论减刑假释暂予监外执行备案审查程序的构建

2014-02-03张传伟

政法论丛 2014年6期

张传伟

(山东政法学院警官学院，山东济南 250014)

中央政法委在2014年1月21日出台《关于严格规范减刑、假释、暂予监外执行，切实防止司法腐败的意见》(以下简称《意见》)规定，对原厅局级以上职务犯罪罪犯减刑、假释、暂予监外执行的，裁定、决定或者批准后10日内，由省级政法机关向相应中央政法机关逐案报请备案审查；对原县处级职务犯罪罪犯减刑、假释、暂予监外执行的，裁定、决定或者批准后10日内，由地市级政法机关向相应省级政法机关逐案报请备案审查(省级政法机关裁定、决定或者批准的除外)。中央和省级政法机关对报请备案审查的减刑、假释、暂予监外执行案件，应当认真审查，发现问题的，立即责令下级政法机关依法纠正。这一指导性意见，提出了在减刑、假释、暂予监外执行等监禁刑执行变更时对原县处级以上职务犯罪罪犯逐案报请备案审查的程序，使备案审查制度第一次出现在了监禁刑执行变更的个案监督程序中。备案审查程序的规定，对于规范减刑、假释、暂予监外执行制度的运行，遏制减刑、假释和暂予监外执行运行过程中产生的腐败现象，提升我国监禁刑执行变更的法治化水平，具有重要意义。随后最高人民法院和最高人民检察院也出台了关于落实《意见》的司法解释。但是，《意见》对备案审查程序规定较为原则，内容较粗疏，对备案审查的性质、标准、效力、方式、救济途径、依据等重要问题规定不明确，从而引发了不少争议，值得深入研究。

一、备案审查的性质：行政/司法审批·VS·内部监督

对于备案审查的性质，学者之间存在着行政/司法审批与行政/司法机关内部监督的不同认识。我国目前的减刑、假释案件，是由法院裁定的，暂予监外执行案件，法院在判决时适用的，由法院决定，适用司法程序；对在监禁刑执行机关服刑的罪犯适用暂予监外执行的，由省级监狱管理局(或公安机关①)决定，适用行政程序。司法程序又分为诉讼程序和司法审批程序两种，司法审批程序，即由法院对符合法律规定的监禁刑执行变更情形依法予以书面审查，不适用诉讼程序的裁定程序。一般认为，对有些监禁刑执行变更案件具有现实的紧迫性，且事实认定不存在高难度技术问题，适用过程更应注重效率价值优位的司法审批程序。目前适用司法审批程序的执行变更案件主要有罚金刑的减免，缓刑、假释、暂予监外执行的撤销等。[1]P23监禁刑执行变更的行政审批程序，仅指在监禁刑执行机关服刑罪犯的暂予监外执行这一种情况。主张备案审查制度属司法/行政审批性质的学者认为，对不存在争议的减刑、假释、暂予监外执行案件，由法院/监禁刑执行机关在听取相关利害主体的意见后，根据相关申请材料做出监禁刑变更执行的裁定/决定。其前提是，对于报请减刑、假释、暂予监外执行的案件来说，在利害关系人并无异议的情况下再采取诉讼化的程序做出裁决并无必要，此时最理智的选择是通过较为简便的程序及时裁定。[2]最高人民法院、省级人民法院对下级法院报请的减刑、假释、由法院决定的暂予监外执行案件，司法部(公安部)、省级监狱管理局(省级公安厅、局)对在监禁刑执行机关服刑罪犯的暂予监外执行案件有责令纠正的权力，可能会出现下级法院、监狱管理局(公安机关)对减刑、假释、暂予监外执行案件做出裁决，而上级法院、监狱管理部门(公安机关)认为裁决②不正确而被责令纠正的情况。因此这种备案审查带有行政/司法审批的性质。

另一种观点认为，从《意见》的规定看，对下级政法机关的备案审查提请，上级政法机关必须进行审查。经审查，发现问题时的处理措施是责令下级机关纠正，而不是撤销下级机关的裁决。如果报备审查的无合法性与合理性方面的瑕疵，则备案审查主体或出具通过备案审查通知书，或不予答复；如果报备审查的具体行政行为存在不合法或者不合理的情形，则备案审查主体可要求报备机关限期撤销、变更原具体行政行为；如果报备审查的具体行政行为仅仅存在案卷形式上的瑕疵，则可要求报备机关予以纠正。[3]因此，备案审查的性质不应是司法/行政审批，而应是上级机关对下级机关是否合法、正当行使减刑、假释、暂予监外执行裁决权力进行的政法机关内部监督。但同时，根据我国《宪法》的规定，上级人民法院监督下级人民法院的审判工作，上级人民检察院领导下级人民法院的检察工作，行政机关上下级之间一般具有领导关系。虽然法院、检察院、监狱管理机关和公安机关上下级的关系有一定的区别，但不论是法院，还是检察院、监狱管理机关、公安机关，上下级机关之间存在着内部工作监督，还是具有共性的。

为了遏制近年发生在减刑、假释、暂予监外执行领域较为严重的腐败现象，《意见》专门针对原县处级以上职务犯罪罪犯在减刑、假释、暂予监外执行时进行备案审查程序的设置。关于备案审查程序的性质，第二种观点将备案审查看作是政法机关内部的监督，更能反映备案审查程序的设计初衷。对于原县处级以上职务犯罪罪犯获得减刑、假释、法院直接适用的暂予监外执行时，由最高人民法院或者省级人民法院对下级法院的裁决进行审查，体现了上级法院对下级法院的个案监督；对在监禁刑执行机关服刑的罪犯适用暂予监外执行时，由监狱管理机关(或公安机关)提请上级监狱管理机关(或公安机关)的备案审查，同样体现了上级机关对下级机关行使监禁刑变更权的领导和监督，属内部监督的特别程序，而不是行政/司法审批，更不是司法审判权和行政管理权之间的制约关系。[4]

二、备案审查的标准：合法性审查·VS·合理性审查

我国《刑事诉讼法》没有对刑事诉讼中的具体行为进行合法性审查的规定，但我国《行政诉讼法》明确规定了法院可以对具体行政行为的合法性进行审查，对合理性问题的审查规定不明确。目前较为一致的观点认为，我国对具体行政行为的司法审查是以合法性为标准，对显失公正的行政处罚和滥用职权行为可适用合理性标准[5]进行合理性审查。减刑、假释、暂予监外执行案件的备案审查不属于行政诉讼法受理的范畴，对于其备案审查的标准，存在合法性审查与合理性审查的不同认识。持合法性审查观点的学者和司法实务部门认为，上级机关进行备案审查，应主要以审查罪犯是否符合法定的减刑、假释和暂予监外执行条件，裁决的程序是否符合法律、法规和司法解释的规定，做出裁决的机关是否有司法工作人员腐败、滥用职权的行为③等。[6]持合理性审查观点的学者和司法机关认为，上级政法机关的审查内容，除了进行合法性审查之外，还应侧重于监禁刑执行机关所提请减刑、假释和暂予监外执行的材料是否客观、适当，与其他罪犯提请减刑、假释和暂予监外执行相比是否符合比例原则，监禁刑执行机关和法院自由裁量权的行使是否符合合理、适度的一般要求。从2008年至2012年，全国检察机关共监督纠正刑罚变更执行不当52，068人，2013年监督纠正16，708人，这其中既有对监狱、看守所等执行机关提请减刑、假释、暂予监外执行不当提出的纠正意见，也有对人民法院、省级监狱管理局等机关裁定、批准不当提出的纠正意见。涉及到减刑不当的占到总数的80%。从减刑、假释、暂予监外执行案件的法律监督出具的纠正意见来看，倾向于更严厉的合理性标准。[7]

目前的减刑、假释、暂予监外执行制度在运行过程中出现了不少腐败现象，违反了监禁刑执行变更的公正。合法性标准击中了违法监禁刑变更执行现象的要害，是应当坚持的。至于合理性审查，有学者认为，备案审查程序很难细化到监狱管理过程中的自由裁量的审查，也更难与不具有原县处级以上职务犯罪罪犯的其他犯罪人进行横向比较，合理性审查的可操作性不强。从实践来看，承担减刑、假释、暂予监外执行案件的司法工作人员在形式上明显违反法律强行性规定的情况在监禁刑执行变更的实践中是少见的，减刑、假释和暂予监外执行裁决过程中出现的问题更多地表现为不适当地行使自由裁量权导致的，或者是以形式的合法掩盖实质上的不合法。无论是健力宝集团原董事长张海假立功案件，还是广东河源市公安局原局长曾天来，广东电白高考舞弊案主犯、电白县教育局原局长陈建明，提前减刑出狱或者暂予监外执行，无一不是以形式上的合法掩盖实质上的不合法。因此，在对减刑、假释和暂予监外执行案件进行备案审查时，建议采用合法性审查为主、合理性审查为辅的标准。首先，进行合法性审查。如张海违法减刑案件中，张海利用金钱，通过向监狱警察贿买犯罪线索，再在狱中将购买的线索“举报”给监狱司法工作人员，在司法工作人员的帮助下，便获得了立功的机会。根据刑法的规定，服刑罪犯有立功行为或者重大立功行为时，是可以或者应当减刑的，这从形式上看是不违法的，但是其获得减刑的理由——立功或者重大立功时，则是违法的。因此，进行合法性审查，应全案、全方位审查，才能得出是否具有合法性的结论。其次，适当进行合理性审查。从媒体曝光的不当减刑、假释和暂予监外执行的案件看，对犯罪人违反规定办理减刑、假释、暂予监外执行程序的案件，往往在软性条件上做文章，施手脚，如获得表扬或者立功的机会，服刑过程中计分考核多计分，罪犯疾病不符合暂予监外执行的条件，擅自制作夸大病情材料，使减刑、假释和暂予监外执行的案件表面上不违反法律的强行要求，但实质上不合理。因此，备案审查时，应坚持合法性标准为主，同时兼顾合理性审查标准。

三、备案审查的方式：列举式·VS·抽检式

《意见》规定纳入减刑、假释、暂予监外执行备案审查案件的范围，限于原厅局级以上职务犯罪罪犯和原县处级职务犯罪罪犯减刑、假释、暂予监外执行的案件，这种规定对于防止原职务较高的罪犯利用原有职务的资源优势进行不正当的减刑、假释、暂予监外执行，引发监禁刑执行变更腐败，破坏国家法律的实施。从现实情形看，犯罪前曾担任县处级职务的罪犯利用原有的职务作为工具，通过个别司法工作人员进行权力寻租，进而滥用减刑、假释、暂予监外执行权力的情况多发，以致出现广东省江门市原副市长林崇中被判有期徒刑10年，在河源市中级法院宣判时，以林崇中患有高血压等疾病为由，判决允许其保外就医，暂予监外执行，林崇中这一原副厅级官员直接从法院回到了家中。[8]因此，对于备案审查的范围，第一种观点，如《意见》所规定，对减刑、假释、暂予监外执行备案审查的范围采用了列举式方法，分为原任职务厅局级以上罪犯和县处级罪犯。对其他罪犯的减刑、假释、暂予监外执行，不必报请备案审查。另一种意见认为，备案审查的范围采用列举式负面作用很大，应采用抽检式的方法，以不确定的方式加大对减刑、假释、暂予监外执行案件的抽查力度。

列举式规定备案审查的范围，有其优点：一是具有确定性。《意见》列举了原厅局级以上职务犯罪罪犯和原县处级职务犯罪罪犯两种，范围明确，不易产生歧义；二是可操作性强。对于此范围内的罪犯必须逐案报请备案审查，没有例外，易于操作。三是有利于震慑原县处级以上职务的犯罪人。但是，列举式确定备案审查的范围也有不足之处。现实中并非只有原厅局级以上和县处级官员犯罪后会利用社会资源违法进行监禁刑变更执行，媒体曝光的一些企业高管、级别较低的国家工作人员犯罪后也常通过不正当手段使自己在减刑、假释和暂予监外执行中营私舞弊。如张海任职的健力宝集团，属民营企业，并不在《意见》中的报请备案审查之列，却利用金钱等手段，贿赂个别司法工作人员，贿买犯罪线索，从而造成表面的立功，为自己减刑出狱后潜逃国外创造了条件。由此看来，不仅仅是县处级以上官员犯罪后利用减刑、假释、暂予监外执行程序践踏法律的实施，非国家工作人员和低于县处级的官员犯罪后也可能破坏监禁刑执行变更制度。因此，《意见》中仅对县处级以上官员的备案审查程序就存在着漏洞之处，也是一个治标不治本的办法。所以，要构建备案审查制度，为公平起见，理论上应将所有减刑、假释、暂予监外执行的案件进行备案审查。但如果这样，备案审查的案件数量会非常庞大，失去了备案审查的意义。如果不必全部报请备案审查，那么合理确定提请备案审查的范围，同时转变以堵为主的备案审查思路，变为以疏为主的思路，使服刑罪犯及其亲属、司法工作人员客观上不能、主观上不敢进行违法的减刑、假释和暂予监外执行，目的就达到了。建议《意见》中列举的原厅局级以上和原县处级职务犯罪罪犯的备案审查程序依然坚持；同时建立不定期、不确定案件范围的巡查制度，采用抽检的方式，对司法机关和监禁刑执行机关承办的减刑、假释、暂予监外执行案件进行抽查，发现有减刑、假释、暂予监外执行的违法犯罪行为，坚决从严查处。采用列举式与抽检式相结合的方式确定备案审查的范围，其优点是对原县处级以上职务犯罪罪犯减刑、假释、暂予监外执行案件每案必备审查，具有确定性的优点；同时将其余案件变为范围、时间不确定的抽检方式，从而使办理减刑、假释、暂予监外执行的机关和工作人员时刻保持公正、守法的姿态，逐渐使依法行使监禁刑执行变更的权力成为其工作习惯，杜绝腐败现象的发生。

四、备案审查的效力：有权改变裁决结论·VS·无权改变裁决结论

我国刑事诉讼法对个案备案审查程序没有明确规定，但法律规定了法规备案审查制度。而法规备案审查制度运行中存在审而不决的问题，或者说，备案审查机关对报请机关报送的法规、规章的备案审查请求，经常不作任何答复。现行法律只规定了提请机关报送备案的期限，而并未规定备案审查机关完成备案审查工作的期限，也未规定备案审查机关是否答复以及如何答复，没有建立起备案审查的答复制度。这种现象不仅导致备案审查监督工作的停滞不前，还纵容了备案审查机关的办事效率低下、官僚主义盛行，最终贬损了备案审查机关的威信。[9]为了避免这种局面出现在减刑、假释、暂予监外执行备案审查程序中，有必要明确减刑、假释、暂予监外执行备案审查的效力。《意见》公布后，承办案件的机关对原县处级以上职务犯罪罪犯提请减刑、假释、暂予监外执行案件的备案审查后，备案审查机关是否必须做出明确的审查意见，有两种意见：第一种意见认为，备案审查机关对逐案提请的备案审查的案件，应在合理的时间内逐案做出审查结论。该意见认为，备案审查机关收到下级政法机关的备案审查材料后，应及时做出答复，否则就可能出现下级政法机关按规定逐案报请了备案审查，但迟迟收不到备案审查机关的答复的情况，长此以往会影响备案审查的质量，使备案审查程序流于形式。第二种意见认为，对下级机关的备案审查提请，如果审查没有错误，不必做出审查结论。一是如果要求备案审查机关逐案做出审查结论，工作量太大，在有限的时间内很难完成如此大工作量的任务；二是逐案做出审查结论，不具有必要性，如果硬性要求必须作出审查性结论，审查结论可能会流于形式。

笔者同意第二种观点，原因在于：第一，备案审查程序的设计是为了遏制具有一定社会资源的罪犯违法减刑、假释、暂予监外执行导致的腐败和监禁刑执行变更中的不公正现象，备案审查机关审查中如果发现问题，就应做出要求下级机关纠正的审查结论，如果审查没有发现问题，审查的目的已经达到，不必每件都做出审查结论；二是对原厅局级以上职务犯罪罪犯减刑、假释、暂予监外执行案件均须由省级人民法院、监狱管理机关(公安机关)报送最高人民法院或司法部(公安部)，最高人民法院或司法部(公安部)审查的案件会非常多，逐案做出审查结论会成为不可能完成的任务；三是如果要求逐案做出审查结论，时间不好规定，如果时间过长会失去审查的意义，时间过短又不可能完成。基于现实的考虑，建议只对审查中存在问题的案件做出责令纠正的审查结论。

至于审查结论的效力如何，也有两种不同观点。一种观点认为，备案审查机关的审查结论可以改变提请备案审查机关的裁决，其审查结论具有改变提请备案审查机关裁决内容的效力，其依据是《意见》明确规定了“中央和省级政法机关对报请备案审查的减刑、假释、暂予监外执行案件，发现问题的，立即责令下级政法机关依法纠正的内容”，“责令纠正”在实质上改变了提请备案审查机关的裁决内容。另一种观点认为，备案审查机关做出的审查结论不具有改变提请备案审查机关裁决内容的效力，“责令纠正”仍然是由做出减刑、假释、暂予监外执行裁决的机关纠正，备案审查机关不能实质上改变提请机关做出的裁决内容。也就是说，备案审查不具有法院二审的功能，不能撤销提请备案审查机关的裁决内容。

比较关于审查效力的两种观点，笔者同意第二种观点。我国法律对个案审查的效力没有明文规定，法规备案审查制度中，备案机关对法规和规范性法律文件的审查并无实质的约束力。这与国外的一些立法例不同。如法国的法规事先审查制度，最终可能导致违宪法律不被公布，或者某一违宪条款从整个法律文本中被删除的效力。[10]但这种审查规则不应适用于减刑、假释和暂予监外执行案件的备案审查。《意见》规定，中央和省级政法机关对报请备案审查的减刑、假释、暂予监外执行案件，发现问题的，立即责令下级政法机关依法纠正。这说明，减刑、假释和暂予监外执行的备案审查，对于没有发现问题的，审查通过，提请备案审查的机关做出的减刑、假释和暂予监外执行裁决的效力并不发生任何变化；对于在备案审查中发现问题的，备案审查机关也没有撤销或者改变其裁决的权力，法律没有授权备案审查机关具有干涉下级办案机关依法独立行使减刑、假释、暂予监外执行裁决的权力，更不能越俎代庖，只能由原机关在接到备案审查的责令纠正通知后，由自己重新做出裁决。

五、备案审查的救济途径：提请备案审查机关申请复查·VS·罪犯申请复查

《意见》明确规定，中央和省级政法机关对报请备案审查的减刑、假释、暂予监外执行案件，发现问题的，责令下级政法机关依法纠正。按常理，接到中央和省级政法机关纠正的备案审查结论意见后，下级机关应予依法纠正。但是，备案审查制度这样设计的前提是上级机关的纠正意见是正确的，而下级机关的裁决不正确。现在的问题是，当备案审查机关认为下级机关的裁决不合法、不适当，责令下级政法机关进行纠正，而下级政法机关认为自己做出的裁决没有问题，对提请备案审查机关来说有什么救济途径？对因为按上级机关的纠正意见处理而自身利益受到影响的罪犯又有什么救济途径？有权利就有救济，备案审查程序也不应例外。对此，主要有两种观点：一种观点认为，当认为上级机关的纠正意见不正确时，应赋予提请备案审查的机关具有申请复查的救济权利。这种观点认为，不能排除上级备案审查机关发生审查错误的情况存在，就应赋予下级机关复查申请权，以便纠正备案审查机关的错误；第二种观点认为，应赋予受到影响的罪犯申请复查的权利。上级机关出现审查错误，让下级机关纠正减刑、假释、暂予监外执行裁决时，受这一错误审查结论影响利益受损最大的是依法应予以减刑、假释、暂予监外执行的罪犯，其正当权利受到不当审查的损害，理应获得一定的救济权利。

目前我国的减刑、假释、暂予监外执行程序采取一裁(决)定终局制，法院做出减刑、假释的裁定或者监禁刑执行机关做出暂予监外执行的决定，罪犯不服也无上诉权或者提起行政诉讼的救济权利。备案审查程序制度的建立，实质上是对做出裁决的司法机关、监禁刑执行机关的裁决权力和在备案审查范围内的罪犯获得监禁刑执行变更利益的一种限制。权利受到限制就应有相应的救济途径。第一种观点认为，赋予提请备案审查机关以复查申请权，是对上级备案审查机关审查权的一种制约，符合法治原则，应予支持，但应进一步明确下级机关接到上级审查机关的纠正意见后多长时间内行使复查申请权，不宜过长，以15天为宜，避免使备案审查程序陷于过于拖延的漩涡；第二种观点认为，赋予罪犯以复查申请权，是以罪犯具有减刑、假释、暂予监外执行的申请权为前提的。目前我国法律并没有将减刑、假释、暂予监外执行作为罪犯的权利，而是当作国家对罪犯有良善表现行为的一种奖励。从完善罪犯权利的角度看，应将启动减刑、假释、暂予监外执行的权利赋予符合法定条件的罪犯，即罪犯具有减刑、假释、暂予监外执行的申请权，如果那样，就应赋予因受上级机关做出错误备案审查结论时的罪犯以复查申请权，以维护罪犯的合法权利不受损害。其实，这两种观点可以同时并存，二者并不具有排斥关系。为了避免二者同时启动，建议提请备案审查机关启动复查申请权时，罪犯的复查申请权可以暂不允许启动。

六、备案审查的依据：两高两部另行做出规范性法律文件·VS·直接按中央政法委《意见》执行

关于备案审查的依据，有人认为，《意见》不是法的渊源形式，不能直接作为法院、检察院、监狱机关、公安机关承办减刑、假释、暂予监外执行案件的依据，而应由最高人民法院、最高人民检察院、司法部、公安部根据《意见》规定的精神，另行制定规范性法律文件。[11]持这一观点的学者，自然认为备案审查机关应为最高人民法院、最高人民检察院、司法部、公安部或者省级人民法院、人民检察院、省级监狱管理局、公安厅(局)。另一种意见认为，《意见》作为党的规范性文件，可作为减刑、假释、暂予监外执行审查备案的依据直接适用，不必由两高两部另行制定规范性法律文件。持该观点的学者同时认为，中央政法委和省级政法委也应是备案审查机关。另外，对同一个案件的备案审查，是由一个机关根据《意见》的规定进行提请备案审查，还是由多个机关同时进行备案审查存在不同的认识。如一个原厅局级职务犯罪罪犯的减刑，是由最后做出裁定的中级人民法院通过该省级人民法院报请最高人民法院备案审查，还是分别是服刑罪犯的监狱经当地省级监狱管理局，上报司法局监狱管理局；承担法律监督的地市级人民检察院通过省级人民检察院报最高人民检察院；做出裁定的中级人民法院通过该省级人民法院再报请最高人民法院。对此问题，《意见》没有做出规定，学者意见也不统一。

备案审查制度作为加强对减刑、假释、暂予监外执行监督的形式，对于维护刑罚执行领域执法、司法公正具有进步意义。但是，对减刑、假释、暂予监外执行等监禁刑执行变更制度的构建，应在法律框架内依法进行。中央政法委作为党中央的组织机构，制定党内规范性文件，对政法机关的执法司法活动出台原则性的指导意见，无疑是正确的。《意见》出台后，应由最高人民法院、最高人民检察院、公安部和司法部根据《意见》的基本精神制定出具体可行的规范性法律文件，这样，才符合法治精神。《意见》转化为具有普遍约束力的规范性法律文件，具体途径有两种：第一种是由最高人民法院和最高人民检察院联合制定司法解释，加强对司法机关办理减刑、假释和暂予监外执行案件的指导；同时，司法部和公安部作为监禁刑执行机关，根据《意见》的基本精神，分别或者联合制定部门规章，认指导监狱管理机关和公安机关办理减刑、假释和暂予监外执行案件的备案审查，但这种途径应注意最高人民法院、最高人民检察院的司法解释与公安部、司法部的部门规章之间进行协调，避免出现矛盾。第二种途径是两高两部联合做出规范性法律文件，对监禁刑执行机关和司法机关办理减刑、假释、暂予监外执行案件的备案审查进行统一指导。二者比较，笔者更倾向于第二种途径。因为两高两部联合做出规定，有利于规范的统一，避免出现减刑、假释、暂予监外执行过程中不同部门规定打架的情况，维护刑罚执行与司法工作的协调与统一。

至于同一减刑、假释、暂予监外执行案件提请备案审查的机关是由多个机关分别按《意见》精神向各自的上级机关报请备案审查，还是由单一的某个机关提请备案审查的问题，为了简便易行，也为了防止不同机关做出矛盾的备案审查结论，主张由做出最终裁决的机关向其上级机关提请备案审查为宜，避免出现多部门就同一案件进行重复提请备案审查，浪费监禁刑执行和司法资源。比如，对于减刑、假释案件和法院判决时做出的暂予监外执行案件的备案审查工作，由做出裁决的法院按《意见》规定逐案提请备案审查；对于在监禁刑执行机关服刑罪犯的暂予监外执行，由监狱报省级监狱管理局后，省级监狱管理局提请司法部监狱管理局备案审查；由公安机关看守所代为执行的罪犯暂予监外执行的，由执行的公安机关向公安部或者省级公安厅(局)报请备案审查。

结语

《意见》出台后，各地积极响应，为遏制减刑、假释、暂予监外执行中的腐败现象进行有益探索。如河南省法院成立了减刑假释审判庭，尝试解决当前减刑、假释和监外执行中的问题，这种探索的精神是值得肯定的，但减刑、假释和暂予监外执行运行中的主要问题是暗箱操作、违法操作和不合理、不公正操作，[12]有没有专门的“减刑假释审判庭”不是问题的关键。《意见》关于备案审查程序的规定比较原则，需要在两高两部的规范性法律文件中进行细化，进行严密的程序建构。阳光是最好的防腐剂。对于违法减刑、假释和暂予监外执行的行为，只有将其公开暴露在阳光下，才是治本之策。建议将监禁刑执行变更的过程进行全程公开。一是提请程序公开。罪犯申请减刑、假释、暂予监外执行，由监区(分监区)全体干警根据罪犯表现，根据循证矫正的思想，提供证明罪犯悔改、立功或者严重疾病的具有足够说服力的证据并展示，然后民主决策、在监区内公示，接受服刑人员的监督和干警监督。二是报请的程序公开。监区将集体研究决定的拟减刑、假释、暂予监外执行建议名单报监狱减刑、假释、暂予监外执行委员会审核，审核后呈报法院或监狱管理局之前一律在规定网站上公示，接受社会监督。三是检察机关法律监督程序公开。监狱将拟报请减刑、假释、暂予监外执行的名单上网公示的同时，报送检察机关，接受检察机关的法律监督，检察机关无异议，同时公示社会无异议时，由监狱报送法院或者监狱管理局裁决或者审批。四是裁决或者批准程序公开。决定机关经过裁决或者批准同意罪犯减刑、假释或者暂予监外执行的，一律将裁定、决定或者审批意见及其支撑材料在规定网站上进行公示，接受群众、案件被害人、新闻媒体和其他政法机关的监督，使减刑、假释和暂予监外执行的运行过程暴露在阳光下，比单纯地报请中央政法机关和省级政法机关备案审查效果可能更好。

注释：

① 根据我国《刑事诉讼法》第253条第2款的规定：对被判处有期徒刑的罪犯，在被交付执行刑罚前，剩余刑期在三个月以下的，由看守所代为执行。因此，公安机关的看守所也是我国监禁刑执行的机关。

② 为了简便行文，本文中的裁决包括法院、监狱管理机关、公安机关的裁定、决定或者批准。

③ 根据司法部要求，对近三年监狱办理的三类罪犯减刑、假释、暂予监外执行案件逐案复核，重点检查领域为：是否严格按照法定程序和条件提请、办理，是否有伪造材料、弄虚作假情况，是否存在徇私舞弊、收受贿赂、失职渎职等，发现问题要坚决整改，依法纠正。

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