对人民代表大会制度的若干思考

席文启

今年是我国人民代表大会制度正式建立60周年。笔者人长期从事人大制度的研究，对此颇有独特见解，现发表出来求教于国内同行。

一、关于人民代表大会制度的权力配置形式问题

对人民代表大会的组织形式。研究界主流认为，我国的人民代表大会制度与西方代议制的三权分立模式相反，是议行合一的，因为中国以马克思主义为指导，而马克思认为无产阶级政权应当实行议行合一。我对此有不同见解。

要说清楚这个问题，需要从近现代民主代议制发展史的角度做些考察。资产阶级议会制度起源于英国。1689年，英国启蒙思想家洛克发表了批判君主专制、提倡分权制约的专著《政府论》。1701年英国通过法律，规定议会为最高立法机关，未经议会批准，国王不得颁布或终止法律;法官实行终身制，国王不得解除法官职务等，为现代英国代议制奠定了基础。1793年，法国新宪法规定立法议会为最高立法机关，由普选产生;执行议会为最高执行机关，由立法议会任命;上诉法院为最高司法机关，从而建立了现代议会制度。美国的议会制度源于英国，又受到法国孟德斯鸠三权分立学说的影响。1787年通过美国宪法，1789年美国国会诞生，美国代议制度正式成立。西方现代代议制度的建立过程大体如此。从国家公共权力资源配置的形式来看，资产阶级代议制的核心是三权分立，即立法、行政、司法的分立与制衡。从整个代议制度形式发展的历史来看，三权分立是最早出现的第一种代议制形式。

对于三权分立的资产阶级代议制形式，马克思做过许多批判，主要认为它们推诿、扯皮、效率低下。为了克服这种情况，马克思结合总结巴黎公社的经验，提出了他关于未来社会公共权力配置形式的设想。其主要内容就是，公社“应当是同时兼管行政和立法的机关”，①全国人大常委会办公厅研究室编:《人民代表大会制度重要论述》，中国民主法制出版社2008年版，第19页。意思就是实行议行合一。但是，巴黎公社只存在了短短的七十二天，并没有积累下什么经验。十月革命后，列宁把马克思的“议行合一”构想投入苏维埃制度的实验。经过一段时期的实验之后，发现完全的议行合一也有许多问题，诸如职责不清、不便监督等等。后来，针对这些问题，苏维埃制度进行了改良，实行了“上分下合”的模式，即在苏维埃联盟共和国和各个加盟共和国层面，把苏维埃的议事权和政府的行政权分开(设立苏维埃主席团和部长会议，后者对前者负责)，但在这个层次之下，实行“议行合一”，只设人民委员会。议行合一是代议制历史发展的第二种形式。

我们的人民代表大会制度，在1979年以前是仿照了苏联上分下合模式的，即在国家一级设有人民代表大会及其常委会作为权力机关，同时设国务院、法院、检察院等作为执行机关，后者对前者负责。但是，1979年在地方确立人大常委会制度以后，我国的人民代表大会制度发生了一个根本性的变化，与苏联模式分道扬镳。从那时以来，我们的人民代表大会制度，既不同于代议制的第一种形式──三权分立;也不同于代议制的第二种形式──议行合一。实际上我们的人民代表大会制度规定:国家一切权力属于人民，属于人民代表大会;同时经由人民代表大会分别把行政权、审判权和检察权授予政府、法院和检察院，并统一由人民代表大会行使对它们的决定权和监督权。这既克服了三权分立模式(形式)互相扯皮、效率低下的弊端，也借鉴了它职权清晰、便于监督的优点;既克服了议行合一模式(形式)职责不清、不利监督的弊端，又吸收了它便捷高效的优点。可以说，我们的人民代表大会制度是根据中国国情，对代议制历史上出现的两种模式进行扬弃的产物。首先，它有统的一面，把所有国家权力统统集中于人民代表大会，人民代表大会不与任何其他机构分享人民赋予的权力;其次，它又有分的一面，人民代表大会把立法权、决定权、人事任免权和监督权留给了自己，也把行政权、审判权和检察权经由法定程序分别授予了政府、法院和检察院。由此，我们可以说，人民代表大会是有统有分、统分结合、一统三分的代议制新模式，它在国家公共权力资源配置形式上走出了一条中国特色的社会主义代议制的新路，使代议制出现了第三种形式，这是中国特色社会主义民主政治对世界政治文明的一个贡献。

二、关于人民代表大会制度的特色问题

人民代表大会制度的特色是“是实现党的领导、人民当家作主和依法治国三者有机统一的制度载体与操作平台”。我从三个角度加以论述。

首先，从“三者有机统一”的历史渊源看，它源于人民代表大会制度的实践经验。如果说，我们的人民代表大会制度在1979年建立地方人大常委会的重大改革之前，还没有与苏联的上分下合模式划清界限的话，那么在这之后就形成了不同于苏联的特色了。从此以后，人民代表大会制度在实践中尤其是地方实践中迅速发展，取得了丰富的实践经验。归纳这些经验，可以有千条万条，但最基本的就是这样一个三位一体的经验，即“坚持党的领导，充分发扬民主，严格依法办事”。这三句话是一个密不可分、三位一体的有机整体。在这里，党的领导是发扬民主和依法办事的根本保证，充分发扬民主(也即人民当家作主)是实质和核心，依法办事(进一步说也即依法治国)是行为准则。可以说，这个在人民代表大会制度的伟大实践中产生的经验，既体现了全国上下各级人民代表大会在实践基础上的理性自觉，也体现了人民代表大会制度内在的本质规定。

具体剖析“三者有机统一”特色形成的过程，在1997年9月党的十五大报告中，江泽民指出:“依法治国把坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事统一起来，从制度和法律上保证党的基本路线和基本方针的贯彻实施，保证党始终发挥总揽全局、协调各方的领导作用”。这段话是强调依法治国对于保证党的领导和发扬人民民主的功能和作用。其中透露的重要信息是:其一，它第一次以党的最高权威文献的方式把党的领导、发扬民主和依法办事放在一起加以论述;其二，它沿用的是脱胎于人大基本经验的互相关联的三个概念，即坚持党的领导，充分发扬民主和严格依法办事。十五大的这段论述是从人大基本经验到三者有机统一正式表述之间的过渡环节。一般说来，三者有机统一的正式表述是在2002年11月党的十六大报告中，即“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。”

其次，从“三者有机统一”的价值落实看，人民代表大会制度是三者有机统一的制度载体。三者有机统一，从理念到现实，是需要制度构建来作保证的，而人民代表大会就是这种制度体系。具体而言:第一，人民代表大会制度是人民当家作主的制度载体。我国宪法规定:中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。可以说，没有人民代表大会这样一个国家权力机关，人民就无法行使自己当家作主的权力，人民当家作主就是一句空话。第二，人民代表大会制度是依法治国的制度载体。在这里，人民代表大会是立法机关，在党的领导下依照人民的意志立法;在这里，人民代表大会监督宪法和法律的实施，这是法律赋予人民代表大会的制度权力;在这里，各级人民代表大会都把保证宪法和法律在本行政区域内的实施作为自己的首要职责。第三，人民代表大会制度是实现党对国家系统进行领导的制度载体。共产党作为执政党，其全部工作的核心内容就是支持和领导人民当家作主，就是实施依法治国、建设社会主义法治国家，与此相适应的则是党的民主执政、依法执政和科学执政的执政理念。而党要按照这样的执政理念实现这样的执政任务，当然也就不可能离开人民代表大会制度这个共产党一党领导的一院制作为制度平台。这样，人民代表大会制度就自然而然地把党的领导、人民当家作主和依法治国三者从制度上有机地统一起来了。

再次，从“三者有机统一”的运行机制看，人民代表大会制度是其操作平台。从坚持党的领导的角度说，在人民代表大会制度体系中，党对人民代表大会的领导，是由一系列有法可依的制度安排和有效措施加以保证的。在人民代表大会举行会议期间，设立临时党组，组织党员代表贯彻党的主张，保证党的意图的落实。在人民代表大会的常委会设立党组，负责就人民代表大会常务委员会的重大事项和重要工作，请示党的指示，贯彻党的意图。依照法律规定，党的主张或意见是可以通过党向人民代表大会主席团及其常委会提出建议这一途径进行的。由于在人大代表和人大常委会组成人员中党员约占三分之二左右，只要党员都按照党的主张作为，就能保证党的意图得到落实。从人民当家作主的角度说，在人民代表大会制度体系中，人民行使当家作主的权力是巨大而充分的。概言之，有立法权、重大事项决定权、人事选举任免权和监督权等，举凡国家管理的重大事项，人民具有的意志愿望诉求，都可以经由人民代表大会得到表达并做出相应决定，由国家予以执行。从依法治国的角度说，在人民代表大会制度体系中，人民行使当家作主权力的一切作为都是依法进行的，即议案和决议等均依法提出、依法决定、依法实施、依法监督。这一点可由人民代表大会制度近30年来推进法治进步的显著成果做证:在立法方面，我们已经形成了社会主义法律体系;在普法方面，现在已经进行到“六五”普法时期;在执法检查方面，全国各级人大积极作为，督促国家依法行政。这种以人大为主导的立法、普法和法律实施三位一体的依法治国方式，在全国上下立体推进，大大地促进了中国的法治建设。

三、关于人民代表大会制度的质底功能问题

笔者认为，人民代表大会制度的质底功能是:它作为共产党执政条件下群众路线的制度体现者，是党的群众路线的最有效的实现形式。

群众路线是我们党在革命党时期的一个创造，后来被概括为毛泽东思想的三个活的灵魂之一。它是我们党最大的政治优势与生命线。靠了这条路线，党在战争年代保持了和人民群众的密切联系，取得了革命胜利，变成了执政党。然而，党在成为执政党以后，由于社会地位、工作条件、生存环境都发生了重大变化，这个最大的政治优势也就不容易保持了;相反，党和国家机关却变得很容易脱离群众，而脱离群众正是我们最大的政治危险。如果说，在革命党时期，生存环境不允许党在整体上长期脱离群众，因此仅靠思想教育就往往能解决问题的话，那么，党在成为执政党以后，由于与群众之间在客观上不再具有过去那种血肉相连的必须性，许多干部往往自觉不自觉地有了远离群众的某些“需要”，这使得脱离群众成为一种相当普遍的现象;在这种情况下，虽然思想教育依然重要，但仅仅依靠思想教育不可能整体性、根本性、长期性地解决问题。也就是说，执政党要持续性永久性地解决脱离群众的问题，除了思想教育以外，还必须有新的路径，而这个新的路径，就是毛泽东当年在延安窑洞里提出的共产党执政以后的民主新路，即靠人人起来负责，靠人民监督政府。①1945年7月，当时作为民主建国会主任委员、国民政府参议员的黄炎培先生一行访问延安，曾与毛泽东彻夜长谈。毛泽东问黄炎培来延安考察几天有何感想，黄炎培坦率地说:“我生60多年来，耳闻的不说，所亲眼见到的，真所谓‘其兴也勃焉，其亡也忽焉’。一人、一家、一团体、一地方乃至一国，不少单位都没有跳出这周期率的支配力。大凡初时聚精会神，没有一事不用心，没有一人不卖力，也许那时艰难困苦，只有从万死觅取一生，继而环境渐渐好转了，精神也渐渐放下了。有的因为历史长久，自然地惰性发作，由少数演为多数，到了风气养成，虽有大力，无法扭转，并且无法补救。也有因为区域一步步扩大了，它的扩大，有的出于自然发展，有的为功业欲驱使，强求发展，到干部人才渐渐竭蹶，艰于应付的时候，环境则越加复杂起来，控制力不免薄弱了。一部历史，‘政怠宦成’的也有，‘人亡政息’的也有，‘求荣取辱’的也有。总之，没有能跳出这个周期率。中共诸君从过去到现在，我略略了解了的，就是希望找出一条新路，来跳出这个周期率的支配。”听了黄先生的话，毛泽东满怀信心地回答:“我们已经找到了新路，我们能跳出这个周期率。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈，只有人人起来负责，才不会人亡政息。”这段话史称“窑洞对”(转引自陈舟、沈晓阳著《跳出历史的周期率》，中原农民出版社1993年版，第211－212页。)。显然，这个民主新路，是群众路线在新的历史条件下的继续和发展。但是，它的形态要有所发展有所变化，也就是说，群众路线需要从革命党时期的观念形态、工作形态增加新的形态，即必须发展变化出能够体现群众路线的一整套的国家政治制度，因为这是执政党贯彻群众路线的需要。

这个制度，就是我们已经建立了60年的人民代表大会制度。人民代表大会制度是群众路线的制度形态。这需要做些论证。共产党原来是革命党，是靠闹革命起家的。但是共产党闹革命目的何在呢?那么多革命先烈抛头颅、撒热血，所为何来呢?我们所为之奋斗的目标只有一个，那就是要让人民不再受剥削压迫，要让人民翻身得解放，要让人民来当家作主，行使国家权力。这也就是马克思恩格斯在《共产党宣言》里讲的“争得民主”，就是马克思评论巴黎公社时讲的“由人民自己当自己的家”，②全国人大常委会办公厅研究室编:《人民代表大会制度重要论述》，中国民主法制出版社2008年版，第6页、第29页。就是毛泽东讲的“人人起来负责”。当然，人民当家作主也要选举代表，组成代议机关，决定国家大事，并选出代表他们行使国家权力的各级官员，由他们来执行人民代表大会做出的决定。而且为着防止这些官员不按照人民的意愿办事或者滥用人民委托给他们的权力胡作非为甚至腐败堕落，还必须组织人民起来监督，使他们不能不按照人民的意志进行作为，如果发生腐败堕落，那就要遭到谴责、进行罢免甚至绳之以法。这也就是列宁晚年反复讲的“工农监督”、“群众监督”。而人民代表大会制度恰恰就是做这件事情的。因为，人民代表大会之所以设计出来，就是要承担起两个使命，或者说就是要发挥两个质底功能，一是让人民当家作主，二是让人民起来监督。据此，我们可以看到人民代表大会制度与群众路线的关系。在一般的意义上，让人民当家作主是群众路线的核心内容与终极目的，这点自不待言;但问题是让人民起来监督与群众路线有关联吗?有。因为在共产党执政的条件下，国家机关工作人员同样是公共权力的掌握者，同样逃脱不了权力失去监督就必然发生腐败的逻辑，为了让人民的国家不发生变质，就必须组织人民进行监督。这是群众路线在共产党执政条件下的必然扩充，而且就像毛泽东说的那样，除了让人民来监督政府之外，别无它途。显然，人民代表大会的这样两个质底功能是群众路线在执政条件下的内容之必然延伸。換言之，人民代表大会制度就是群众路线在共产党执政条件下的制度化、规范化、程序化，就是民主和监督理念的制度化、规范化、程序化。总之，群众路线是我们党的根本路线，它关系着我们党和国家的生死存亡;而人大制度就是由这个根本路线转化而来的共和国的根本制度，它也同样关系着我们党和国家的生死存亡。

进一步看，人民代表大会制度的质底功能还是群众路线的最高实现形态和最好实现形态。胡锦涛同志《在首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会上的讲话》中说:人民代表大会制度是“中国人民当家作主的”“最高实现形式”，也是党在国家机关“贯彻群众路线的最好实现形式”。①全国人大常委会办公厅研究室编:《人民代表大会制度重要论述》，中国民主法制出版社2008年版，第295页。胡锦涛同志为什么这么说呢?其一，这是由群众路线的发展逻辑所决定的。在革命战争年代，我们党是革命党，作为革命党的群众路线属于观念形态、工作形态，主要体现在革命党及其所领导的革命队伍的群众观点、工作作风和工作方法上。而在夺取政权以后，革命党变成了执政党，作为执政党的根本路线的群众路线当然也还有观念形态、工作形态的一面，但它又不能仅仅停留在这个层面上，它还要向制度形态转化，它还必须转化为国家制度形态，而群众路线的制度形态最主要的就是作为我们国家的根本政治制度的人民代表大会制度。也就是说，人民代表大会制度是群众路线的制度化。其二，这是由人民代表大会的制度形态所决定的。在这里，有许多制度规定的不得不履行的人民表达意愿的程序，有许多不得不做的使人民意愿进入决议或决定的程序。就是说，在这里，让人民当家作主是制度的硬性规定，而不是仅仅诉诸于领导个人的意见正确或民主作风，这当然是群众路线最好、最高的制度保障。同时，在人大制度中，人民起来监督，是保障人民的权力属于人民而不至于发生异化的根本措施，它有许多迫使国家机关和国家干部不能腐败、不敢腐败的刚性监督方式，包括法律监督、工作监督、人事监督这几大类型，也包括质询手段、特定问题调查手段、撤职罢免手段等监督手段。这种制度性的刚性监督比一般性的民主监督、舆论监督要严厉的多也有效的多，可惜的是我们现在用的不够。就是说，在这里，是靠组织起来的人民依法有序地进行监督，这种监督是靠制度来防止坏人办坏事，也防止好人办错事，而不是仅仅诉诸于个人修养和道德自觉。也只有这样的制度，才能够保证党和国家机关包括其绝大多数领导干部不至于太脱离群众并减少腐败现象的滋生。正是基于此，人大制度的质底功能是:党的群众路线的最有效的实现形式。

四、关于人民代表大会制度运行过程中的矛盾及其解决问题

尽管人民代表大会制度是最符合我国国情的制度，但也存在需进一步完善的地方，这就是人大任务的繁重性与其设置的简便性之间的矛盾。这种简便性在1979年以前，表现为代表的兼职性、全国人大常委会委员的兼职性、代表大会和常委会会期的短暂性，特别是表现为在地方实行议行合一的人民委员会制等。这样，就在人大使命任务的繁重性和它的运行方式的简便性之间，存在着很大的不适应;这种“不适应”既在一定程度上局限着人民代表大会制度的优势发挥，又在一定意义上推动着人民代表大会制度的不断进步。

应该说，人民代表大会使命任务的繁重性和它的运行方式的简便性之间的这个矛盾，从人民代表大会制度诞生的时候起已存在。它伴随着人大制度的发展而发展，我们党和国家也始终在自觉或不自觉地触摸着、思索着、解决着这个问题。1979年，我们在全国县级以上地方建立了人大的常设机构──人大常委会，就是沿着解决这个矛盾的方向迈出的一大步。但是，人大使命任务的繁重性和它的运行方式的简便性之间的这种不适应，并没有因此而彻底解决。它表现在我们的人大常委会组成人员的大部分仍然是兼职的，人大常委会虽然规定每两个月召开一次会议，但是仍然不能够经常性地运转，也表现在人大的专门委员会组成人员更多地是兼职的，更不能经常性地运转。我们可以举一个例子:在绝大多数代议制国家，对于政府预算，都是由议会提出框架，政府进行细化，再由议会的专门委员会和议会全体进行细致的审议。这个期间一般需要六至九个月。而我们则只有几天甚至是几个小时。我们人民代表大会运行方式的简便性由此可见一斑。显然，我们要想解决这个问题，建立人大常委会是绝对必要的，但仅仅建立人大常委会又是不够的;要从根本上解决这个矛盾，还必须在制度上有新的突破。

怎么突破?其实，中央早在1987年就提出了实现这个突破的方案。方向就是十三大报告中提出的“常委会组成人员专职化”，途径就是逐步提高专职委员的比例。十八大报告接着提出“提高专职委员比例”，那就是把提高专职委员比例中所说的“委员”从单指常委会委员，扩展为常委会委员和专委会委员两个层面。①参见十三大、十八大报告。

笔者认为，我们将来的人民代表大会制度，就广大代表来说，可以依然是兼职的，这有代表来自于人民扎根于群众的优势，应该继续坚持;但就常委会组成人员和专门委员会组成人员来说，则应该逐步从兼职向专职过渡，即像十八大报告说的那样不断提高专职委员比例，其最终目标是像十三大报告说的那样实现委员的专职化。也就是说，到那个时候，我们的人民代表大会不但有常委会和专委会，而且有专职人员组成的常委会和专委会，它的运行方式和繁重使命之间就可以基本上互相匹配了。应该说，通过这样一种渐进的途径，达到这样一个良好的结果，是不难做到的。实现这样一种格局，就会使我们的人民代表大会制度，一方面既有广大直接生活于群众之中并与群众保持最密切联系的兼职代表，一方面又有少量专职的常委会和专委会组成人员可以专心一意地代表人民履行人民赋予的国家权力机关的职能，我们的人民代表大会制度就会真正成为既具有自己鲜明特色，又能够出色地担负自己使命的人民的代议机关。这是我们对未来人民代表大会制度的一种不无根据的乐观展望。