新形势下我国政府与非政府组织和谐关系构建分析

吴 胜高海虹

（1.济南大学 政治与政府治理学院，山东 济南 250022）

非政府组织是指“以增进社会公共利益为目标，组织本身并不具有行政权力的非官方性公共组织”。[1]首先，非政府组织不是政府机构，不具有行使行政职能的权限；其次，非政府组织有别于营利性部门，它有追求利润的动机，但不是基于理性人假说促使自身利益最大化，而是以服务社会公众为目标；最后，非政府组织生存和发展的空间是政府组织和营利性部门不能或不愿达到帕累托效率的领域。

一、我国政府与非政府组织关系的基本内涵

(一)我国政府与非政府组织关系提出的背景

我国的非政府组织并不是新中国成立后的产物，“在中国历史上，有着极为悠久绵延的民间结社和民间公益活动的历史源流及其原型”。由于受“大政府、小社会”模式的影响，我国非政府组织一直处于被政府部门支配的地位，未能获得自由开放的发展环境。

“对中国的非政府组织而言,政治方面的合法性是它们被国家认可的首要条件,但它们的生存和发展除这一前提外,还要受到法律和社会行政机制的约束”。[2]我国非政府组织一直以来被当作政府的附属机构，其地位和作用的发挥没有得到社会广大人民群众的认同。然而，一方面，随着当今社会公众需求的多样化，也要求公共治理主体能够多元化；另一方面，现阶段我国非政府组织无论从数量、质量上都获得了长足发展，在社会公共事务中发挥越来越重要的作用。因此，重视构建我国政府与非政府组织的和谐关系，并发挥非政府组织在经济社会发展中的推动作用已成为刻不容缓的问题。

(二)我国政府与非政府组织关系发展历程

1.1978年改革开放之前

在新中国成立之前，中国有识之士分别围绕反帝和反封建两大历史任务成立了各种类型的社团，这一方面在一定程度上促进了历史任务的实现，另一方面，庞杂而缺乏管制的社团也成为社会稳定的隐患。基于规范民间组织的发展目的，国民党政府于1932年颁布了中国历史上第一部专门针对非政府组织管理规范的法规《修正民众团体组织方案》。新中国成立后，国务院颁布了《社会团体登记暂行办法》，初步形成了新中国民间社会团体的管理体系。

在这一时期，我国社会一直处于政企不分、政资不分、高度集权的计划经济体制格局之下，非政府组织不但受到当时社会形势以及法律法规的制约，还受到政府对社会管理体制的制约，几乎没有任何自我生存和发展的空间和环境，因此，当时我国的非政府组织只是为了满足党政发挥政治职能的需要而产生的，被当作官办性质浓厚的第二政府，其实质只是政府向社会的延伸。

2.1978年改革开放之后

20 世纪70年代末80年代初的改革开放，不仅使中国社会的政治、经济、文化等方方面面发生了巨大的变化，同时民间社会团体的数量也急剧增加，获得了广阔发展空间。不论从理论上，还是从中国的社会实践来看，我国非政府组织的功能作用不容小觑，需要引起政府部门的足够重视。这一阶段，在政府部门的积极引导下，我国非政府组织无论从组织规模、组织成员数量、组织类型等方面都获得了长足发展。

在20 世纪90年代初，我国确立了社会主义市场经济体制，市场开始作为社会资源配置的基本方式发挥作用，然而市场由于存在不完全竞争、垄断和外部性等缺陷导致失灵，而政府的过度干预也难以解决经济领域的问题，因此需要非政府组织作为政府与市场之间的平衡器。同时，随着经济社会的发展，社会公众的需求日益多元化，社会问题也日益复杂化，构建“小政府、大社会”多元中心治理格局已成为大势所趋。此外，我国日益健全的法规体系和21世纪初正式加入WTO 使我国非政府组织获得了广阔的发展空间。

二、我国政府与非政府组织关系存在的问题

政府“大一统”的格局已随着我国政治、经济与社会体制的全面改革被打破，社会多元化趋势形成。政府失灵及市场失灵并存赋予非政府组织新的社会价值，社会结构的重组分化及社会中存在的责任感和志愿互助精神成为我国非政府组织大力发展的推动力。但是，“由于现阶段体制和制度的不完善，政府与非政府组织之间互动关系的建立还存在一些困难和挑战，也影响到社会公共事务治理效能的进一步提高”[3]。

（一）政府过度干预非政府组织的发展

1.我国政府在思想上对非政府组织地位及作用的认识存在误差。虽然改革开放后，政府对非政府组织在社会政治经济生活中作用的认识有了总体上的提高，但对于有些问题的认识仍然不是很到位。基于改革开放之前对非政府组织“官办社团”的思维定式，大多数政府部门把其当作党政机关的附属机构，并未意识到要培养与非政府组织的合作互动关系，还有的认为“非政府组织只是安置政府分流人员或者闲散人员的场所，甚至认为非政府组织是社会的异己力量”，使得我国非政府组织缺乏独立自主活动的地位和能力。正是政府这些思想和认识的误差，成为我国政府与非政府组织之间和谐关系进一步发展的首要制约因素。

2.我国政府职能转变还未迈出实质性步伐，转变进程有待加快，转变质量有待提高。“政府职能转变，主要是指政府职责和功能为适应客观条件的变化而发生的转换、变化和发展。我国行政体制改革的一个重要任务是要转变政府职能[4]”。职能转变是历届行政体制改革的重要内容，其实质是要让政府将大量的经济社会职能转让或归还给市场和社会，从而使政府、市场与非政府组织等第三种力量各司其职又相互配合监督，共同促进经济社会健康发展。然而，由于领导干部封建思想观念的根深蒂固以及体制机制改革不彻底等原因，目前我国政府并没有真正退出应该退出的领域，政府职能转变面临很大的阻力，这直接影响到非政府组织独立自主地在相关领域开展工作，其实质仍然依附于政府机构。

3.我国政府对非政府组织的过多干预管理使其具有浓厚的行政色彩。受我国传统思维定势的影响，我国政府一直以来只是把非政府组织当作其附属机构，以行政手段、直接微观干预非政府组织的内外事务，从而抑制了我国非政府组织的正常发展。这种缺陷明显地体现在双重管理体制的实行上。这一方面使民政部门和业务主管部门的责任不明确，容易造成相互推诿的局面，从而影响非政府组织的自主性和独立性；另一方面，也使得被管理对象不全面，在一定程度上限制了非政府组织之间的合法公平竞争，也使非政府组织失去了相互交流经验教训的机会，从而对我国非政府组织能力的提高产生了阻碍。

（二）非政府组织自身能力不足

1.组织内部定位不准确，管理机制不健全。我国政府对非政府组织具有绝对的管理指导权，从而使非政府组织的工作作风和行为方式具有浓厚的行政色彩，内部决策、执行、监督机构的权责关系模糊，没有形成有效的分权制衡制度，这就为组织内部个人行为腐败提供了滋生土壤。另外，有效的激励机制是员工提高工作积极性的前提，而目前我国非政府组织并不重视人力资源的开发规划和效益利用，导致大量优秀人才外流。

2.资金来源严重匮乏，人才有待培养引进。一方面，我国绝大多数非政府组织在发展过程中面临着经费不足的困境，这在很大程度上源于它们对于政府的高度依赖。“清华大学非政府组织研究所2000年组织的一次问卷调查显示，我国41.4%的非政府组织认为资金缺乏是他们面临的首要问题”[5]。另一方面，优秀人才进入渠道被政府冗员和离退休人员拦截，而专业培训机制的缺失也使得我国非政府组织在人员构成上也没有丰富有效的志愿者资源。

3.缺乏竞争机制，服务品质不高。“这一现象与我国非政府组织在某一行政区域内具有一定的垄断性，缺乏竞争机制不无关系”。对于非政府组织来说，这使得它缺乏提供优质产品和服务的动力机制，不思进取，进而导致服务品质低下。而这种情况又会进一步限制资金来源，优秀人才大量流失，从而形成一种恶性循环。

三、构建我国政府与非政府组织之间和谐关系的路径构建

（一）政府转变观念态度，积极推动

1.走出非政府组织定位误区，转变观念态度。目前，“大政府、小社会”的全能政府思维模式仍然在社会中占据主导地位，在当前经济社会转型期，社会矛盾层出不穷，市场会失灵，政府也会失败。因此必须正视我国非政府组织的重要性，不能停留在将其视为政府附属机构的传统想法，应该明确非政府组织作为社会资源配置的第三条途径。为了使我国非政府组织获得良好的生存发展空间，只有政府从观念上承认并支持非政府组织的发展，才能为双方和谐关系的构建奠定前提条件。

2.积极引导非政府组织，加强内部管理体制改革。其一，由于政府对非政府组织的成立实行严格的准入制度，这使得很大一部分非政府组织无法获得正式合法身份，这也给政府的监督管理工作造成很大困扰；其二，政府对非政府组织实施双重管理体制，使得民政部门和业务主管部门权责体系不清晰，分工不明确，经常出现政出多门、相互推诿的局面，导致非政府组织无所适从；其三，《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》的相关规定使得非政府组织出现垄断的情况，阻碍竞争机制发挥作用，不利于非政府组织自身能力的提高。这些问题就需要政府放宽非政府组织的准入限制、改变落后的双重管理体制以及引入竞争机制来解决，从而促进我国政府与非政府组织和谐关系的构建。

3.营造良好法制环境，完善相关法律法规。我国管理非政府组织的法规体系建设虽然取得了一定的成就，在不同程度上促进了非政府组织的发展，但仍然有很多缺陷不足。“因此需要政府首先在立法上肯定非政府组织在社会中的地位与作用的发挥，使非政府组织活动开展更具权威性、更加顺畅”[6]；其次，改变以往对非政府组织限制和控制的基调，加强法律的可操作性；最后，为适应和规范我国非政府组织的发展，制定关于非政府组织的基本法和专门法规。

（二）非政府组织摆正心态，主动配合

1.摆正自己与政府的位置，明确自身使命。政府仍然是现代社会的治理中心，公共事务领域的大多数问题仍然是由政府做主，因此，非政府组织要想在这些领域发挥作用，应摆正心态，积极配合与政府和谐关系的构建，与政府保持密切关系，争取政府的扶持，这样才能与政府一起共同完成经济社会领域的相关目标任务，实现自身的良性发展。

2.强化自我管理，加强自身能力建设。其一，组织首先是人际关系的体现，组织成员间的良好人际关系以及组织成员优秀的业务素质，在一定程度上决定了本组织的发展潜力。因此应改变过去僵化的用人机制，建立现代科学的人才机制。一方面为增强非政府组织的公共服务能力，应致力于组织成员的业务能力培训；另一方面建立民主科学的领导决策机制和激励机制，从而提高非政府组织的竞争力。其二，能否得到社会公众的认同与支持也是非政府组织顺利开展活动的重要因素。一方面要加强组织内部自我约束机制的建设，另一方面也要自觉服从道德、社会习俗等他律机制的约束。此外，为减少对政府的依赖，非政府组织应先从资金筹集方面着手，采取多渠道融资方式，增强自身财力，摆脱依靠政府财政拨款的卑微地位。总之，我国非政府组织只有使自身更加强大，才能更好地与政府开展各项工作，构建二者的和谐关系。

3.社会以第三方的面目，依法监督。“当政府与NPO 的互动越来越频繁时，彼此发生问题、冲突、失衡的现象也将越来越多，需要建立一个中介机制来担任‘缓冲区’的角色”。而社会就是这个“缓冲区”的最佳选择。一方面，社会必须对非政府组织的运行进行监督，防止非政府组织的失灵，另一方面，社会必须对政府进行监督，使其职能转变迈开实质性步伐，从而给非政府组织的发展提供空间。这个举措对于我国政府与非政府组织的关系迈向正轨、朝着和谐关系方面构建是必不可少的。

[1]王乐夫，蔡立辉.公共管理学[M].北京：中国人民大学出版社,2008：32.

[2]高丙中.社会团体的合法性问题[J].中国社会科学,2000，（2）：2-9.

[3]黄晖.我国政府与非政府组织关系研究[D].南昌：南昌大学，2006.5.

[4]李珍刚.当代中国政府与非政府组织互动关系研究[M].北京：中国社会科学出版社，2004.38.

[5]王名，贾西津.中国NGO 的发展分析[J].管理世界，2002(8).19.

[6]DOWNS A.Inside Bureaucracy.A Rand Corporation Research Study[M].Boston：Little，Brown，and Company，1967.