以人为本，推进以人为核心的城镇化

陆胜利

（中共南通市委党校，江苏 南通 223800）

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，为城镇化的发展指明了方向。城镇化是由于人类社会发展，农业在整个国民经济中的比重必然下降，农村人口不断向城市集聚，主要收入来源于工业、商业、服务业等非农产业，逐步由农业文明向工业文明、城市文明发展的过程。城镇化是中国实现现代化的必由之路，是解决三农问题的重要途径，是推进下一轮中国经济发展的重要引擎，其重要性已经为各方认识。人的思维和行为的城镇化、身份和权利的城镇化是推进以人为核心的城镇化的关键环节，这是一个全面系统的工程。

一、建设以人为核心的新型城镇化的意义

传统的城镇化以土地城镇化为特点，是以土地扩张为标志，侧重于道路、广场以及基础设施的建设。在传统的城镇化思维下，很多地区将城镇化建设的重点放在搞大拆大迁，高标准建设所谓的经济新区、城镇建设的豪华气派上，不惜地方债台高筑搞大量的形象工程，产生了严重的后遗症。在城镇化建设的方式上像摊大饼，几乎所有的城市高楼大厦都是千篇一律的从中心向外围重复一个模式。这样建成的城市带有严重的城市病，严重影响居民的生活质量。传统的城镇化解决对于农民的土地问题的方式是粗放式的，就是将农业用地直接转化为建设用地，这对于当地经济的拉动不具备可持续性，只在短期起刺激作用。

实践的不断发展和认识的深化，发展的本质是为了人的自由全面发展，城镇化建设必须坚持以人为核心的发展方向，城镇化要体现在人的生产方式、生活方式、行为习惯等方面的转化，实现由农业文明到工业文明的转变。以人为核心城镇化包括两方面内容：一是转移农民，促使农民不再依赖土地作为谋生手段；二是提升农民的素质，使农民的素质适应现代城市文明。而不是单纯的城镇面积扩大、城镇人口比例和数量的增加。以人为核心的新型城镇化的重点放在人的城镇化，以实现农民工的市民化为重要目标。

人的城镇化是解决当前经济社会发展问题的重要抓手、是实现科学发展的必由之路。城镇化建设通过农民转变为市民能够启动消费、扩大内需，充分释放城镇化红利，现代农业的发展，农村土地的适度规模经营，能够促进农村人口转变为城镇人口。城镇化为现代文明进步构建载体，现代科技发明、文化创造大都在城镇进行，城镇成为人类活动的中心；城镇化是人类社会发展的必然，城镇化为现代产业体系发展提供载体，现代工业、服务业在城镇聚集，包括现代农业所需要的生产资料和技术也离不开城镇。推进城镇化使得农村人口进入城镇，可以把原来占有的宅基地拿出来置换，缓解农村集体建设用地紧张的矛盾，城镇化在总体上会促进土地的集约使用，将会最终节约土地的使用。

以人为核心的城镇化建设不仅需要转移农民，更需要提升农民。实现农村人口向城市人口转变、农民向市民职业身份转换，让迁移到城市的居民，能够在城市生活得比在乡村更好。城镇化使人从土地的束缚中解放出来，向工业文明转变的过程，思想观念必须同步转变，能力素质同步提高才能适应城镇化的需要。创造就业机会，提高人的职业技能；培养工业文明的思维方式和行为习惯。解决进城农民市民化问题，避免城市内部出现新二元结构。

二、建设生态宜居城镇是以人为核心的城镇化的前提

推进以人为核心的新型城镇化，把城镇建设的生态宜居，提高在城镇居住的吸引力，不断增强农民融入城镇化的主动性有利于顺利实现高质量新型城镇化。要求我们在城市发展中充分体现以人为本的原则，真正按照人的需求来规划城市、建设城市、管理城市。生态宜居的内涵至少包含以下几个方面：自然物质环境好，适宜居住；就业环境良好，就业机会多；衣食住行便利；健全的法治社会秩序，安全感强；足够的体育娱乐设施；足够数量和质量的卫生保健机构；足够的文化教育机构；

城镇化的核心是人的城镇化而非造城，避免已经在一些地方形成的城镇化变成开发区化，没有坚持宜居的道路，而是单纯从城市角度考虑城镇化，使得城镇化走向了造城运动。

建设现代宜居城市必须推进城市基础设施和生态环境建设。要加快基础设施建设，完善城市功能，改善城乡生态环境，打造良好人居环境，提升城市品位。注重人与自然和谐，统筹城市开发建设与资源环境的承载能力，加快推进生态文明建设，促进经济、社会、自然环境的可持续发展。要坚持环保优先，实行最严格的生态环境保护制度，走集约发展、节约发展、清洁发展、人与自然和谐发展之路，建设环境友好型和资源节约型社会。

建设现代宜居城市必须要合理布局城市空间，推进中心城市和重点镇建设，做到中心城市与中小城镇协调发展，形成布局合理、梯次分明、功能完善的现代城镇体系。

建设现代宜居城市必须加强城市治理，深化城市管理体制改革，建立健全城市管理长效机制，完善数字化城市综合管理与指挥系统，深入持久有效提升城市现代化管理水平。

统筹解决好住房、就业、入学、就医等与人息息相关的生产生活问题，不断满足人民群众多方面、可持续发展的需求，打造高品质的城市生活环境。要充分发挥市场的决定性作用，真正按照市场的变化和需求配置各种资源，做到科学预判，科学设置规划指标体系，做好学校、医院、保障房建设等各个专项规划内部、专项规划之间的衔接，防止出现有学校无学生、有学生无学校、有保障房无住户、有住户无保障房等现象，避免资源闲置和浪费，使城市规划更加科学合理。要以满足人的需求为出发点，建设管理好城市无障碍设施、交通信号灯、城市路灯、自行车道、停车场等基础设施，雕琢好城市建设的细节，让人民群众生活更加方便，让城市更加宜居，不断提升人民群众的幸福感。

三、产业支撑是以人为核心的城镇化的基础

城镇化建设中要充分发挥产业发展在城镇化建设中的先导和推动作用。产业在吸纳就业、聚集人口、提高收入方面具有举足轻重的作用，产业发展需要是城镇化发展的诱因、动力以及可持续发展的支撑。产业发展是因，城镇化发展是果。只有产业发展了，才能提供就业岗位，居民才可能有收入，城镇的公共服务、基础设施才有持续的支撑，城镇化才有可靠的基础。要通过产业集中带动人口聚集。产业发展为城镇化提供支撑，农民工进城才有就业，乐业才有可能。产业发展是城镇化极其重要的基础。一些地区城镇化的建设过程，完全就是单纯地为了建城而建城，以为规划好了，产业自然能够发展起来，往往结果是楼建起来了，产业没有发展起来，没有人来，产业是需要跟城市互动的，只有发展产业带来就业岗位，进而才会有人来，进而才能有需求，居住需求、消费需求。

部分地区城镇化不注意城市规模的扩张与实际产业发展的协调，城镇化缺乏产业支撑，没能提供足够的就业岗位吸纳新增人口，难以解决人口进城后的生存发展问题。在城镇化进程中出现城中无人，形成一些空城、鬼城现象，没有城镇就业就不能实现人的城镇化，没有人的空城毫无意义。

必须强化农业的支撑作用。要以农业现代化支撑新型城镇化，加快发展现代农业，增强农业综合生产能力。用现代科技和科学管理改造传统农业实现农业的高效、集约，促进农业现代化。这一方面是农业生产效率的提高，客观上能够更大幅度地推动农村劳动力向城市转移，加速城镇化的建设步伐；另一方面现代化的农业能够为城镇化提供更充足的粮食和农产品供给，筑牢城镇居民消费的物质基础，确保国家粮食安全和重要农产品的有效供给，为城镇化的持续发展提供坚实的物质保障。

必须强化制造业的支撑作用。制造业在一个国家的产业发展中起着骨干作用。产业空心化其实质上是制造业空心化。发达国家主要将其制造业部门迁移到劳动力丰裕的发展中国家，以实现产业结构的转换。带来了产业空心化现象，带来了失业率上升等种种问题。完善的制造业体系是城镇经济能否进入良性循环的保障条件。在城镇化的过程中必须高度重视制造业发展在城镇建设中的支撑作用。

强化服务业的支撑作用。发展服务业是产业结构转型升级的主要方向，是城镇就业的关键领域。而城市的产业发展与集聚，能够创造出生产性服务业的巨大需求；城镇化过程中随着人口的聚集、居民生活水平的提高以及生活方式的种种变化，都会扩大生活性服务业的需求。这两种需求正是创造就业机会的最大源泉所在。强化服务业的支撑作用，将城镇建设与服务业发展相结合起来，能够为城镇居民就业提供巨大的空间。强化服务业的支撑作用，既能为生产的发展提供支持，还能够为城镇居民提供高质量的生活服务，这本身就是以人为本的城镇化的本质要求所在。

合理确立城市发展的主导产业，主导产业的发展是城市发展的重要标志。在国际化的背景下确定一个城市的主导产业既需要考虑全球产业潮流，同时需考虑国内产业转移与变化，建立有效的产业链条才能获得好的效益。尊重产业发展的内在规律，注重城镇化和工业化协调。城镇化作为工业化自然演进的结果，存在着客观必然性。产业发展的需要是城镇化的内因和前提，城镇化为产业发展适度聚集资源。

城镇化的产业布局应充分考虑城镇化的新形态。在城市群及区域布局上推动城市群的一体化发展，避免城镇间产业恶性竞争和基础设施重复，形成经济联系紧密、内部聚集效应与对外扩散效应明显的城镇群，形成众多城镇以及城市绵延带、城市群或城市圈，呈点、线、面三种结构，通过现代化的交通网络化地连接在一起的城镇化空间形态。完善现有专业镇城市基本功能，专业镇有产业基础支撑，但由于公共服务水平低下，功能不完善的因素，导致产业提升遇到困难。因此必须破除体制机制限制，为这些专业镇的发育成长提供广阔的空间。要遵循产业发展需要，做好镇区长远规划。充分利用已有的新成果、新技术和新模式，适度追求高起点。选择城镇区位要考虑历史和自然因素，科学合理规划城镇布局，避免规划的频繁调整造成资源的浪费。

在城镇化进程中发展产业、提升产业，是城镇化战略最终成功的基础，同时城镇化能够为产业发展提供更好的条件，城镇化中孕育着无限商机，将诞生许多新型的产业门类。

四、公共服务均等化是以人为核心的城镇化的根本

中共十八届三中全会的决定提出，要“稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系”。进一步强调在以人为核心的城镇化中贯彻基本公共服务均等化政策。在多年城乡二元结构的体制框架下，当前我国农村人口和城市人口享受到的公共服务还是有很大差距的。以往城镇化是以农民工候鸟式的流动就业为主要形式，并没有很好地完成农村人口向城镇人口的转变。要公共服务均等化来实现人的城镇化，让全体社会成员在基本公共服务方面逐步实现均等化。基本公共服务均等化规划的领域包括公共医疗卫生、公共教育、公共文化、公共交通、生活保障、医疗保障、就业保障和住房保障的底线上的公平与均等。所有的人员不能因为居住地、职业、户籍、身份的不同，而享受差别化的政府公共服务。

公共服务均等化的突破口在城镇户籍制度改革，要从公共服务均等化和城乡一体化的要求上进行顶层设计。国家要加快统一政策的出台，取消城乡二元户籍结构。城市户籍制度改革的难点在于户口背后的福利制度。目前与户籍挂钩的个人权利有20 多项，涉及政治权利、就业权利、教育权利、社会保障、计划生育等各个方面，还包括义务兵退役安置政策和标准、交通事故人身损害赔偿等。在拥有稀缺教育和医疗等资源的京沪等一线城市，户口更成为福利的标志。应充分利用户籍管理制度的功能，逐步分期、分批稳妥地解决长期在城镇务工就业的外来农民工进城定居落户问题，使城镇化的潜能在可控的情况下稳定地释放出来。

实现公共服务均等化比较现实的做法是尽快给予流动人员市民待遇。切实提高基本公共服务和社会保障覆盖率，实现基本公共服务全域覆盖。在户籍制度改革之前可以先给予流动人口市民待遇。流动人口需要的关键是公平公正的待遇，首先与常住人口在基本公共服务领域实现均等化，保证城乡人口之间、户籍人口和常住的非户籍人口之间在公共服务领域的底线公平。将农村居民和异地务工人员纳入基本公共服务体系的覆盖对象，推进城乡基本公共服务制度的衔接和统一；促进城乡基本公共服务均等化，实现城乡协调发展；逐步将流动人口纳入基本公共服务范围，加快建成覆盖城乡、功能完善、分布合理、管理有效、水平适度的基本公共服务体系，体现着对人口城镇化质量的追求、坚守和创新。全面实施基本公共服务均等化制度是相互联系相互呼应的两个层次的制度设置，它们导引和保护跋涉在人口城镇化道路上的全体迁移流动人口的合法利益，引导和保护人口城镇化进程的有序化和质量提升。

公共服务均等化需要大量的资金投入，实现集体土地用地制度改革可以提供一个重要的资金来源。土地是农民在城镇化中最重要的资本，允许各级城镇政府探索集体建设用地使用权的改革模式。稳步推广宅基地换房、农村集体建设用地减少和城镇建设用地增加挂钩的做法；允许农村集体经济组织和农民在集体建设用地和宅基地建设农民工住宅，出租或者转让给农民工使用；划拨一部分用地指标，重点解决农民工返乡创业的小城镇用地问题。允许已经进城定居和落户的农民有偿转让在原农村的宅基地和承包地。这些举措可以为城镇化提供比较现实的资金来源。

特别关注教育的均等化，发展教育事业。教育是社会流动的主要渠道，教育公平是实现社会公平的重要途径，发展教育是城镇化与人的发展相结合的最佳途径之一。教育的发展为农村孩子改变自己的命运提供了机会，而且教育发展能为城镇化提供高素质的就业人口和城市居民，比较顺畅地实现农业文明向工业文明的转变，共同建设现代文明。城镇化建设中应更加重视发展职业技术教育，促进教育资源向农村孩子倾斜。

公共服务均等化的实现还要注意消解城乡二元结构与城市内部二元结构、整体提高居民生活质量。树立以人为核心的城镇化理念，整体提高居民生活质量，较大幅度地改善和提升外来常住人口和本地低收入人口的就业、劳动报酬、住房、子女教育的水平。加大对交通、能源和生活基础设施建设的扶持，加快公共服务均等化的步伐，创造有效集聚人口和产业的外部环境，为新型城镇化提供持续的动力。二元结构是制约城镇化的主要障碍，中国发展不平衡表现在城乡差距、区域差距和区域内部差距，缩小这些差距是实现现代化的必然要求和战略选择，会激发巨大的发展潜力，这是一个较为长期的过程。抓住人的发展在城镇化中的核心地位，提高城镇化质量，是解决上述差距的基本途径。