购买服务：政府应作精明买主

文/周志忍 李海燕

随着人口老龄化和城镇化步伐的加快，我国的公共服务需求将急剧增长，政府提供服务的责任范围和规模也会急剧扩大。十八届三中全会决定加大政府购买服务的力度，这意味着政府购买服务的范围和规模会急剧扩大，如何作一个“精明买主”，随之提上了各级政府的议事日程。本文以养老院建设中各地的多样化实践为例，从“精明买主”角度谈一些看法。

一、“精明买主”提出的背景

周志忍：北京大学政府管理学院教授

“精明买主”不是一个严格的学术概念，因而也不存在一个覆盖其内涵、理论基础、判定标准的理论体系，但这并不意味着它缺乏理论支撑。在《权力分享》一书中，美国的凯特尔教授从“供给方缺陷”和“需求方缺陷”两个维度对政府购买服务面临的约束和挑战做了分析，从而对作“精明买主”的必要性提供了理论论证。①

政府购买服务中的供给方缺陷表现在三个方面：（1）对于通用性较强的产品（如汽车、电脑、手机），现成市场先于政府需求而存在，这个市场可以帮助定义这些产品，竞争又会保证产品的低价格和高质量，政府可以像其他顾客一样谈判出好的交易。问题在于，政府要购买的很多是特需产品，如战斗机、军舰、武器等，而对这些专用性很强的产品和服务而言，现成的竞争市场并不存在，是政府需要催生了并不健全的市场。（2）卖方之间竞争水平比较低。以核潜艇建造为例，如果政府将合同全部交给要价低的竞标者，这会让另一个建造商出局从而结束市场竞争，政府最终会受制于一个供应商的垄断。如果政府将合同一分为二并把小份额交给要价较高的供应商，这有利于减少受制于垄断的风险，但政府肯定要支付较高的费用。（3）特殊的外部性。从私人市场购买商品和服务，政府可能会得到他付钱要购买的东西，但也可能产生意想不到的连带问题，从而损害政府公信力。

需求方缺陷同样表现在多方面：（1）定义产品的难度大。在许多情况下，买方无法准确界定买的东西，更不知道该为此付出多大成本。比如隐形飞机该隐形到什么程度？技术标准如何设定？不同特性和技术标准下又该付出多大的购买成本？市场肯定不会帮助政府解决这些问题。（2）政府独立判断质量的能力减弱。竞争性市场会提供商品质量方面的信息，买方搜寻处理这些信息有可能选择最有吸引力的产品。但许多政府项目可能没有明确目标，也可能处于技术可能性的边缘，市场不是一个好的信息源，加上技术专家的流失，政府独立判断商品和服务质量的能力越来越弱。（3）委托代理的复杂性导致监管失灵和责任错位。政府直接生产模式中的基本参与者是竞选官员、行政人员和公民，购买服务又加上了承包商。多重委托代理不仅加大了管理的难度，而且会导致责任错位：承包商不仅要迎合合同所设定的目标，还要迎合管理承包项目的政府官员；虽然公民是“元委托人”和服务对象，但承包商更倾向对合同管理人员而不是公民负责。（4）政府独立能力的缺乏导致主权丧失。购买服务意味着将商品和服务的供应权委派给私人伙伴，但私人伙伴在知识、信息、专业技术等方面拥有明显的优势，实践中许多承包合同的真正设计者是私人伙伴而非政府。

供给方缺陷和需求方缺陷会以各种不同的方式结合，构成多样化的约束条件，给政府购买服务带来巨大挑战。所谓“精明买主”，就是要有能力区分不同市场表现出来的不同问题，还要用不同的方式管理多样化的微妙关系。在凯特尔看来，政府依赖私人部门的速度要比它自身管理能力提高的速度快得多，“如果政府没有充当精明买主的能力，不断增加的竞争也就毫无意义”。

二、公办养老院的可持续性困境

近年来，养老服务被列入各级政府的重要日程，扶持养老院建设是其重要措施之一。各地的政策五花八门，但基本上可以总结为三种模式：政府建设与直接经营模式、政府委托建设经营模式和凭单制或养老券模式。第一种属于传统模式，养老院最终会成为像中小学一样的事业单位。这既不符合历史潮流，也不属于政府购买公共服务的范畴。第二种模式无疑是政府购买服务的具体形式之一，同时又是目前实践中的主流。所谓委托建设经营模式，就是政府选择特定承包商从事养老院的建设与运营，同时提供土地、税收、财政等方面的优惠或补贴。这一模式符合“精明买主”的要求吗？这里不妨做一次“兵棋推演”，看看实践中可能出现的结果和连锁反应。

第一个可以预见的结果是“挤出效应”，即政府的显性和隐性扶持政策创造了一个不平等的竞争环境，把社会兴建养老院的积极性和民间资本排挤出去。据《齐鲁晚报》报道，山东省一张养老床位，政府的建设费用为6.5万元，2013年新建了8.9万张，政府就出资58个亿。25万张公办养老机构的床位，每年每人补贴达到2.3万元，总额达到60亿元。②由于享受政府补贴和优惠，公办养老院机构成本收费“倒挂”的现象普遍存在。在这种不平等的环境下，民办养老院的服务必然显得“质次价高”，对顾客失去吸引力。长此以往，他们的理性选择只能是退出。

下一个紧随的结果就是“短缺效应”。据中国社科院发布的《2014 年中国社会形势分析与预测》蓝皮书统计，2013 年 60 岁及以上老年人口已达到 2 亿人，到本世纪中期，老年人口比例将扩大到占全部人口的 1/4。如果按照山东省每张床位建设费6.5万元、每年补贴2.3万元的标准计算，全国养老院公共服务的财政支出将是一个天文数字。严峻的现实是，如果不进行任何改革，2050年我国养老金缺口将达到当年财政支出的20%以上。今后的38年中，养老金累计缺口占GDP的比重将达到75%。③显而易见，面对庞大且日益增长的服务需求，单靠政府的扶持不可能满足，结果可能是普遍的短缺。当政府投入力度足够大时，一方面会导致明显的“挤出效应”，同时也在制造着养老院服务需求，政府再努力也难以满足自己创造的服务需求，这种情形可以称为“绝对短缺”。当政府投入力度小因而“挤出效应”不明显时则会产生“相对短缺”。政府财力所限只能扶持几个标志性或样板养老院，从而给民间资本留下一定的市场空间。这时，由于相对民办养老院有巨大的价格和质量优势，公办养老院会出现一床难求的局面。

与短缺如影随形的是“寻租效应”。寻租和腐败可能发生在政府和承包商之间：政府优惠和补贴形成的“肥水”该发包给谁？补贴和优惠标准如何确定以防止利益输送？招标过程如何有效防止徇私舞弊？如何进行有效的监督？这些问题在代建制、项目和工程招标中普遍存在，人们的担心绝不是多余的。另外一个寻租形式存在于潜在顾客和养老院之间。不论绝对还是相对意义上的短缺，潜在顾客之间的竞争无疑创造了巨大的寻租空间，批条子、走后门、权钱交易等随之而来。一个例子是，作为窗口单位的北京市第一社会福利院，一张床位据说要等166年。北京市的政策是公办养老机构发挥托底保障作用，重点是失能失智困难老人，但入住的老人，很多健康且生活能自理。④

下一个效应就是“低效率”。市场被称为神奇的“上帝之手”，其神奇在于竞争机制。竞争形成了生死存亡的外部压力，进而转变成企业创新和提高效率的内在动力。这里关键不在于公有还是民营，而是竞争还是垄断。没有竞争的市场比没有市场更可怕。政府随意指定承包商，让他们在享受特殊优惠和补贴的前提下提供养老服务，这和政府直接经营其实并无本质区别，传统的政府垄断性直接经营所伴随的高成本、低效率、回应性缺乏等，不会有实质性改善。

最后的综合结果就是“可持续困境”，其因果链条可以概括如下：挤出效应使得政府对养老院服务承担着无限责任；面对庞大且日益增长的服务需求，政府投入的挤出效应超过一定度就会导致绝对短缺，低于这个度会产生相对短缺；与短缺如影随形的是寻租和腐败，这不仅有损社会公正，而且会侵蚀政府公信力；竞争缺乏导致的低效率意味着有限公共资源无法得到高效利用，这无疑会加剧政府的财政压力，从而陷入低效—短缺—寻租—低效的恶性循环。

三、“精明买主”角度的反思

出路何在？凭单制或养老券模式是更好的选择。通俗地说，养老券的工作原理是：政府综合年龄、健康状况、经济能力、特殊优待（如烈属）等因素，根据财政能力确定对个体提供养老补贴的档次和标准；核定不同档次上符合标准的老人数量，印制相应的养老券，派发给符合条件的老人；老人自由选择不同档次的养老院，入住时用养老券替代现金交付，少补多不退。质言之，养老券就是把政府的多样化扶持措施统一转化为显性养老券，把对机构的补贴转给有需求的个人，实现服务供给与需求的直接对接。

与政府委托建设经营养老院的模式相比，养老券模式的优势表现在如下几个方面：第一，在养老服务的起步阶段创造充分的市场需求。中国的养老院尚处于起步阶段，基础差、成本高、慈善不足等使得养老院服务价格超越了普通人的能力，而一个有效需求不足的市场必然是一个低效率的市场。通过派发养老券，政府把社会上的养老院服务需要转化为有支付能力的需求，从而为多元主体高效率地提供服务奠定了基础。第二，养老券制度的前提是取消对公办养老院或明或暗的优惠和补贴，创造一个平等的竞争性市场，从而避免挤出效应及其伴随着的供给短缺。第三，多元主体的积极性和平等竞争克服了短缺，也就在相当程度上消除了寻租和腐败的土壤。此外，政府委托建设经营模式存在严重的监督难题：特定的承办商享受了哪些具体优惠政策？土地优惠该如何折价？特定水平税收减免或财政补贴应换来什么样的服务水平？类似信息既不公开透明，也难以进行横向比较，更超越一般公众的判断能力，社会监督也就无从谈起。养老券可以采取社会公示制度做到公开透明，判断个体是否符合条件不需要特殊知识和能力，社会监督可以发挥最大作用。第四，在养老券制度下，潜在顾客根据自己的偏好和经济条件选择不同的养老院，这种“用脚投票”的权利把市场纪律和竞争加给服务提供者，迫使他们提高效率和质量，否则会面临出局的风险。

“精明买主”要求少花钱多办事，做到公共支出“物有所值”。虽然这些原则性要求转换为科学评判标准尚需努力，但精明与否存在一个“底线标准”，那就是犯过的错不能再犯，走过的弯路不能再走。这方面的一个教训是经济适用房建设。早期由于面积大、与商品房价差小以及资格审查不严，许多经适房成了对中产阶层的优惠甚至富裕阶层的盛宴。随着经适房和商品房价格差距的拉大，公务员成了优先享受群体甚至出现倒卖指标的现象，带来社会公平问题。最值得反思的是经适房面临的可持续困境：由于退出机制不完善等原因，经适房（包括后来的限价房）的供给量在增加，申请者的队伍越拉越长，而政府的土地资源有限。中央决定用廉租房取代经适房（限价房），就是吸取了国内外的经验教训。另一个例子涉及中小学教育，用公共投入倾斜培育明星重点学校，结果是普遍的择校热以及伴随的寻租和腐败。养老院服务中的政府委托建设经营模式似乎在重复过去的弯路。

应该说，养老券概念国内并不陌生，且已经成为许多地方的公共政策并在大力提倡。为什么多数地方官员还是热衷于委托建设经营模式？为什么亲身体验了经适房的可持续困境之后，地方官员在养老服务供给中不能吸取经适房和重点中小学的经验教训？其中原因值得探究。

中国政府管理体制被称为“压力性体制”，其核心特征是自上而下确定任务指标并层层分解，上级根据指标完成情况对下级实施奖惩，“一手高指标，一手乌纱帽”，保证下级的服从和努力尽职。⑤与压力型体制相对应的就是“表现型政治”，下级采取形式主义和短期行为博得上级肯定，忽视长期发展和可持续性。在以经济增长率论英雄的年代，压力型体制和表现型政治主要表现是“晋升锦标赛”，比拼的是招商引资、GDP或税收增长率。中央决定政府职能转变重点是强化社会管理职能和公共服务，晋升锦标赛随之扩展到社会管理和公共服务领域。在资源约束且不愿服务投入影响经济增长的心态下，表现型政治再次成为合乎理性的选择：倾力打造几个“样板”项目获得上级的青睐和社会喝彩，但解决不了普遍问题且无视可持续性。当然，少数官员存在有意设租的动机。

购买公共服务不够精明可能源于知识和眼界的局限，也可能源于经验和理性思维能力的不足。但也不排除另外一种可能性，那就是“太过精明”，心里明镜似的清清楚楚，有意打破“精明买主”的底线，乐于重复曾经走过的弯路。我们的结论是：不够精明的问题可以通过学习、培训、取经等解决；解决太过精明的问题只能靠高层次的制度改革。

①唐纳德 · 凯特尔：《权力分享：公共治理与私人市场》，孙迎春译，北京大学出版社，2009年版。

②张榕博、高晴：“山东将试点公办民营养老模式”，《北京青年报》，2014年3 月9日。③曹远征、马骏：“养老模式不改革，38年后养老金缺口占GDP比重75%”，《财经》，2012年第15期。

④“养老院将主收失能失智困难老人”，《京华时报》，2014年1月23日。

⑤荣敬本等著：《从压力型体制向民主合作体制的转变——县乡两级政治体制改革》，中央编译出版社，1998 年版。