、街道办事处体制改革、经济发达镇体制改革等领域都取得了实质性突破。成都先行先试的经验无疑可为其他地方深化改革提供样本。本期继续开设“成都改革创新专栏”，以经济发达镇体制试点改革为主题，重点介绍成都整体改革的特点和黄龙溪镇、濛阳镇的改革经验。

▲镇江寺

随着成都市统筹城乡改革进程的深入推进，一批经济发达镇的经济总量、人口规模迅速向小城市迈进。而传统的面向农业、农村的乡镇管理体制显然不适应现实发展需要，乡镇权力小、责任大、功能弱的局限凸显。为破解统筹城乡进程中制约小城镇发展的体制性障碍，成都市做了大量工作。2010年，新津县花源镇被确定为全国经济发达镇改革试点。经过2年多的改革探索，2012年5月成都市出台《关于开展经济发达镇行政管理体制改革试点工作的指导意见》，将改革试点范围扩大到14个经济发达镇。

一、扩大“三项权力”，增强自主发展能力

一是按照权责一致、依法下放、能放则放原则，根据试点镇需要和承接能力，通过委托、设立派驻机构等方式，将部分县级行政审批权、行政执法权和公共服务事项下放试点镇。新津县将14个县级部门的96项审批、执法权限和公共服务事项下放花源镇，整体审批环节和时限精简50%以上。金堂县向淮口镇下放184项审批、执法和服务事项，实现了大部分与法人和自然人相关的服务事项就近就地办理。

二是按照财力与事权相匹配原则，调整县、镇财政分配关系，通过税收分成、财政专项资金、土地收益留用等方式，提升试点镇的财政能力。彭州市濛阳镇镇域的土地收益除上交四川省和成都市外全额留镇里，镇域税收（地方税收）大部分留给镇作为建设资金，积极推进土地资源向土地资本转变，引入发展所需的产业、社会事业和基础设施项目，区域经济得到了快速发展。

三是在配备镇领导班子成员、任免派驻机构主要负责人、选拔任用中层干部、优先选用新进人员等方面赋予试点镇一定的权限，适当加强试点镇人员力量，推动干部管理制度创新，有效缓解试点镇人手紧张的问题。

二、推动“三项创新”，破解发展难题

一是推动管理体制创新。试点镇积极探索构建与功能区建设相适应的发展体制。郫县安德镇实行镇与功能区“镇区合一”的管理体制，镇政府主要负责社会管理和公共服务，管委会主要负责产业规划和招商引资，镇与功能区分工不分家，实现了镇域范围内城乡规划、基础设施建设、产业发展、社会管理、公共服务的一体化管理。蒲江县寿安镇按照市场化方向改革，组建了青蒲建设发展有限公司，按照“市场主体、政企合作、产城相融”的思路，面向市场广聚建设资金，解决了新城建设“钱从哪里来”的问题，实现了产业发展与新城建设“一体规划、一体建设、一体管理”。双流县黄龙溪镇突出旅游特色，按照“建管分离、市场运作”的原则，引入国有公司和社会力量，由其打造和经营景区，成立商会、协会引导规范商家经营行为，而政府注重抓好市场监管和公共服务，实现了从建设、营销、招商、管理并重向监管和服务为主的转变。

二是推动基层政府组织结构创新。为有效承接下放的管理权限，履行好新的职能职责，区（市）县整合行政资源，调整优化试点镇组织结构。第一，强化试点镇经济发展、社会管理、公共服务职能，按照职能综合设置党政工作机构；第二，对县级部门派驻机构全面实行“条块结合、以块为主”的管理体制，解决了派驻机构日常管理上下脱节的问题。彭州市濛阳镇整合行政、事业和派驻机构，打破人员身份岗位限制，搭建社会管理服务、经济发展、工作保障三大平台，初步建立了职能配置科学、机构设置精干、人员管理高效的基层管理体制。

三是推动基层综合执法体制创新。按照执法重心下移、强化属地管理的原则，试点镇设置了城管分局，加挂综合行政执法队的牌子，集中行使城市管理、环境保护、道路交通、食品安全、文化市场、安全生产等方面的行政执法权，有效解决了基层执法中存在的“看得见管不了，管得了看不见”的难题。大邑县安仁镇积极推进城管分局与镇派出所联勤联动，通过建设数字化城管系统对接“天网工程”，建立统一的调度指挥中心，联合执法，有效实现了对社会治安、城乡环境、小区安全的联动管理。

三、健全“四项体制”提升服务水平

一是健全规范透明的权力运行机制。为确保下放权力良性运转，一方面研究制定了下放权力管理办法，明确下放程序、运行规则和权责关系等，确保下放权力的运行有章可循；另一方面向社会公开行政权力事项，设立公开投诉电话、网上投诉信箱，畅通群众监督投诉渠道，确保行政权力公开透明运行。同时，完善以首问责任制、限时办结制为重点的行政效能建设制度体系，进一步优化工作流程，减少办事环节、缩短工作时限。

二是健全便民高效的政务服务机制。试点镇的便民服务中心、行政事业机构、部门派驻机构实行“开放式”办公、“一站式”服务。将社保、就业、计生等服务事项延伸至村（社区）便民服务站，免费为群众提供代办服务。依托信息网络系统构建县、镇、村（社区）“三级联动”的政务服务体系，基本实现了“小事不出村、大事不出镇”。金堂县淮口镇、郫县安德镇、彭州市濛阳镇、邛崃市羊安镇等将便民服务中心建设成为辐射区域的县级分中心，提供水电气和通讯缴费、银行服务等，方便了企业和群众。

三是健全协同共治的基层治理机制。为破解城镇化进程中农民进入城镇和集中居住区带来的管理问题，试点镇积极探索网格化管理、“民主议事+自我管理”的治理机制，初步形成了党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的基层社会管理新格局。郫县安德镇以村集体资产管理公司为主体推进安龙村新农村综合示范项目建设，在新居规划、公共配套等方面充分尊重村民意愿，通过民事“民议、民筹（资）、民办、民管、民评”，实现了公平、公正、公开，群众满意度较高。

▲黄龙溪镇葡萄园种植示范基地

四是健全均衡多元的公共服务运行机制。为提升公共服务水平，推进基本公共服务均等化，一方面将新增财力主要用于公共服务，积极推动城乡教育、医疗卫生、就业社保、文化体育等社会事业的均衡发展；另一方面培育和引导社会组织和公民参与社会管理和公共服务，建立多元化的公共服务投入体系和运行机制。新津县花源镇制定了培育扶持社会组织的实施办法和购买公共服务项目标准，重点扶持返乡大学生、失地农民、外来创业人员组建物业管理公司、人力资源公司、家政技能培训中心等，采取购买服务方式将道路保洁、景观绿化、就业培训等公共服务事项转移给社会组织承担，实现了由“花钱养人”向“花钱办事”的转变，进一步提高了服务质量。

改革增强了试点镇统筹协调能力，试点镇“权小责大”的突出矛盾得以缓解。通过完善考核评价体系，加大社会管理公共服务考核权重；通过严格控制对试点镇“一票否决”和评比达标事项等措施，将镇政府工作重心转移到社会管理、公共服务上来，解决乡镇政府“做什么、怎么做”的问题。同时，基层政府管理方式进一步优化，行政效能显著提升。更主要的是，体制机制创新破除了乡镇管理体制“一刀切”的模式，初步构建了与新型城镇化相适应、体现区域特色的经济发达镇管理体制，助推经济发达镇向中小城市转型升级。