我国行政诉讼制度司法困境与出路

程琥

行政诉讼制度是一个法治国家的晴雨表，行政诉讼制度直接反映并影响国家的整体法治进程。《中华人民共和国行政诉讼法》自1990年10月1日实施以来，有效保障公民、法人和其他组织合法权益、促进政府依法行政，行政诉讼制度已成为依法治国、建设社会主义法治国家的重要推动力量。同时，应当引起重视的是我国行政诉讼制度在实施中遇到了诸多困难和问题，亟待进一步修改和完善。

一、我国行政诉讼制度的司法困境

我国行政诉讼制度发端于改革开放之初，是伴随着吸引外资、保护外商利益尤其是保障外商提起行政诉讼的权利以及加大对行政权的监督和制约建立起来的。我国行政诉讼制度经历了一个从无到有、从不完善到完善的过程，涉及的行政管理领域从最初的中外合资经营企业所得税、外国企业所得税等行政管理领域，扩展到治安管理、交通运输、环境保护等诸多领域，最终推动了1989年4月4日《行政诉讼法》的颁布。行政诉讼制度建立在我国民主法制建设进程中具有划时代的里程碑意义，“行政诉讼制度的建立确实是我国一场深刻而广泛的变革”①江必新:《完善行政诉讼制度的若干思考》，《中国法学》，2013年第1期。，说其是一场法制革命并不为过。我国《行政诉讼法》在颁布实施之时不失为一部良法，其中有许多规定即便在当今国际社会也不算落后。当然，也应该看到，我国《行政诉讼法》毕竟制定于计划经济时代，带有很深的历史烙印。加之，当初制定之时也考虑到作为一个新生事物，行政机关以及社会有关方面对之有一个逐步适应的过程，对该法的一些规定作出了折衷处理，也使得该法带有明显的过渡性质。经过20多年的实施，人民法院审理了将近180万件一审行政案件，几乎涵盖大多数行政管理领域，人民法院审理的一审行政案件从1990年的13006件(占当年人民法院审理一审案件总量的0.45%)发展到2013年的123194件(占当年人民法院审理一审案件总量的1.39%)。行政诉讼制度已经成为化解行政纠纷的一个重要法治渠道，行政诉讼制度在我国已经得到国家机关和社会各有关方面的广泛认可。不可否认，行政诉讼制度在当前也遇到全面系统性的困难和问题，这些困难和问题并非简单修改《行政诉讼法》就能解决。行政诉讼制度的实施困境，人民法院的感受最为真切。简单而言，这些困难和问题主要体现在立案难、审判难、执行难方面。

(一)立案难

我国《行政诉讼法》第四十一条对于提起诉讼的条件作出了规定，从理论上而言，人民法院经审查只要符合上述立案条件的案件，应当在七日内受理。可在实践中，行政案件立案率相对比较低。据统计，1998年人民法院审理行政一审案件98350件，占当年人民法院审理一审案件总数的1.82%，2013年人民法院审理行政一审案件123194件，占当年人民法院审理一审案件总数的1.39%，很难理解在这16年左右的时间里，行政案件居然始终维持在年均12万件左右。而另据统计，我国每年因行政纠纷引发的信访案件高达400万至600万件，而全国法院年均受理的行政案件数量约占行政纠纷总量的3%，可以肯定这些行政纠纷中有相当数量的案件应当符合立案条件，当然也不排除确有些案件根本不符合立案条件不应该受理。既然社会有大量行政纠纷存在，而真正进入行政诉讼渠道解决的却微乎其微，这其中可以解释的原因就是各地普遍存在的屡受诟病的立案难问题。立案难不仅让当事人告状无门，合法权益被侵害后难以得到司法救济，更让大量行政行为游离于司法审查之外，为行政权恣意滥用以及社会安全稳定留下隐患。

(二)审判难

作为司法常识，法院不能拒绝裁判。对于诉诸法院的行政案件，人民法院不能拒绝裁判。实践中，审判难主要表现为法院对案件难以下判，一旦下判也往往难以取得好的法律效果和社会效果。以2013年为例，全国法院审结行政一审案件120675件，其中判决维持12800件，占结案总数的10.6%;判决撤销、变更、履行法定职责、确认违法或无效、赔偿10402件，约占8.6%;判决驳回诉讼请求16260件，约占13.5%;裁定驳回起诉8639件，约占 7.2%;裁定准许撤诉 50521件，约占41.9%，另外还有移送、终结等其他结案方式。人民法院审结行政案件中，裁定准予当事人撤诉和裁定驳回起诉约占50%，这两种方式属于程序性处理，案件没有进入实体审理。长期以来行政诉讼撤诉率一直较高，据统计，撤诉率多数年份维持在30%～40%之间，少数年份高于40%(1993～1999年)，最高达到 53.96%(1996年)，最低在29.82%以上。①林莉红:《中国行政诉讼的历史、现状与展望》，《河南财经政法大学学报》，2013年第2期。人民法院每年进入实体审理的行政案件约占50%左右，经审理判决行政机关败诉比例早期为20%左右，近年来败诉比率有下降趋势，有的年份甚至维持在10%以下。行政纠纷难以得到实质性解决以及程序空转，从而导致大量行政案件案结事难了，行政案件上诉率、申诉率高，服判息诉率的状况普遍存在。据统计，在人民法院审理的案件中，行政案件数量的比例在1.5%左右，但是每年行政案件申诉、上诉率通常在20%以上，甚至达到30%。行政案件上诉率、申诉率远远高于其他类案件的上诉率、申诉率。②江必新:《完善行政诉讼制度的若干思考》，《中国法学》，2013年第1期。如果一些违法行政行为经审判未能得到纠正，那么就会导致这些违法行为长期存在。为了避免出现法院生效裁判为违法行政行为背书的情况，很多法院选择不予受理或者即便受理也采取裁定驳回起诉方式处理。即便进入实体审理的案件，由于受到来自行政的干预或压力，过高的判决维持和驳回诉讼请求比率事实上支持行政机关作出的具体行政行为，对原告一方的权利救济存在严重问题。

(三)执行难

依法履行生效行政决定或者裁判是公民、法人和其他组织的法定义务。行政机关的生效行政决定或者人民法院的生效裁判得不到执行，生效行政决定和裁判确定的权利和义务就成为“空头支票”。实践中，行政机关作出被诉具体行政行为后，行政行为相对人在法定期限内既不履行判决，也不申请复议和提起诉讼的，行政机关在法定期限届满后向人民法院申请行政非诉执行。据统计，2013年全国法院受理的行政非诉执行案件170089件，约占全部执行案件总数的6%。生效裁判文书得不到执行也占相当比重，2013年全国法院行政案件执行9263件，约占全部执行案件总数的0.33%。在不执行法院生效裁判文书中，包括行政机关和行政相对人不执行法院生效裁判情形。此外，在判决行政机关败诉案件中，部分行政机关不依法履行生效裁判的情形时有发生。当法院生效判决撤销行政机关被诉行政行为并责令限期重新作出行政行为，有的行政机关对生效裁判置之不理，拒不重新作出行政行为，导致当事人又以要求行政机关履行法院生效裁判为由重新向法院提起诉讼;有的行政机关形式上重新作出行政行为，却又以同一事实和理由作出与被撤销的行政行为相同的行政行为，导致法院生效裁判确定的义务落空，导致当事人又以行政机关重新作出的具体行政行为违法为由向人民法院再次提起行政诉讼，人民法院经审查又再次撤销行政机关重新作出的具体行政行为，导致行政和司法资源的严重浪费。还有的行政机关在行政案件协调中与原告就行政争议解决达成一致意见，却在原告申请撤回起诉并得到法院裁定准许后，对之前诉讼过程中的承诺不予履行或拖延履行，导致行政争议不仅没有得到妥善化解，还因此产生新的纠纷，严重损害了行政机关公信力和权威性。

二、行政诉讼制度司法困境的主要成因

我国行政诉讼制度面临的司法困境成因是多方面的，并且是多种原因相互交织综合产生作用的结果。因此，应该通过系统性思维，综合分析行政诉讼制度司法困境的根源和成因。

(一)立法不足从根本上制约行政诉讼功能的有效发挥

行政诉讼立法目的过于强调维护和监督行政机关依法行使行政职权，无论是行政诉讼的维护职能还是监督职能，在立法之初考虑当时的行政执法状况还是必要的。但是随着国家法治建设水平的提高，继续强调维护和监督行政机关依法行使行政职权，已经不符合法治建设目标要求，立法应着重强调对公民、法人和其他组织合法权益的保障。行政诉讼受案范围的确定主要围绕起草《行政诉讼法》时比较常见的、一定范围内大量存在的行政处罚行为设计，既缺乏对行政行为的全面把握，也不适应行政法治不断发展变化的要求，导致大量行政行为被排除在司法审查范围之外。同时，把权利保障范围限定在人身权、财产权，不能有效反映权利范围的多样性和变动性。加之，对于可诉行政行为和不可诉行政行为均采取列举方式，而没有采取其他国家和地区明确规定行政行为引起的争议或者公法争议都可向法院提起诉讼的原则，除非是法律明确规定某些争议不能提起行政诉讼。行政诉讼审查标准基于立法之初的执法状况，过于强调对行政行为的合法性审查，忽视合理性审查，导致大量行政自由裁量权行为被排除在审查范围之外，为行政自由裁量权的恣意滥用留下空间。行政诉讼对于调解、简易程序等民事、刑事都具有的诉讼制度缺乏规定。《行政诉讼法》唯有在立案、审判、执行等诸多环节长出“牙齿”，真正落实责任追究机制，才能让行政诉讼制度硬起来，避免行政诉讼制度在执行中变形、打折或者被完全架空。

(二)行政审判权的割裂行使进一步削弱和限制行政诉讼制度健康发展

在司法改革过程中，一些法院对审判工作进行改革和创新本无可厚非，但是有些改革和创新由于忽视《行政诉讼法》关于行政审判权统一行使的规定，肆意割裂行政审判权，导致行政诉讼制度不断萎缩。《行政诉讼法》虽然明确规定人民法院设行政审判庭审理行政案件，但是对于知识产权行政案件却规定由知识产权庭审理。同时，其他诸如环境保护、少年审判、社会保障等一些专属于行政审判的领域却被一些法院以创新为名，交由环境保护法庭、少年法庭、社会保障法庭等审理，这些创新原本缺乏法律依据，根本不符合《行政诉讼法》规定。这种把行政管理领域的涉诉案件从原由行政审判庭审理转由其他审判庭审理的做法，不仅削弱行政审判整体实力，肢解行政诉讼制度，弱化对行政权的整体监督，也无形中阻碍行政法治建设。试想一下，行政诉讼涉诉行政管理领域约有六十余个，如果每个领域都以其具有特殊性为由，把案件从行政审判庭专属审理的案件中划出，那么这将与成立行政审判庭的初衷完全背离，这在国际上都是绝无仅有的。行政案件立审分立制度导致由于立案庭的立案审查而部分行使行政审判权，进一步割裂行政审判权的统一行使。最高法院之所以要建立立、审、执分立制度，其目的在于要求各级法院立案、审判、执行部门通过分工负责，各司其职，相互监督。事实上，由于刑事和民事案件立案基本采取登记制，立审分立制度对登记立案而言并没有多大影响。行政案件登记采取审查制而非登记制，这样立案庭在审查立案过程中容易出现错位，把原本由行政庭行使的行政审判权却在立案审查阶段行使，容易侵犯当事人的合法权益。并且，上下级法院行政审判庭对案件受理审判有统一标准，且上级法院可以通过改判发回等方式监督和纠正下级法院对案件受理审判的错误做法。而对于立案庭行使行政审判权却缺乏有效监督制约机制，上下级法院立案庭对行政案件受理审查没有统一标准，且有的法院还会以红头文件、土政策限制立案，由于上级法院对下级法院立案的监督手段有限，导致有的法院立案庭就可以以种种理由人为限制立案，这样导致一些依法应当受理的行政案件却被排斥在法院大门之外。

(三)行政执法实际与法治政府建设目标要求之间的差距制约行政诉讼制度功能充分发挥

行政诉讼的司法审查对象是我国当前国情和现有阶段下的行政行为，因此人民法院在发挥行政审判职能作用时就容易迁就现有国情和阶段下的行政执法。从行政诉讼制度建立以来，人民法院就始终面临着在如何正确处理改革、发展、稳定的关系背景下发挥行政审判职能作用。党的十八大报告首次提出“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”，直指中国法治建设的关键环节。应当说，全面深化改革、促进发展、维护稳定应当在法治轨道上运行，离开法治保障的改革、发展、稳定难以持续。人民法院在发挥行政审判职能作用时应当统筹考虑和正确处理改革、发展、稳定的关系，需要在三者之间寻找一种平衡，从而取得好的裁判效果。长期以来，在行政执法实践中，仍然存在一些领导干部和行政执法人员没有自觉选择和运用法治思维和法治方式处理实际问题。在行政决策上，表现为一些行政决策前未进行充分法律论证，对决策可能产生的法律政策风险和引发的利益冲突缺乏科学评估和统筹考虑，导致行政决策与实际执行脱节，实践中行政行为不规范、不合法的大面积违法情形较为突出，一旦引发行政诉讼案件，往往牵涉地方建设大局，如果按照法律严格审查，一旦行政机关败诉，将会引起连锁反应，后果不堪设想，这就使得人民法院在立案、审判、执行环节进行艰难选择。在行政考核上，长期以来一些地方政府迷信政绩考核“发展第一”，甚至把GDP作为考核地方政府政绩的唯一标准，认为讲法治、讲程序会阻碍经济发展，存在片面追求行政效率、随意省略或忽视法定程序要求等情形。由此导致实践中政府用权意识强但限权意识弱，且政府在很多领域中与民争利，颠倒了官民关系，这在征地拆迁过程中表现得尤为明显。当人民法院在服务保障地方发展大局与发挥行政审判职能作用之间选择时，在现行行政审判体制下一般会强调服务保障，司法审查和监督作用发挥只能让步，地方政府与民争利成为一些案件上诉申诉率高、服判息诉率低的重要根源。在行政权与司法权关系上，有的地方政府领导干部仍存在把法院视为政府的一个工作部门对待意识，习惯以服务大局为由让法院提前介入各种地方重大活动，要求法院参加征地拆迁等各种指挥部甚至联合执法。对于涉及地方经济发展的土地征收、房屋拆迁等案件，有的地方政府领导干部甚至对法院案件受理和审判提出要求。因此，面对强大的行政权，在现行行政审判体制下，行政审判权依法独立行使容易受到行政干预，且行政案件立案难、审判难、执行难在一定程度上是因为行政干预导致的。

(四)社会转型期人民群众不断增长的司法需求与人民法院有限的司法功能之间的矛盾制约和限制行政诉讼制度功能发挥

随着我国经济社会的不断发展，人民群众的法律意识不断提高、司法需求不断增长。近年来，诉诸法院的行政诉讼案件大幅上升就直接反映了人民群众司法需求变化。同时，司法也不是万能的，司法化解社会矛盾纠纷的作用和效果有其局限性，有许多社会矛盾并不属于或暂不适宜由法院主管。行政诉讼是解决行政纠纷的一个重要途径，但不是唯一途径;是保护相对人合法权益的重要方式，但从一定意义上讲，不是最有效、最到位的方式。虽然《行政诉讼法》经过二十多年的实施，公民、法人和其他组织从原来不敢告、不愿告、不能告的被动地位逐步发展为敢于起诉、愿意起诉、能够起诉的主动局面，特别是随着一系列法律法规的颁布实施，公民的民主意识和维权意识明显增强，但是法制意识和守法意识薄弱，当自己的利益受到损害时，缺乏以民主、法律方式解决问题的信心和耐心，不能及时有效地通过理性合法的方式保护自己的合法权益，也不能正确对待法院生效裁判，因而不断上访、缠访。有些行政诉讼当事人存在滥用诉讼权利的问题，往往希望借助法院的一起行政诉讼案件能够一揽子解决所有问题，甚至采取管辖异议、执行异议甚至躲避的方式拖延案件审理，阻止具体行政行为的实施。现在社会环境存在“信访不信法”、“小闹小解决、大闹大解决”、“花钱买平安”的氛围，一些当事人对于生效裁判不信任，缠访闹诉不断，加之不科学的信访考核机制以及缺乏信访终结机制，让法官不仅要办理新案还要化解旧案，陷入身心疲惫和缺乏职业尊荣感的尴尬境地，让法院不堪其扰，直接干扰和影响法院的正常审判秩序。为避免案件处理可能引发的信访申诉，一些法院干脆选择不立案，把有信访苗头的案件拒之门外。对于已经受理的案件，法院在作出裁判前要进行信访风险评估，一旦认为有信访风险，就不敢下判，让案件久拖不决。

(五)现行行政审判体制出现地方化和行政化的弊端影响和制约行政诉讼制度功能正常发挥

我国目前采取的是在普通法院内设立行政审判庭的方式。“在目前司法严重受制于行政的体制下，行政审判较之其他案件更容易受到行政干预，而行政审判庭只是法院内部的一个部门，在实践中法院领导往往从整个法院与政府及其它机关的关系出发考虑行政审判，而难以把行政审判置于司法权对行政权的合法性监督的应有视角考虑，行政审判摆脱行政的干预在法院内部得不到足够的重视和支持。”①马怀德主编:《司法改革与行政诉讼制度的完善》，中国政法大学出版社2004年版，第40～41页。同时，“由于我国的司法管辖区与地方行政区合二为一，人、财、物又都依附于地方，受制于地方，行政审判机构和审判人员很难保证司法的天平不因金钱的砝码而失去正义的平衡。”②宋智敏:《西方行政诉讼的主管机关——兼论对我国行政诉讼制度改革的启示》，《法学评论》，2011年第3期。为摆脱地方政府对行政审判的干预，最高法院对管辖制度改革进行提级管辖、异地管辖、集中管辖的探索和创新。提级管辖可以使一些案件审理消除地方政府的干预，有利于案件得到公正审判。提级管辖的不足之处在于容易让基层的矛盾纠纷上移到大中城市，不利于矛盾纠纷就地解决。同时，提级管辖还会进一步加大上级法院的审判压力，虽然案件公正审判得到保障，但是上级法院由于审判任务加重，又会导致案件长期积压，影响办案效率。异地管辖初衷主要在于让行政案件脱离原行政审判区，尽量减少或者避免当地政府干预。异地管辖虽然可以让案件不由原被告所在地法院管辖，但并不能完全排除地方政府通过曲线方式干预案件审理。集中管辖可以把一些基层法院的案件相对集中在一个或者几个法院审理，有利于案件集中办理，有利于案件摆脱地方政府干预，有利于案件公正审判。其不足之处在于集中管辖后，案件移入的法院审判任务加重，如果不能及时配置审判人员，必然会影响审判效率。案件移出的法院，由于没有案件可办，这些法院的人员去向和编制保留与否必然成为问题。况且，一旦案件移出，当地政府还仍然会对当地法院施加压力。因此，管辖制度改革并不能从根本上解决立案难、审判难、执行难问题，也没有为行政诉讼制度发展赢得更大空间。

三、完善行政诉讼制度的路径选择

我国行政诉讼制度完善应当采取系统性整体修改方式，而非仅对有限的条款进行改动而已。从其他国家和地区情况看，由于行政法是动态的宪法，行政诉讼制度直接涉及行政机构设置、行为边界等诸多敏感问题，对行政制度修改完善大多比较保守，因此不像民事法、刑事诉讼法那样，可以较为频繁地修法。日本现行的行政诉讼法——《行政案件诉讼法》是1962年制定的，之后也出现了一些富有创造性的判例。因为该法已有40余年没有本质性的修改，于是在2004年作为司法制度改革的一环进行了大幅度修改，国会众参两院先后审议，于2004年6月2日通过，并作为法律第84号于6月9日公布。①刘建西、吴海涛:《浅析日本行政诉讼法的修改》，《日本问题研究》，2006年第4期。韩国于1951年8月24日以法律213号令颁布了最初的《行政诉讼法》，当时行政的诉讼法全文只有14个条文。之后，从1955年7月至2002年1月又经过了6次部分修改和1次全面修改(1984年12月15日法律第3754号)。此后，韩国大法院于2002年4月1日开始，在大法院行政处设立了行政诉讼法修改委员会，制定了《行政诉讼法》修正案，此次修改是继1984年12月15日行政诉讼法全面修订后经过20多年所进行的一次大范围修改，其主要目的是解决行政诉讼制度运行过程中出现的各种问题，使行政诉讼法在今后20年内没有大的变动，顺利运行。②康贞花:《中韩行政诉讼程序若干问题比较研究》，《中共延边党校学报》，2006年第3期。我国台湾地区的行政诉讼制度，是国民党在大陆时期行政诉讼制度的延续，1931年国民党政府制定的行政诉讼法，在台湾一直沿用至1975年，因其与时代发展不相协调，才被第一次修改。由于1975年修改并没有进行结构性变革，许多问题并没有解决，在1981年，台湾“司法院”成立行政诉讼制度修正委员会，对原有的行政诉讼制度进行大规模的修改。③黄韶隐:《大陆与台湾地区行政诉讼受案范围的比较研究》，《企业导报》，2009年第9期。我国《行政诉讼法》自1990年实施以来，已有20多年时间，行政诉讼制度运行过程中很多问题已经充分暴露出来，现在进行大范围修改恰逢其时。

(一)完善行政诉讼制度的基本原则

1.维护法制统一。我国《行政诉讼法》是我国三大诉讼法之一，行政诉讼法在修改时既要与我国宪法、民事、刑事诉讼法以及行政复议法等其他有关法律的总体要求和精神保持一致，适当吸收司法解释的规定，又要尽可能根据行政诉讼需要促进行政诉诉法的完整化、精密化和科学化。同时，行政诉讼制度完善要有利于保证国家政令畅通，维护国家法制统一，逐步扩大司法审查广度和深度。

2.立足中国国情。在当前的国情条件下，推进法治政府建设是一项长期复杂的系统工程。完善行政诉讼制度必须立足现有阶段和实际，进行深入细致的调查研究，扎实推进法治政府建设。当然完善行政诉讼制度要正确处理好实事求是与改革创新的关系，既要立足国情，又要借鉴世界范围内法治建设的成功经验，根据我国国情和发展阶段的需要作出前瞻性规定，避免事先设定条条框框，从而不断推进法治政府发展向更高阶段迈进。

3.尊重保障人权。党的十八届三中全会《决定》提出了“完善人权司法保障制度”要求，并作为一条进行专门论述。有权利就应当有救济，人权司法保障是继人权立法保障、执法保障之外的救济手段和最后一道权利保护屏障。把人权司法保障制度真正规定在《行政诉讼法》中，真正落实到行政审判实践中，就需要加大诉权保障力度、提高司法审查程度、加大司法救济力度等保障性制度安排来使公民权利得到充分实现，避免公民、法人以及其他组织的合法权益受到行政权侵害或不公平对待。

4.化解矛盾纠纷。当前因行政行为违法或不规范引发矛盾纠纷大量以案件的形式起诉到人民法院。行政纠纷不仅数量将逐渐增多，而且情况也越来越复杂。特别是随着经济社会不断发展以及公民权利意识和法律意识不断增强，行政案件上升幅度大且越来越复杂，行政案件审结后引发的新诉讼也相应增多。这就要求行政诉讼制度能够迅速、有效地解决日益增多的行政纠纷，化解社会矛盾，维护社会稳定。

5.维护公平正义。行政诉讼制度是保障社会公平正义、促进社会和谐的一项重要法律制度。行政诉讼调节的是行政法律关系，在行政法律关系中，公民、法人和其他组织与行政机关相比，往往处于弱势的地位，合法权益容易受到侵害或忽视。人民法院处在维护社会公平正义的最后一道防线，必须把维护社会公平正义作为首要价值追求，坚持公正司法，从实体、程序和时效上充分体现维护社会公平正义的要求。

(二)完善行政诉讼制度的主要路径

1.国家治理现代化与行政诉讼。在我国行政权自古以来非常强大，且行政权仍有不断扩张的趋势。相应地，对行政权运行监督并没有完全建立起来，即便现有的监督制度也并没有充分发挥作用。在国家治理体系中，行政权无疑具有重要作用。特别是在我国社会主义初级阶段建设过程中，强调发挥政府在经济社会发展中的主导作用尤为必要。但是赋权与控权应该相伴而行，既要赋予政府在国家经济社会发展中的广泛行政管理权，也要对行政权设置有效监督纠错机制，并且赋权与控权要形成比例，赋权越大，控权也越大，否则缺乏监督制约的行政权容易被滥用。“有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”①［法］孟德斯鸠:《论法的精神》(上册)，张雁深译，商务印书馆1982年版，第154页。因此，要防止行政权的滥用，就应该及时为行政权划定权力边界。在行政权的控权体系中，除了行政机关内部控权机制外，还有外部控权机制，包括权力机关、司法机关以及社会监督控权机制。在司法权对行政权的监督制约机制中，行政诉讼制度无疑发挥不可替代的重要职能作用。在民事、刑事、行政三种诉讼类型中，行政诉讼调整的是行政机关公权力与行政管理相对人私权利之间的行政法律关系，且公权力与私权利之间、政府与人民群众之间的关系涉及面最广、社会关注程度最高、最易引发纠纷，特别是在我国当前完善社会主义市场经济体制、实现政府职能转变的过程中，由于利益关系的调整以及因行政行为违法或不规范引发行政争议和诉讼的情况在所难免，妥善处理政府与人民群众、行政机关与行政相对人之间的关系至关重要。在国家治理现代化中，伴随行政诉讼制度的修改完善，行政审判体制专业性和独立性越来越强，行政诉讼对行政权发挥的监督制约作用必将越来越大。在考察行政诉讼在国家治理现代化中所能发挥的功能作用时，我们应当跳出传统思维模式，即仅仅把行政诉讼作为人民法院审理行政案件的一项普通诉讼制度对待，忽略其应有的特殊功能。其实，行政诉讼制度是国家民主法制进程中的晴雨表，直接反映法治政府实现程度和公民权益保障状况。行政审判权属于中央事权，有利于保障中央政令畅通，有效解决“政令不出中南海”问题。通过行政诉讼有利于实现国家权力与公民权利之间的平衡，“即一方面应避免传统西方国家过分强调控权、过分注重限制公权力滥用，而忽视公权力为社会经济发展和公民福祉服务的作用;另一方面应避免原苏联东欧国家过分强调公权力对相对人和社会的管理作用，而忽视对公民个人权益特别是个人人格尊严的保护。”②宋智敏:《西方行政诉讼的主管机关——兼论对我国行政诉讼制度改革的启示》，《法学评论》，2011年第3期。

由于我国现行行政诉讼制度设计中，人民法院行政审判权行使受到诸多限制，难以抗衡过于强大的行政权，加之我国司法体制面临的行政化和地方化问题，作为法院容易受到行政干预，行政诉讼既存在先天制度供给不足问题，又遇到后天共性的行政干预问题，行政审判权难以对行政权实施有效的监督制约。在国家治理现代化中，应当确立有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿、违法要追究的法治理念，行政权力授予与对行政权力的监督应形成比例，否则就会为行政权力的恣意滥用留下隐患。行政诉讼作为监督行政权的一种司法制度设计，旨在通过司法权监督行政权，真正让行政诉讼发挥“马笼头”作用。因此，行政诉讼与国家治理的联系最为紧密，行政诉讼是国家治理现代化的重要组成部分。提高行政诉讼水平，对于推进国家治理体系和治理能力现代化有重要意义。在国家治理现代化背景下推进《行政诉讼法》修改，从国家战略上为行政诉讼制度发展谋求更大空间。在依法执政、依法治国、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设中，依法行政和法治政府建设是重要环节和难点所在。行政诉讼制度设计是对行政权的行使进行监督和控制，防止行政权的恣意滥用。因此，行政诉讼制度事关行政权的依法正当行使和公民权利的有效保障。为顺应国家治理现代化需要，今后有必要建立大行政诉讼理念。大行政诉讼是与现行行政诉讼制度势单力薄相对而言的，大行政诉讼强调行政诉讼在国家治理现代化中发挥大监督作用，不仅监督方式多，监督对象多，且监督力度大，监督范围大，监督深度大。大行政诉讼是为了适应对行政权的监督控制而作的长出“牙齿”制度设计，从而推动行政权在法治轨道上运行。

2.行政审判体制改革与行政诉讼。我国现行行政审判体制存在的地方化和行政化问题，制约行政诉讼有效发挥作用。在地方化和行政化两类问题中，尤为突出的是行政审判体制行政化问题。作为人民法院在裁判案件时要适当考虑当地实际情况，这种地方化本身并不违反司法规律，现在需要规制的是以行政化谋求违反司法规律的地方化问题。审判实践中，行政审判体制行政化主要有以下体现:一是在行政权与司法权的关系上，容易把司法权附属于行政权，把法院作为政府的一个部门，把法官作为普通公务员，法官职级晋升和福利待遇按照公务员标准对待;二是在上下级法院之间，本属于监督指导关系变相成为行政领导关系;三是在法院内部，院、庭长与合议庭法官之间的监督关系变相成为行政领导关系。行政化的行政审判体制对司法破坏性极大，严重违反了司法特性和司法规律，让司法对社会公平正义的保障处于失守状态。行政与司法本属于两种不同的权力体系，遵循不同的运行规律和价值追求。行政化的司法必将导致司法必须遵循行政权运行规律，按照行政权的价值取向行使权力，从而导致司法逐渐追求效率，不断地牺牲公平，或者在效率与公平之间取舍时，司法首先选择效率而非公平，让司法与社会公平正义的最后一道防线的职能定位渐行渐远。在当前农村集体土地征收、房屋拆迁过程中体现尤为明显，人民法院行政审判权面对地方政府的大面积征地拆迁时，一般不会以个别案件的公正去牺牲整体征地拆迁效率。这也是近些年人民群众对司法公平正义反映强烈的问题之一。行政化的行政审判体制导致实践中地方政府及其部门要求法院直接参与地方的专项行动和联合执法，或者对法院案件审判提出要求。有些法院的领导也会从与地方政府搞好关系或者为个人职级晋升角度考虑，对案件处理提出要求。这样以来行政权通过外部行政化对法院产生影响，法院领导又通过内部行政化对案件产生影响，从而让行政化为地方化服务。因此，在当前行政审判体制改革中，首要问题是解决行政化的行政审判体制问题，让人民法院真正回归到按司法规律依法办案而非按行政规律提供服务保障。事实上，对法院而言，严格依法办案就是最好的服务保障大局。

考察我国历史和现实需要，以及国际上法治成功经验，破解当前行政审判体制面临问题，关键在于要尽早建立行政法院。因此，“改革行政审判体制建立行政法院的目的有二:摆脱司法体制整体面临的困境;适应并满足行政审判的专业性需要并作为改革的突破口。”①马怀德主编:《司法改革与行政诉讼制度的完善》，中国政法大学出版社2004年版，第45页。现行的行政诉讼管辖在制度设计、实际操作以及诉讼程序衔接方面出现了诸多问题，这些问题与行政诉讼其他问题相互交织，导致行政审判资源利用不合理，加剧了行政诉讼发展的不平衡，对行政审判工作和行政诉讼制度的健康发展产生严重制约和限制。目前由基层法院按照地域管辖行政案件有诸多弊病，如基层法院的人财物均受制于当地政府，有时审理涉及当地政府的行政案件阻力极大。行政诉讼受案数量偏低，且各法院受案很不均衡，无论是局部还是全局，这种现实导致审判资源的利用很不合理，要从根本上解决审判资源的合理利用，必须在受案范围和管辖制度的设计上有所突破。行政诉讼中遭遇的地方干预与阻力，是行政诉讼法修改中的一大难题。考虑到我国行政诉讼无论是采取提级管辖模式，提高行政案件的一审审级，统一由中院作为一审，中级法院可视辖区设若干巡回法庭，还是采取指定管辖、交叉管辖、异地管辖或者集中管辖模式，维持基层法院受理一审行政案件的规定，但改变完全按行政区划设置一审法院的规定，规定某些行政诉讼比较发达的基层法院负责审理相邻若干区县范围内的行政案件，这种调整管辖制度的做法事实上都不能从根本上解决问题。为破除行政干预，应改革现行行政审判体制，在修改《行政诉讼法》时有必要尽早推动设立行政法院。

3.行政诉讼法实质修改与行政诉讼。当前行政诉讼中存在的立案难、审判难、执行难问题，重要原因之一是行政诉讼法已经不能完全适用当前司法实践需要，亟待修改完善。行政诉讼法修改不宜事先确定好修改范围和内容，事先划定条条框框，而应当根据司法实践需要作出实质性的修改。从我国行政诉讼法修改需要关注的内容看，主要包括:

(1)实质解决案件入口和出口问题，确保行政案件收的进来审的出去。入口问题是立案难问题，大量行政纠纷不能进入法院正常行政诉讼程序解决。行政诉讼法修改时有必要扩大行政诉讼受案范围，目前“完善行政诉讼范围的原则是，将所有国家公权力主体与相对人发生的公法上的争议均纳入行政诉讼的范围。”①马怀德:《司法改革与行政诉讼制度的完善》，《法律适用》，2005年第8期。比如，不再将“合法权益”的范围限定在人身权、财产权，有必要把受教育权、劳动权、社会保障权、环境权等权利纳入“合法权益”的范围;将社会团体、自治组织行使公权力的行为纳入行政诉讼的受案范围，但是法律明确规定应当通过仲裁途径解决除外;将规章以下(不含规章)层级的抽象行政行为纳入行政诉讼的受案范围;取消部分行政终局裁决行为并纳入行政诉讼受案范围等。除了扩大受案范围外，还应当加大对行政机关干预人民法院受理案件的监督惩戒力度，以及人民法院有案不收的责任追究机制。同时，要解决当前立审分立出现问题，建立法院立案部门登记、行政审判庭实质审查机制。出口问题是针对申诉信访问题，要建立行政审判程序终结机制，并且在修法时要把程序终结作为一项原则确定下来，行政生效裁判文书作出后，应该具有拘束力。否则，如果行政案件出口问题不能得到有效解决，案件一经裁判当事人仍然申诉信访不断，那么当前因出口问题导致出现入口问题不可能得到根治，一些法院仍然会因为担心案件会引发申诉信访而拒绝受理案件。

(2)实质解决案件审判公正和效率问题，确保有效救济权利和实质化解纠纷。扩大原告主体范围，通过修法明确确认公民的公益诉讼主体资格。扩大被告主体范围，增加规定行使公权力的社会团体、自治组织可成为行政诉讼的被告;规定经复议的案件，复议机关对违法的行政行为应纠正而不予纠正的，由复议机关为被告，以增强复议机关的责任心，尽可能地在行政程序中解决行政争议。通过修法促进当事人本质上平等，要防止被告不应诉、不答辩，也要防止原告滥用诉讼权利，实行一次合法传唤。设立临时权利保护制度，对于原告面临的紧急权利侵害，赋予原告向法院申请临时保护令的权利，尽可能防止行政既成事实的发生。设立庭前预审程序，正确引导当事人预测诉讼风险，充分保护当事人诉讼权利、义务，切实提高庭审质量和效率，及时制定应急预案和措施，妥善化解矛盾和纠纷。设立行政诉讼简易程序，在我国现有的法律框架下，针对不同案件在审判程序上实行繁简分流，对于案情简单、影响不大的行政案件按照简易程序进行审理，能够有效解决目前普遍存在的审判力量不足与审判任务急剧上升的矛盾，实现审判的公正与效率。设立行政诉讼调解程序，正确处理依法裁判与调解的关系，尽量控制大量依赖裁判，但当事人权益很难得到充分救济，纠纷没有解决或者社会效果不好等情况，通过调解实质性解决纠纷。同时，实质性解决纠纷必须控制在法定程序中，能够调解的就调解解决，不能调解的要及时下判，不宜把实质性解决纠纷作为考核法院工作的硬性指标，避免为实质性解决纠纷而让案件久调不决。适当延长审判期限，行政法律关系普遍较为复杂，案外工作量有时大大超过案件审理的工作量，现行法定审限不足以满足案外协调工作要求，修法时把一审案件审理期限延长为6个月，二审程序期限延长为3个月，能够避免不当中止或延长审限情况的发生，也有利于减少案件当事人对法院工作的质疑。适当提高司法审查标准，对行政行为进行审查时既要坚持合法性审查标准，又要实行有限制的合理性审查标准。